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III. LES CRÉDITS DE LA DISSUASION NUCLÉAIRE : APRÈS UNE FORTE DÉCRUE, UNE REMONTÉE LIÉE À LA RÉALISATION DES GRANDS PROGRAMMES DE MODERNISATION DE NOS FORCES NUCLÉAIRES

La diminution des ressources consacrées à la dissuasion nucléaire au cours de la dernière décennie découle logiquement de la révision de notre posture nucléaire. Ainsi, la part du budget de la défense consacrée à la dissuasion nucléaire, qui représentait encore 31,4 % du titre V en 1990, est appelée à se stabiliser autour de 20 %.

Votre rapporteur a souligné au cours des trois dernières années que cette diminution avait été beaucoup plus rapide que ne le prévoyait la loi de programmation militaire 1997-2002. De fait, en 2001, les crédits du nucléaire avaient atteint leur point historiquement le plus bas, ne représentant plus que 18,7 % d'un budget d'équipement de la défense lui-même inférieur au niveau attendu.

Le projet de budget inverse la tendance, traduisant un fort redressement des crédits lié à l'entrée en phase de réalisation de nos principaux programmes.

A. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE : DES CRÉDITS EN REDRESSEMENT

Le projet de budget pour 2002, par ailleurs en recul pour ce qui concerne l'ensemble des crédits du titre V, se caractérise par un vif redressement des dotations consacrées à la dissuasion nucléaire :

- les autorisations de programme progressent de 22,9 % et s'élèvent à 2,5 milliards d'euros ;

- les crédits de paiement approchent 2,7 milliards d'euros, soit 13 % de plus qu'en 2001.

Le développement des programmes de missiles M51 et ASMP-amélioré, la réalisation du laser Mégajoule, le maintien en condition opérationnelle des SNLE ou encore la réalisation des programmes de propulsion navale se conjuguent pour justifier cette forte augmentation des besoins financiers, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, pour 2002.

Ce redressement très significatif des dotations doit être replacé dans le contexte de la dernière dizaine d'années écoulées : celui d'une décrue rapide et spectaculaire des crédits affectés à la dissuasion nucléaire.

Évolution des dotations consacrées au nucléaire depuis 1990
dans les lois de finances initiales

(en millions de francs courants)


 

Autorisations de programme

% du titre V

Crédits de paiement

% du titre V

1990

4 774,7

27,0

4 891,9

31,4

1991

4 776,7

27,0

4 736,0

30,1

1992

3 992,0

25,5

4 557,6

29,0

1993

3 227,1

21,2

4 031,8

25,7

1994

3 125,5

22,0

3 303,1

22,8

1995

2 967,3

20,5

3 162,5

21,9

1996

2 817,1

20,8

2 965,4

21,9

1997

3 066,7

22,7

2 919,3

21,6

1998

2 516,6

20,4

2 534,9

20,5

1999

2 033,1

15,5

2 534,3

19,3

2000

2 808,6

21,1

2 417,1

19,1

2001

2 049,4

15,9

2 373,3

18,7

2002

2 518,1

19,4

2 681,2

20,9

Ce tableau montre qu'en monnaie courante, les crédits du nucléaire demeureront en 2002 très sensiblement inférieurs à leur niveau de 1997 et que leur remontée n'apparaît forte qu'en raison du niveau très bas qu'ils avaient atteint en 2001.

Si l'on tient compte de l'érosion monétaire, on observe qu'en 2001, les autorisations de programme représentaient moins de 40 % de leur niveau dix ans plus tôt, c'est-à-dire en 1991, la proportion étant de 44 % pour les crédits de paiement. Les autorisations de programme de 2001 ne représentaient que 70 % de celles de 1996, la proportion étant de 76 % pour les crédits de paiement.

La forte augmentation de 2002 ne fera que replacer les crédits du nucléaire à leur niveau de 1998, année où avait été opérée une forte diminution par rapport au budget précédent.

