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Projet de loi de finances pour 2001 : Enseignement supérieur

 

N° 93

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2000

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2001, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Par M. Jacques VALADE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar,
Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 2585, 2624 à 2629 et T.A. 570.

Sénat : 91 et 92 (annexe n° 16) (2000-2001).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

Après avoir été, l'an dernier, le " parent pauvre " d'un très vaste département ministériel allant de l'enseignement préélémentaire à la recherche, l'enseignement supérieur ne semble faire l'objet, cette année, que d'un " programme minimum " de la part de son ministre, dont le champ de compétence se trouve d'ailleurs amputé de la recherche, celle-ci se trouvant érigée en département ministériel de plein exercice et donc institutionnellement coupée de l'université.

Cette situation n'est pas nouvelle et traduit la difficulté du pouvoir politique à organiser le développement coordonné de l'appareil éducatif dans son ensemble et des actions de recherche conduites ou soutenues par l'Etat.

Certes, la progression des crédits de l'enseignement supérieur n'est pas négligeable puisqu'ils s'élèveront à quelque 56 milliards de francs en 2001 soit, à structure constante, une augmentation de 2,73 % par rapport à 2000, contre 2,63 % pour l'exercice précédent.

Cette évolution doit toutefois être rapprochée de celle des crédits de l'enseignement scolaire qui progressent pour leur part de 2,82 % - l'écart se creusant encore un peu plus dans l'évolution respective de ces deux budgets - et de celle des dépenses du budget général qui n'augmenteront que de 1,6 % en 2001.

Si l'on peut se féliciter du nombre de créations d'emplois non enseignants, qui sont en effet essentiels pour assurer un fonctionnement satisfaisant des établissements et des services déconcentrés, on n'en dira pas autant des emplois d'enseignants qui apparaissent quelque peu sacrifiés : alors que la loi de finances pour 2000 avait autorisé la création de près de 800 emplois de professeurs des universités et de maîtres de conférence, et le recrutement de 400 ATER, permettant de libérer autant d'emplois d'enseignants-chercheurs, force est de constater que le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2001 est loin du compte.

Il ne prévoit en effet, pour les enseignants-chercheurs, que la création de 300 emplois de maîtres de conférences et aucune création d'emploi de professeur des universités.

Certains diront que cette situation doit être appréciée au regard de la stagnation des effectifs d'étudiants et d'un taux d'encadrement qui continuera à progresser légèrement à la rentrée 2001, soit un taux proche de ceux observés au début des années 80, avant l'explosion de la démographie étudiante.

En fait, la situation d'aujourd'hui n'est plus celle d'hier et les nouveaux étudiants qui ont intégré les premiers cycles universitaires à la suite de la création du bac professionnel et surtout des slogans qui ont conduit une part de plus en plus importante des classes d'âge à accéder au baccalauréat, premier grade universitaire, ne sont plus ceux des années antérieures et sont trop souvent condamnés, sauf encadrement spécifique, à alimenter l'échec universitaire en premier cycle.

Bref, la réussite de la démocratisation de notre université, qui est à tous égards souhaitable, suppose des moyens qui ne figurent pas dans les crédits prévus en 2001 pour l'enseignement supérieur.

Certes, le ministre a indiqué que sa priorité était de remédier à l'échec dans les premiers cycles et a annoncé des mesures en ce sens, en fait largement inspirées de celles de ses deux prédécesseurs qui se sont traduites par les résultats que l'on sait.

Tout laisse donc à penser que le ministre en charge de l'enseignement supérieur, sans doute occupé à apaiser les controverses qui ont opposé la communauté éducative au sein de l'enseignement scolaire, du fait des réformes engagées par son prédécesseur - et qu'il a fallu recentrer (celle du collège), infléchir (celle du lycée) ou réactiver (celle de l'école) - n'a pas encore disposé du temps nécessaire pour se pencher sur le sort de l'université, se bornant à poursuivre les timides réformes engagées depuis trois ans.

