3. L'exécution des crédits en 2001 : la pratique des contrats de gestion
En 2001,
a été reconduite la pratique des contrats de gestion conclus
entre le ministère de la culture et le ministère des finances.
Initié en 1999 dans un contexte où l'inflation constatée
se révélait inférieure à celle anticipée
lors de l'élaboration du projet de budget, cette pratique a pour objet
de ralentir la consommation des crédits grâce à la mise en
réserve de crédits ouverts par la loi de finances initiale
au-delà d'une stricte reconduction des crédits-reports.
Cette procédure se substitue à la méthode de
régulation budgétaire consistant pour le ministère des
finances à notifier des mesures de mise en réserve suivies
d'annulations.
Mise en oeuvre pour le première fois en 1999, la nouvelle
procédure des « contrats de gestion »,
également appliquée en 2000 et 2001, contribue à priver de
son sens l'autorisation budgétaire.
Selon les informations communiquées par le ministère de la
culture, les engagements au titre du contrat de gestion conclu en 2001 se
traduisent, d'une part, par un montant de crédits reports fixé
à 259 millions d'euros (1 700 millions de francs) et, d'autre part,
par une mise en réserve de crédits à hauteur de
93 millions d'euros (610 millions de francs).
Au total, c'est donc
près de 13,8 % des crédits initialement votés par le
Parlement qui ne seront pas consommés au cours de l'exercice.
La mise en réserve porte en 2001 :
- pour 7,6 millions d'euros (50 millions de francs) sur le titre III
(moyens des services) chapitre 36-60 (subventions de fonctionnement aux
établissements publics) ;
- pour 2,29 millions d'euros (15 millions de francs) sur le titre IV
(interventions publiques) ;
- pour 65,6 millions d'euros (430,3 millions de francs) sur le titre V
(investissements exécutés par l'Etat) répartis entre le
chapitre 56-20 (patrimoine monumental), pour 48,8 millions d'euros (320
millions de francs), et entre le chapitre 56-91 (bâtiments et autres
investissements), pour 16,8 millions d'euros (110 millions de
francs) ;
- et pour 17,5 millions d'euros (115 millions de francs) sur le titre VI
(subventions d'investissement accordées par l'Etat).
Sur le montant de ces crédits mis en réserve, 7,6 millions (50
millions de francs) devraient faire l'objet d'une annulation dans le cadre du
projet de loi de finances rectificative de fin d'année, l'essentiel des
annulations étant susceptible de porter, pour l'essentiel, sur le
chapitre 36-60.
Seront donc reportés sur 2002 près de 344,4 millions d'euros
(2 259,1 millions de francs).
Cette pratique qui équivaut à des annulations manque
singulièrement de transparence, et cela pour plusieurs raisons.
En premier lieu, le montant des crédits figurant en loi de finances
initiale présente un caractère fictif dans la mesure où
l'on sait
de facto
qu'est anticipée en gestion une
sous-consommation des enveloppes adoptées par le Parlement, ce qui
permet donc en quelque sorte de gonfler les lignes budgétaires.
En second lieu, à la différence des mesures d'annulation qui
exigent un arrêté d'annulation du ministère des finances
et, à ce titre, qui font l'objet d'une publication, les mesures prises
en vertu du contrat de gestion échappent à toute forme de
contrôle.
Par ailleurs, si elles peuvent apparaître justifiées optiquement
par la sous-consommation traditionnelle qui affecte les crédits
d'investissement, notamment ceux affectés au patrimoine, les mesures de
mise en réserve ne peuvent qu'à terme compromettre
l'exécution des travaux programmés. Ainsi, s'agissant du
patrimoine, si les retards dans l'engagement des crédits sont patents,
imputables à la complexité des procédures administratives,
les opérations sont bel et bien programmées et devront être
financées. A l'évidence, les mesures de reports ne constituent
pas la solution au déséquilibre constaté entre le montant
des autorisations de programme et celui des crédits de paiement, dont
votre rapporteur avait analysé les causes dans son avis sur les
crédits pour 2001. A terme, comme l'observe la Cour des comptes, dans
son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1999, elles
conduisent «
à détériorer la relation de
l'Etat avec ses partenaires
».
Enfin, votre rapporteur s'interrogera sur l'usage réservé
à ces crédits en 2002 et sur leur affectation. A cet
égard, il s'inquiétera des redéploiements portant sur 58
millions d'euros (380 millions de francs) de crédits de paiement non
mobilisés. Ces redéploiements portent pour 21,34 millions
d'euros (140 millions de francs) sur le titre V (chapitre 56-20 -
Patrimoine monumental) et pour 36,59 millions d'euros (240 millions
de francs) sur le titre VI (chapitre 66-91 - Equipements hors
patrimoine). Ces crédits financent des mesures nouvelles au titre de
l'investissement mais également du fonctionnement et des interventions.
Cette réallocation, si elle se justifie aisément pour les
crédits de paiement du chapitre 66-91 qui n'ont plus d'emploi, est
permise pour les crédits de paiement du chapitre 56-20 par un
rythme de paiement plus long que celui des autorisations de programme
fixé à quatre ans. Pour ces crédits, de nouvelles
ouvertures seront nécessaires afin de solder les opérations en
cours.