Il convient également de rappeler que la réduction des crédits du nucléaire enregistrée ces dernières années avait été beaucoup plus forte que ne le prévoyait la loi de programmation.

Dès 1998, les crédits inscrits en loi de finances initiale avaient nettement décroché par rapport à la loi de programmation.

Au cours de l'exercice 1998, le nucléaire avait contribué pour plus du quart à « l'encoche » opérée dans les crédits d'équipement du budget de la défense. Un abattement supérieur à 300 millions d'euros avait été opéré, avec les conséquences suivantes :

- pour la FOST, le décalage d'un an du 3e SNLE-NG, l'étalement de l'adaptation opérationnelle des SNLE de génération actuelle ainsi qu'une réduction des travaux et rechanges, un moratoire d'un an sur le programme d'adaptation des SNLE-NG au missile M 51 et sur le développement du missile lui-même,

- pour la direction des applications militaires du CEA, le ralentissement des opérations de démantèlement de l'usine de production d'uranium enrichi de Pierrelatte et de la récupération des matières nucléaires, la réduction des programmes de recherche-amont et des programmes de simulation effectués avec les matériels actuels, ainsi que le décalage d'un certain nombre d'expérimentations (non-nucléaires) liées à la mise au point des charges de renouvellement.

Une réduction de crédits supplémentaire représentant pour les quatre annuités restant à courir de la loi de programmation (1999-2002), une économie globale de 518 millions d'euros a été décidée dans le cadre de la « revue de programmes ». Cet abattement a représenté près de 5 % de l'enveloppe prévue en programmation pour ces quatre annuités, ce qui ajouté à "l'encoche" pratiquée en 1998 aboutissait à réduire de 5 % par rapport à la loi sur l'ensemble de la période 1997-2002, les crédits consacrés au nucléaire.

L'essentiel des économies résultait cependant d'une optimisation des programmes SNLE-NG et M 51, dont les calendriers avaient été réaménagés.

La « revue de programmes » s'est également traduite par une réduction supplémentaire imposée aux crédits de maintien en condition opérationnelle et surtout une diminution de 20 % des crédits d'études amont (hors CEA) consacrées à la dissuasion.

Votre rapporteur s'était inquiété de cette diminution plus forte que prévue des crédits, notamment des conséquences à moyen terme, des coupes réalisées dans le financement de la recherche, qui ont conduit à une réduction de la gamme des études. L'étalement des opérations d'assainissement des usines de la vallée du Rhône ne lui paraissait pas opportun du point de vue du coût pour les finances publiques.

En dépit de ces abattements, les échéances majeures liées à nos grands programmes, et notamment à la mise en oeuvre de la simulation, n'avaient pas été affectés.

Il faut donc aujourd'hui se féliciter que le budget pour 2002 prenne en compte les besoins financiers liés à ces programmes majeurs.

Ce budget 2002 s'approche du niveau moyen (2,9 milliards d'euros par an) retenu par le projet de loi de programmation militaire 2003-2008 pour les crédits du nucléaire à partir de 2003.

Le redressement amorcé en 2002 devra donc être poursuivi et conforté après 2003 pour préserver la cohérence d'ensemble des différents axes de modernisation des forces militaires.

S'il n'y a pas lieu aujourd'hui de douter du respect, après 2003, de ces impératifs, votre rapporteur ne peut passer sous silence deux motifs d'inquiétude :

- le premier porte sur l'avenir même de la programmation militaire 2003-2008, les choix opérés, en matière de crédits d'équipement, en 2002, rendant très difficile la transition entre l'actuelle et la future loi de programmation ;

- le second porte sur le risque, déjà en partie réalisé, de voir la préservation des crédits du nucléaire s'opérer au prix de coupes très sévères dans les crédits d'équipement classique.

Cette évolution défavorable du contexte financier de la défense appelle, s'agissant de la dissuasion nucléaire, une vigilance tout particulière.

