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ALLEMAGNE

Aux termes de l'article 50 de la Loi fondamentale, « les Länder concourent à l'élaboration de la législation fédérale (...) par l'intermédiaire du Bundesrat. »

1) La Chambre haute a-t-elle le droit d'initiative ?

Le Bundesrat dans son ensemble partage le droit d'initiative législative avec le gouvernement et avec les membres du Bundestag : à la suite d'un vote à la majorité, il peut, par une résolution, décider de transmettre au gouvernement fédéral une proposition de loi.

2) La Chambre haute a-t-elle le droit d'amendement ?

Après avoir été adoptés par le Bundestag, tous les textes sont transmis au Bundesrat, qui peut s'y opposer, mais qui ne peut pas les amender.

3) La Chambre haute a-t-elle la possibilité de faire prévaloir sa position ?

L'accord du Bundesrat est nécessaire pour l'adoption :

- des lois constitutionnelles ;

- des lois fédérales dites d'approbation. Il s'agit essentiellement des lois fédérales qui touchent l'autonomie administrative des Länder, ainsi que de celles qui mettent en cause leurs recettes fiscales.

Pour les autres textes, le Bundestag peut surmonter l'opposition du Bundesrat.

LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE

La procédure législative stricto sensu, qui commence après l'examen préalable, repose sur le principe selon lequel seuls les textes adoptés par le Bundestag sont transmis au Bundesrat, qui peut manifester son opposition, mais qui ne dispose pas du droit d'amendement. Dans chaque assemblée, les textes sont examinés en commission puis en séance publique.

L'examen préalable

· Les projets du gouvernement sont transmis au Bundesrat, qui dispose de six semaines pour rendre un avis préalable. Ce délai peut être réduit à trois semaines, lorsque le gouvernement déclare l'urgence, ou porté à neuf semaines si le Bundesrat le demande, compte tenu de l'importance du texte.

L'avis préalable du Bundesrat n'influence pas le déroulement de la procédure. Il permet de renseigner le gouvernement sur les difficultés qu'il risque de rencontrer auprès des Länder, chargés de l'application de la plupart des lois.

L'avis préalable du Bundesrat donne lieu à une réponse du gouvernement, qui ne peut toutefois pas modifier son projet initial. S'il le fait, il doit à nouveau consulter le Bundesrat. Lorsqu'il transmet au Bundestag un projet, le gouvernement adresse également l'avis préalable du Bundesrat ainsi que la réponse qu'il a suscitée.

Le gouvernement peut échapper à l'examen du Bundesrat en faisant présenter par le Bundestag un texte préparé par ses services, car les propositions du Bundestag ne sont pas soumises à l'examen préalable du Bundesrat.

· Les propositions de loi du Bundesrat sont transmises au Bundestag par le gouvernement dans les trois mois. Le gouvernement doit également communiquer au Bundestag son propre avis sur ces propositions.

L'examen par le Bundestag

Quel qu'en soit le promoteur, tout texte est d'abord examiné par le Bundestag, où il fait l'objet de trois lectures :

- la première, qui constitue un débat d'orientation, est suivie de la transmission du texte aux commissions compétentes ;

- la deuxième est consacrée à l'examen article par article ;

- la troisième permet au Bundestag de se prononcer sur l'ensemble du texte et a en général lieu immédiatement après la deuxième.

L'examen par le Bundesrat et la suite de la procédure parlementaire

La fonction essentielle du Bundesrat consiste à veiller à ce que les lois fédérales ne portent pas atteinte aux intérêts des Länder.

C'est pourquoi le Bundesrat ne peut pas modifier les textes en discussion. Il ne peut qu'amener le Bundestag à réexaminer un texte, en utilisant son droit de veto ou en menaçant de le faire.

Selon que le texte requiert ou non l'approbation du Bundesrat, le droit de veto est définitif ou suspensif.

a) Le droit de veto définitif

Le Bundesrat ne peut s'opposer qu'aux lois pour lesquelles la Loi fondamentale requiert son approbation et qui sont dites d'approbation.

La Loi fondamentale comporte en effet de nombreux articles qui précisent que l'approbation du Bundesrat est nécessaire à l'adoption d'un texte dans un domaine donné. Les lois d'approbation sont celles qui concernent plus particulièrement les Länder, c'est-à-dire essentiellement celles qui touchent leur autonomie administrative et celles qui ont des répercussions sur leurs finances.

Comme la Loi fondamentale ne définit pas la notion de loi d'approbation et qu'elle ne définit pas non plus de procédure permettant de qualifier les textes, en cas de désaccord entre les deux assemblées, le Bundestag pourrait ne pas tenir compte de la décision du Bundesrat déclarant qu'un projet requiert son approbation. Dans cette hypothèse, le principal recours du Bundesrat consisterait à faire saisir le Tribunal constitutionnel par un Land.