Le présent rapport pour avis n'a pas pour ambition de constituer une feuille de route pour le ministre, ce qui serait présomptueux, mais n'a pour objectif modeste que de recenser les problèmes actuels de notre enseignement supérieur qui est confronté à des défis nouveaux, ceux-ci appelant des réponses spécifiques, des moyens adaptés et aussi de l'imagination, dans le respect de la nature même de l'institution universitaire.

En fait, les objectifs sont clairs et demeurent :

- améliorer la qualité de nos structures d'enseignement supérieur au bénéfice des étudiants ;

- assurer la transparence des actions décidées ;

- développer l'évaluation des résultats obtenus en comparaison avec les structures nationales et internationale ;

- favoriser l'ouverture sur l'extérieur.

Par ailleurs, les nécessaires modernisations des enseignements, avec les nouveaux métiers, doivent être la préoccupation permanente des acteurs de l'enseignement supérieur.

*

* *

Après avoir analysé les crédits de l'enseignement supérieur pour 2001, votre commission soulignera les conséquences de la démocratisation de l'université, évoquera l'avancement du plan U3M et formulera quelques interrogations concernant un enseignement qui commande l'avenir de notre pays.

*

* *

I. LES MOYENS AFFECTÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2001 s'élève à 56,053 milliards de francs, et à 53,9 milliards de francs si l'on en retire les crédits représentatifs des cotisations nationales au titre du régime d'assurance maladie des personnels, jusque-là pris en compte par le budget des charges communes.

A structure constante, il progresse donc de 2,73% par rapport à 2000, alors que son augmentation avait été de 2,63 % au cours de l'exercice précédent.

Cette progression doit être appréciée par rapport à une légère réduction attendue du nombre des étudiants à la rentrée 2001 (-1 400 étudiants, soit 0,1 % des effectifs) alors que celle-ci avait été de 0,3 % aux rentrées 2000 et 1999 et de 1,3 % à la rentrée 1998.

Les mesures nouvelles sont affectées prioritairement à l'amélioration des moyens des établissements, à la poursuite du plan U3M et à la mise en oeuvre de la dernière tranche du plan social étudiant.

A. DES CRÉATIONS BIENVENUES D'EMPLOIS NON ENSEIGNANTS MAIS DES ENSEIGNANTS-CHERCHEURS NÉGLIGÉS

1. La faiblesse des créations d'emplois pour les enseignants-chercheurs

En octobre dernier, l'enseignement supérieur comptait environ 18 000 professeurs des universités et 33 000 maîtres de conférences, auxquels il convient d'ajouter quelque 13 500 enseignants du second degré, agrégés et certifiés.

Pour la première campagne de recrutement des enseignants-chercheurs, plus de 4 000 emplois ont été publiés au printemps dernier afin d'être pourvus à la rentrée universitaire par mutation, détachement ou recrutements nouveaux : près de 80 % de ces emplois publiés ont été pourvus contre 85 % des emplois mis au recrutement.

Le projet de budget pour 2001 n'autorise la création que de 300 emplois de maîtres de conférence (276 de classe normale et 24 hors classe) au 1er septembre 2001. Le coût de cette mesure est de 25,5 millions de francs.

S'y ajoutent 256 postes d'ATER, 60 personnels à temps partiel (dont 16 associés de médecine générale) et 19 emplois d'élèves des Ecoles normales supérieures.

Il convient de rappeler que la loi de finances pour 2000 avait permis la création de 796 emplois d'enseignants-chercheurs (279 professeurs des universités et 517 maîtres de conférences) auxquels il fallait ajouter 400 emplois libérés par le recrutement d'autant d'ATER, soit au total 1 200 emplois d'enseignants-chercheurs, le nombre de ces créations d'emplois ayant été de 1 500 en 1999.

Votre commission ne peut donc que constater une réduction continue des créations d'emplois enseignants depuis trois ans, celle-ci s'expliquant peut-être par les problèmes de gestion du corps des maîtres de conférences qui éprouvent des difficultés à accéder à celui des professeurs des universités, conduisant à un vieillissement de ces deux corps, au détriment sans doute des activités de recherche.