B. LES DOTATIONS CONSACRÉES AUX FORCES NUCLÉAIRES EN 2002

Les dotations consacrées aux forces nucléaires sont, pour l'essentiel (plus de 98 %), regroupées au sein du chapitre 51-71, une part résiduelle figurant au chapitre 52-81 « Etudes », ainsi qu'au chapitre 54-41 « Infrastructures ». Elles sont réparties entre quatre gouverneurs de crédits : l'Etat-major des armées, la délégation générale pour l'armement, la Marine et l'armée de l'Air, une partie conséquente des crédits relevant de l'EMA et de la DGA étant cependant transférée au Commissariat à l'énergie atomique.

Evolution des dotations consacrées aux forces nucléaires

(en millions d'euros)

 

AP 2001

AP 2002

%

CP 2001

CP 2002

%

Armée de l'air

84,8

206,4

+ 143,5

93,0

96,3

+ 3,6

Marine

635,7

712,4

+ 12,1

600,1

665,0

+ 10,8

dont programme SNLE-NG

289,8

280,6

- 3,2

295,3

282,6

- 4,3

FOST Hors SNLE

316,8

218,6

- 31,0

268,3

166,6

- 37,9

DGA

821,5

1 037,1

+ 26,3

820,4

851,6

+ 4,0

dont armement et propulsion nucléaires

778,4

992,8

+ 27,5

778,4

809,4

+ 4,0

Etat-major des armées

507,4

562,2

+ 10,8

859,8

1 068,4

+ 24,3

dont charges nucléaires

227,6

225,0

- 1,1

218,5

217,9

- 0,3

missiles stratégiques

159,3

165,1

+ 3,6

193,2

170,7

- 11,6

programme M51

53,9

71,7

+ 32,9

350,5

551,0

+ 57,2

Total

2 049,3

2 518,1

+ 22,9

2 373,3

2 681,2

+ 13,0

1. Les crédits transférés au Commissariat à l'énergie atomique

Les crédits transférés au Commissariat à l'énergie atomique (CEA) sont destinés à financer trois types de missions :

- la conception, la fabrication et la maintenance des armes, qui constituent l'essentiel de l'activité militaire du CEA et comportent la production de la tête nucléaire TN75 équipant les SNLE-NG, le maintien en condition opérationnelle des têtes équipant la FOST et la composante aéroportée, le retrait des têtes de la composante sol-sol et des TN71 des SNLE de génération actuelle, le développement des futures têtes nucléaires océanique et aéroportée et enfin le développement de la simulation et des grands équipements associés (laser mégajoule, machine radiographique AIRIX),

- la fourniture de matières et surtout l'assainissement et le démantèlement des anciennes usines de production de matières fissiles de Marcoule et Pierrelatte.

- la mise au point des systèmes de propulsion nucléaire équipant les sous-marins et le porte-avions nucléaires.

Ces crédits sont exclusivement inscrits au titre V alors qu'il couvrent pour une large part des dépenses de fonctionnement. Le CEA se trouve donc placé, pour ses activités militaires, dans la même situation qu'un industriel fournisseur des armées, alors que ses activités civiles sont financées à la fois par des crédits du titre III et des dépenses en capital.

Les crédits transférés au CEA pour les trois missions armes, matières et propulsion navale, s'élèveront en 2002 à 1,3 milliard d'euros en autorisations de programme (+ 22,5 %) et 1,1 milliard d'euros en crédits de paiement (+ 7,3 %). Ce relèvement significatif fait suite à plusieurs années marquées par des moyens inférieurs d'environ 270 millions d'euros à ceux prévus par la loi de programmation pour les missions « armes » et « matières » (« encoche » de 1998 et « revue de programmes »).

