Projet de loi de finances pour 2001 : Décentralisation

B. LE RENFORCEMENT DE LA COOPERATION INTERCOMMUNALE : UN MOUVEMENT EN COURS

Adoptée après déclaration d'urgence, la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a fait l'objet de 11 décrets d'application . Deux d'entre eux ont été publiés avant la fin de l'année 1999 ; 8 ont été publiés au premier trimestre 2000 et 1 au deuxième trimestre. Parmi ces décrets, 3 n'avaient pas été expressément prévus par le législateur.

Au 1 ^er janvier 2000 , on dénombrait 1 846 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant 21 323 communes et représentant une population de plus de 37,5 millions d'habitants. Le développement de l'intercommunalité de projet s'affirme ainsi de manière de plus en plus significative, près des deux tiers des communes et plus de la moitié de la population étant désormais concernées par cette forme de coopération orientée prioritairement vers l'aménagement de l'espace et le développement économique.

Etablissements publics de coopération intercommunale
par catégorie en 2000

Catégorie	nombre au 1/1/1999	nombre au 1/1/2000	différence	population DGF	nombre de communes
communautés urbaines 4 taxes	12	10	-2	4 317 488	272
communautés urbaines à taxe professionnelle unique	-	2	+2	304 420	39
communautés de communes 4 taxes	1 557	1 539	-18	20 830 115	17 841
communautés de communes à taxe professionnelle unique	100	236	+136	5 598 357	2 357
communautés d'agglomération	-	50	+50	6 159 407	763
syndicat d'agglomération nouvelle	9	9	0	768 474	51
TOTAL	1 678	1 846	68	37 978 261	21 323

Source : Direction générale des collectivités locales, ministère de l'intérieur.

50 communautés d'agglomération avaient été créées, dont 44 par transformation de groupements préexistants et 6 par création ex nihilo.

Regroupant 6,1 millions d'habitants, elles comprennent 7 chefs lieux de région (Amiens, Châlons-en-Champagne, Clermont-Ferrand, Dijon, Poitiers, Rennes et Rouen), 21 chefs-lieux de département et 20 aires urbaines de plus de 100 000 habitants

Au cours de l'année 2000, deux nouvelles communautés d'agglomération ont été créées dans des grandes métropoles (Toulouse et Montpellier), par transformation-extension, de structures préexistantes.

Trente nouvelles communautés d'agglomération pourraient être créées d'ici la fin de l'année.

En outre, deux communautés urbaines nouvelles ont résulté de la transformation de groupements préexistants à Marseille et Nantes. Elles représentent au total plus de 6 millions d'habitants.

Le choix d'une formule de coopération plus intégrée en milieu rural se confirme puisque, au 31 décembre 1999 , 138 communautés de communes avaient opté pour la taxe professionnelle unique.

Six catégories d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, telles que définies à l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales, ont bénéficié en 2000 de la dotation globale de fonctionnement : les communautés urbaines soumises au régime de la taxe professionnelle unique, les communautés urbaines ayant un régime de fiscalité additionnelle, les communautés de communes soumises au régime de la taxe professionnelle unique, les communautés de communes ayant un régime de fiscalité additionnelle, les communautés d'agglomération, les syndicats d'agglomération nouvelle.

Rappelons que les districts qui existaient avant la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 , ont vocation à se transformer en communautés de communes ou en communautés d'agglomération avant le 1 ^er janvier 2002 . Toutefois, dès 2000, ceux d'entre eux qui ne se sont pas encore prononcés en faveur de cette transformation sont assimilés à la catégorie des communautés de communes à fiscalité additionnelle pour la répartition de la dotation d'intercommunalité.

Votre commission des Lois souhaite que ce mouvement indispensable d' approfondissement de la coopération intercommunale se poursuive, les nécessaires incitations financières ne pouvant aboutir à un essor durable de l'intercommunalité que si elles se conjuguent avec une véritable volonté des élus de travailler ensemble autour de projets communs.

Dans ce but, la mission d'information sur la décentralisation a, à juste titre, souhaité, d'une part, que soit poursuivie la simplification du cadre juridique de l'intercommunalité et la rationalisation des structures , d'autre part, que le rôle de la commission départementale de la coopération intercommunale soit renforcé (proposition n° 8).

Cette proposition traduit l'idée majeure que la coopération intercommunale devant reposer sur la libre volonté des communes, la loi ne doit pas prétendre régler dans les moindres détails les problèmes qui peuvent se poser au quotidien mais au contraire faire confiance aux élus locaux pour trouver les meilleures solutions correspondant au contexte local. Ainsi, comme l'avait voulu le Sénat, le législateur n'a pas donné une définition uniforme de la notion d'intérêt communautaire des compétences transférées, préférant laisser une marge de discussion aux acteurs locaux.

En outre, des assouplissements du cadre juridique doivent être envisagés chaque fois qu'une règle mal adaptée constitue une entrave au renforcement de l'intercommunalité.

Comme l'a parfaitement souligné la mission d'information sur la décentralisation, ce développement de la coopération intercommunale ne doit pas se faire au détriment de l'identité communale . Niveau d'administration de proximité, les communes doivent jouer un rôle essentiel dans la prise en charge d'un certain nombre de besoins relevant de la vie quotidienne de nos concitoyens. Cette dimension devra être prise en compte dans les réflexions sur la désignation au suffrage universel direct des délégués intercommunaux, perspective ouverte, à juste titre, tant par la mission sénatoriale d'information que par la commission pour l'avenir de la décentralisation.

Le développement de l'intercommunalité à fiscalité propre représente un coût financier important qui pèse sur la dotation globale de fonctionnement. La dotation d'intercommunalité s'élève à 5,975 milliards de francs en 2000, soit une progression de 6,6% par rapport à 1999. Alors qu'elle représentait 3,6% de la dotation globale de fonctionnement en 1999, elle constitue 6,52% de cette dotation en 2000.

L'impact financier des nouvelles communautés d'agglomération sur la dotation globale de fonctionnement a été atténué par un abondement annuel maximum de 500 millions de francs, prélevé sur les recettes de l'Etat, jusqu'en 2004. Cet abondement a été porté à 1,2 milliard de francs après la première lecture du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale, montant dont on peut penser qu'il ne suffira pas à compenser la charge résultant de la création de nouvelles communautés d'agglomération. Or le différentiel, rappelons le, est supporté par la dotation de compensation de la taxe professionnelle. Doter les structure intercommunales des moyens nécessaires à la mise en oeuvre des missions que le législateur leur a assignées, sans que ces charges pèsent indûment sur les dotations existantes , constitue donc un défi que l'Etat devra relever.