En dépit de cette évolution à la baisse des recrutements, le taux d'encadrement des étudiants, compte tenu d'une légère réduction de leurs effectifs, tend à s'améliorer puisqu'il passe de 20,85 étudiants par enseignant à la rentrée 1997 à 18,87 à la rentrée 2001, alors que ce taux était de 19,06 à la rentrée 1980, c'est-à-dire à une période antérieure à la forte démocratisation de l'université.

Compte tenu d'une nouvelle population universitaire, qui est souvent mal préparée à suivre avec toutes les chances de succès des études supérieures, votre commission considère que l'encadrement des premiers cycles ne doit pas être laissé aux seuls professeurs de l'enseignement secondaire et que la recherche doit y être développée.

Elle ne peut donc que déplorer cette réduction continue des recrutements des enseignants-chercheurs, alors que des besoins d'encadrement de qualité existent dans les premiers cycles.

Votre commission tient enfin à rappeler que M. Jack Lang a demandé au Premier ministre d'étendre à l'enseignement supérieur le projet de plan pluriannuel annoncé le 16 mars dernier pour l'enseignement scolaire, et qui devait être dévoilé au début du mois de novembre.

L'extension de ce plan de programmation des recrutements d'enseignants à l'université devrait permettre de prendre en compte les profonds changements attendus pour les dix ans à venir dans l'enseignement supérieur, qu'il s'agisse du renouvellement des générations d'enseignants et de l'évolution rapide de leur métier.

2. Des créations bienvenues d'emplois non enseignants

Le projet de budget prévoit la création de 1000 emplois de personnels non enseignants à la rentrée 2001, qui devraient permettre d'améliorer le fonctionnement des établissements et des services.

Soucieuse d'apprécier la réalité de cet effort, votre commission rappellera que la loi de finances pour 2000 avait prévu la création de 500 emplois de personnels IATOS, et que 800 emplois avaient été créés en 1999.

Les créations d'emplois prévues pour 2001 se ventilent ainsi qu'il suit :

- 813 emplois de personnels IATOS : 49 millions de francs ;

- 150 emplois de personnels de bibliothèques : 7,75 millions de francs ;

- 37 emplois sur les chapitres de subventions : 1,5 million de francs, dont 20 emplois pour les CROUS, 16 emplois pour le CNAM et un emploi pour le Palais de la Découverte.

3. Le plan pluriannuel de programmation

Annoncé le 15 novembre dernier, le plan triennal de programmation pour l'éducation nationale comporte un volet consacré à l'enseignement supérieur.

Ce plan institue deux types de programmation, l'une visant les créations d'emplois, l'autre concernant les recrutements.

a) Les créations d'emplois

S'agissant des créations d'emplois, l'enseignement supérieur devrait bénéficier au total de 5 600 emplois pour la période 2001-2003, soit 2 600 emplois d'enseignants (1 700 enseignants-chercheurs et 900 ATER sur crédits) et 3 000 emplois de personnels IATOS.

Il convient de noter que le projet de budget pour 2001, qui prévoit la création de 300 emplois de maîtres de conférences, de 300 ATER sur crédits, et de 1 000 emplois de personnels IATOS, constitue la première tranche de ce plan de programmation des emplois.

b) La programmation des recrutements

S'agissant de la programmation des recrutements, près de 3 600 postes d'enseignants-chercheurs seront mis au concours au cours de chacune des trois années du plan, contre 3 200 en 2000. Il faut noter que l'augmentation des recrutements d'enseignants-chercheurs entre 2001 et 2005 n'est pas liée aux départs en retraite qui n'interviendront que plus tard, du fait d'une pyramide des âges sensiblement différente de celle des enseignants du scolaire.

Enfin les personnels IATOS se verront ouvrir 4 000 possibilités de titularisation entre 2001 et 2005 au titre de la résorption de la précarité.