La direction des applications militaires (DAM) du CEA a entrepris depuis 1996 une profonde restructuration et a réduit ses effectifs de 5 700 agents en 1996 à 4 500 aujourd'hui. Cette réduction d'effectifs de 1 200 postes a essentiellement concerné les sites de la région parisienne, les centres de Vaujours, Monthléry et Limeil ayant été fermés, seul subsistant, en Ile de France, le site de Bruyères le Chatel, employant environ 2000 agents. Plus de la moitié des agents seront désormais répartis sur les trois centres de province (Valduc, Le Ripault et le Barp) où sont implantés les moyens lourds d'expérimentation et de fabrication.

Le coût total de cette restructuration, qui a impliqué plus de 2000 mobilités, dont 1 500 à caractère géographique, est évalué à 120 millions d'euros. L'économie réalisée sur les dépenses de soutien s'élèvera, pour 2001, à 44 millions d'euros, la réduction cumulée des frais de soutien depuis 1996 s'élèvera à 183 millions d'euros, soit un gain déjà très nettement supérieur au coût de la restructuration.

Depuis le 1er janvier dernier, la DAM s'est vue rattachée la gestion des programmes et activités de propulsion nucléaire navale conduites par le service technique mixte des chaufferies nucléaires de propulsion navale (STXN). Centrée dans un premier temps sur les SNLE, cette activité s'est étendue aux sous-marins nucléaires d'attaque et au porte-avions Charles-de-Gaulle.

Pour 2002, le budget transféré au CEA se répartira comme suit :

- pour la mission « armes », 802 millions d'euros en autorisations de programme (+ 12,6 %) et 714 millions d'euros en crédits de paiement (+ 3,1 %) ;

- pour la mission « matières », 246 millions d'euros en autorisations de programme (+ 25,1 %) et 193 millions d'euros en crédits de paiement (- 7,1 %) ;

- pour la propulsion navale, 253,7 millions d'euros en autorisations de programme (+ 65 %) et 214,7 millions d'euros en crédits de paiement (+ 47,7 %).

La préparation de la construction du bâtiment destiné à abriter le laser mégajoule, les opérations de démantèlement des usines de la vallée du Rhône et la réalisation du réacteur à essais RES sont à l'origine de cette augmentation des dotations.

S'agissant de l'usine de Marcoule, qui assurait la production de plutonium pour les programmes militaires mais également le retraitement de combustibles de réacteurs civils, le démantèlement est assuré par Cogema, la contribution financière du ministère de la défense s'établissant au prorata des activités passées réalisées à son profit, soit 40 %. Pour un coût global des opérations de démantèlement et d'assainissement évalué à 5,6 milliards d'euros hors taxes, la part pesant sur le budget de la défense s'élèverait donc à 2,3 milliards d'euros. Pour 2002, les dotations prévues au budget de la défense s'élèveront à 65,4 millions d'euros en autorisations de programme et 40,2 millions d'euros en crédits de paiement.

En ce qui concerne les usine d'enrichissement d'uranium de Pierrelatte, toutes les opérations de mise à l'arrêt définitif se sont terminées fin 2000. Les opérations de démantèlement doivent entrer en phase de réalisation industrielle en septembre 2002, avec l'objectif de terminer les grands travaux en 2007. Le coût total du programme est évalué à 478 millions d'euros. Pour 2002, les dotations s'élèveront à 66 millions d'euros en autorisations de programme et à 39,3 millions d'euros en crédits de paiement.

Sur les deux sites de Marcoule et Pierrelatte, les personnels de la COGEMA ont été reconvertis, dans la mesure du possible, dans les opérations de démantèlement et d'assainissement, mais ils demeurent aujourd'hui en nombre très supérieur au niveau réel d'activité des sites, si bien que les frais fixes pèsent considérablement sur le coût des opérations. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur regrette que le parti ait été pris, pour des raisons budgétaires, d'étaler ces opérations dans le temps alors qu'une bonne gestion des fonds publics exigerait qu'elle soit accélérée, y compris en engageant des financements autres que budgétaires.