Alors que l'on imaginait en 1949 que les lois d'approbation ne représenteraient que 10 % des lois fédérales, actuellement elles en constituent environ 60 %. Cette situation s'explique par le fait que la plupart des lois fédérales sont appliquées par les Länder et qu'il suffit qu'une seule disposition requière l'approbation du Bundesrat pour que la loi soit qualifiée de loi d'approbation. En outre, les modifications de lois comportant de telles dispositions requièrent à leur tour l'approbation du Bundesrat lorsqu'elles portent sur ces dispositions ou qu'elles introduisent de nouvelles règles qui ont des conséquences importantes pour les Länder.

Après adoption d'une loi d'approbation par le Bundestag, le Bundesrat a le choix entre trois possibilités :

- approuver, « dans un délai raisonnable » d'après la Loi fondamentale, le texte adopté par le Bundestag, ce qui équivaut à son adoption définitive ;

- le rejeter, ce qui entraîne l'échec de la procédure ;

- saisir la commission de conciliation dans les trois semaines qui suivent la réception du texte adopté par le Bundestag.

Organe permanent, la commission de conciliation est paritaire. Chaque Land y est représenté. Elle rassemble donc seize membres du Bundesrat et seize députés du Bundestag. Chargée de trouver un texte de compromis, elle peut proposer de maintenir le texte adopté par le Bundestag ou de le modifier. Dans cette hypothèse, le Bundestag doit approuver la modification avant que le texte ne soit à nouveau soumis au Bundesrat.

Celui-ci est donc saisi soit du texte initial soit du texte résultant des travaux de la commission de conciliation puis adopté par le Bundestag. L'approbation du texte par le Bundesrat équivaut à son adoption définitive, tandis que l'opposition du Bundesrat n'entraîne pas nécessairement l'échec définitif de la procédure.

En effet, dans ce cas, la commission de conciliation peut être à nouveau chargée de trouver un texte de compromis, puisque le Bundestag et le gouvernement ont alors la faculté de la saisir. En théorie, elle peut ainsi être conduite à s'occuper trois fois du même texte. Le texte de la commission de conciliation est toujours soumis au Bundestag puis au Bundesrat, chacune des deux assemblées devant l'approuver pour qu'il soit adopté définitivement.

Depuis 1949, la commission de conciliation a été saisie dans 13 % des procédures, presque toujours par le Bundesrat.

b) Le droit de veto suspensif

Pour les lois qui ne sont pas des lois d'approbation, le Bundesrat ne dispose que d'un veto suspensif. S'il souhaite l'exercer, il doit, dans les trois semaines qui suivent la réception du texte adopté par le Bundestag, demander la réunion de la commission de conciliation.

Si la commission de conciliation ne propose aucune modification au texte adopté par le Bundestag, le Bundesrat dispose de deux semaines pour opposer son veto.

Ce veto n'est que suspensif, le Bundestag peut le surmonter. Il doit pour cela réunir une majorité qualifiée, variable selon l'importance de l'opposition manifestée au Bundesrat. Si le veto du Bundesrat a été adopté à la majorité absolue, un vote de la majorité des membres constituant le Bundestag suffit pour lever l'opposition. Si le veto du Bundesrat a été adopté à la majorité des deux tiers, la décision du Bundestag doit recueillir les deux tiers des suffrages exprimés et l'approbation de la moitié de ses membres.

Si le Bundesrat n'utilise pas son droit de veto ou s'il ne s'oppose pas à la proposition de la commission de conciliation, le texte est définitivement adopté.

La promulgation

La procédure s'achève avec la promulgation par le président fédéral. La formulation de l'article 82 de la Loi fondamentale permet au président de vérifier la régularité de la procédure législative. Cet article dispose en effet que : « Les lois définitivement adoptées conformément aux dispositions de la présente Loi fondamentale sont, après contreseing, signées par le président fédéral et publiées au Journal officiel fédéral. »

Ainsi, le président fédéral peut refuser de promulguer une loi s'il estime qu'il s'agissait d'une loi d'approbation, qui aurait donc dû recueillir l'accord du Bundesrat, et que le Bundestag en a décidé autrement.

LES PROCÉDURES LÉGISLATIVES SPÉCIALES

Les lois constitutionnelles

La procédure législative ordinaire s'applique, mais avec deux particularités :

- le Bundesrat dispose de neuf semaines pour rendre son avis préalable au gouvernement avant l'examen du projet par le Bundestag ;

- l'adoption de la révision constitutionnelle requiert une majorité des deux tiers dans chacune des deux assemblées.

Les lois de finances

Les projets de loi de finances sont déposés au Bundestag en même temps qu'ils sont transmis au Bundesrat. Celui-ci dispose de six semaines pour prendre position. Ce délai est réduit à trois semaines pour les projets de loi de finances rectificative.

Le Bundesrat ne dispose que d'un droit de veto suspensif à l'égard des lois de finances.

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