En matière de propulsion navale, votre rapporteur insiste à nouveau sur le programme de réacteur à essais (RES) destiné à remplacer, au centre d'études nucléaires de Cadarache, l'actuel réacteur d'essais (réacteur de nouvelle génération : RNG), qui arrivera en fin de vie à l'horizon 2004.

Un tel réacteur à terre est nécessaire pour développer de nouveaux composants pour les chaufferies futures, dont, en premier lieu, la chaufferie du sous-marin d'attaque futur Barracuda, et pour qualifier les combustibles nucléaires ainsi que les évolutions techniques des chaufferies nucléaires en service, évolutions rendues nécessaires par l'expérience acquise lors de l'exploitation, notamment pour améliorer la sûreté des réacteurs.

Le RES doit être mis en service en 2007, date cohérente avec la qualification des principaux composants de la chaufferie du Barracuda, dont l'admission au service actif du premier exemplaire est prévue vers 2010. Ce calendrier permettra la continuité des prestations actuellement fournies par le RNG, dont l'arrêt définitif interviendra entre 2004 et 2006.

Ce programme, dont le coût global avoisinera 600 millions d'euros, se voit affecter, en 2002, 102,3 millions d'euros d'autorisations de programme (+ 204 %) et 53,8 millions d'euros de crédits de paiement (+ 56,9 %). Cette forte progression des dotations est cohérente avec la montée en puissance des besoins financiers liés à ce programme.

2. Les crédits consacrés à la force océanique stratégique et à la composante aéroportée

Les crédits de paiement affectés à la Force océanique stratégique, qui relèvent de la Marine, s'élèveront à 665 millions d'euros pour 2002, soit une progression de 10,8 % et seront principalement consacrés à la poursuite du programme de construction des SNLE-NG, qui absorbera 283 millions d'euros de crédits de paiement en 2002 et aux crédits d'entretien programmé du matériel de la FOST, de l'ordre de 188 millions d'euros.

Les autorisations de programme progresseront pour leur part de 12,1 % et s'élèveront à 712,4 millions d'euros, la dotation d'autorisations de programme consacrée à la construction des SNLE-NG, représentant 281 millions d'euros compte tenu du lancement de la construction du Terrible, qui mobilisera 177 millions d'euros d'autorisation de programme.

Les crédits de paiement relevant de l'Armée de l'Air et consacrés au nucléaire se monteront à 96,3 millions d'euros en 2002, contre 93 millions d'euros en 2001. Ces crédits sont essentiellement consacrés à la maintenance et à l'adaptation des appareils de la force aérienne stratégique et de leurs systèmes de transmission, en particulier les Mirage 2000-N.

En ce qui concerne les systèmes d'armes (hors têtes nucléaires), les crédits de paiement prévus en 2002 au titre du missile M45 s'élèvent à 9 millions d'euros alors que le développement du M51 bénéficiera de 71,7 millions d'euros d'autorisations de programme et de 551 millions d'euros de crédits de paiement. Aucune dotation en autorisation de programme pour l'affermissement de la première tranche conditionnelle pour le missile M51 n'est prévue en 2002, la mise en place des autorisations de programme nécessaires, qui s'élèvent à 1,2 milliards d'euros, devait s'opérer début 2003 alors que l'échéance contractuelle portait sur fin décembre 2002. L'ASMP amélioré sera doté de 44,2 millions d'euros en autorisations de programme et de 104,2 millions d'euros en crédits de paiement, dont 15,3 millions d'euros au titre du programme VESTA.

Les crédits d'études-amont de la DGA consacrés au nucléaire s'élèvent pour leur part à 39,2 millions d'euros, soit 3,2 % de moins que l'an passé. Par rapport à 1999, la diminution de la dotation annuelle atteint 28 %. Votre rapporteur rappelle que la « revue de programme » avait abouti à une réduction de 20 % de ces dotations de 1999 à 2002.

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