II. LES FINANCES LOCALES : DES PERSPECTIVES APPAREMMENT FAVORABLES QUI MASQUENT DE RÉELS PÉRILS
Le montant total des ressources transférées par l'Etat aux collectivités territoriales s'élèvera à 56 milliards d'euros (368 milliards de francs) en 2002, contre 51,8 milliards en loi de finances initiale pour 2001 (340 milliards de francs). En dépit de cette augmentation sensible, le présent projet de loi de finances suscite quelques déceptions et des inquiétudes. Par ailleurs, on observe un effort de maîtrise de leurs budgets par les collectivités territoriales.
A. UNE AUGMENTATION GLOBALE DES CONCOURS DE L'ETAT
1. La prolongation du « contrat de croissance et de solidarité »
a) La création de l'enveloppe « normée »
Depuis
1996, les principales dotations
7(
*
)
de l'Etat sont regroupées au
sein d'une enveloppe dite « normée », dont
l'évolution est contrainte par une indexation fixée à
l'avance.
Dans le « pacte de stabilité », appliqué pour
la période 1996-1998, cette indexation reposait sur l'évolution
prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac
8(
*
)
.
Le « contrat de croissance et de solidarité »,
institué pour les années 1999 à 2001
9(
*
)
, prévoyait quant à lui
une évolution du montant de l'enveloppe normée en fonction d'un
indice composé des prix de l'année à venir et -innovation
par rapport au pacte- d'une fraction du taux de croissance du produit
intérieur brut de l'année en cours. La croissance du produit
intérieur brut prise en compte s'est élevée à
20 % en 1999, 25 % en 2000, et 33 % en 2001.
Ce dispositif visait à garantir une meilleure
prévisibilité des ressources des collectivités
territoriales et des charges de l'Etat, grâce à une programmation
pluriannuelle des dotations. Il constituait également un instrument de
maîtrise des dépenses publiques.
Au sein de l'enveloppe « normée », les dotations
évoluaient selon leur propre règle d'indexation, à
l'exception de la dotation de compensation de la taxe professionnelle qui en
constituait la « variable d'ajustement » : le montant
de cette dernière était déterminé de manière
à assurer le respect de l'indexation de l'enveloppe.
b) La reconduction pour un an de l'enveloppe « normée »
L'article 21
du présent projet de loi de finances
reconduit pour un an les conditions de mise en oeuvre du
« contrat de croissance et de solidarité » en
2001
, ainsi que l'avaient annoncé le ministre de l'intérieur
devant le Sénat, le 26 octobre 2000, lors de l'examen de la
proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration
des collectivités locales et à ses implications fiscales et
financières, puis le Premier ministre, lors du débat
d'orientation générale sur la nouvelle étape de la
décentralisation organisé le 17 janvier 2001 à
l'Assemblée nationale.
Le périmètre de l'enveloppe « normée »
en 2002 sera donc identique à celui de 2001, de même que le mode
de calcul de son indexation, c'est-à-dire un indice comprenant
l'évolution des prix pour l'année à venir et 33 % du
taux de croissance du produit intérieur brut pour l'année en
cours.
En outre, selon une pratique désormais habituelle, plusieurs dotations
feront l'objet de
majorations
qui ne seront pas intégrées
dans l'enveloppe.
2. L'évolution des dotations sous enveloppe
Compte tenu de son mode d'indexation, l'« enveloppe normée » aurait dû progresser de 2,26% en 2002. En fait, les différents abondements dont bénéficieront les dotations qui la composent porteront son montant total à 28,7 milliards d'euros (188,3 milliards de francs), soit un taux de croissance effectif de 2,9 %.
a) La dotation globale de fonctionnement (DGF)
(1) La structure de la dotation globale de fonctionnement
Premier
concours de l'Etat aux collectivités territoriales -elle
représente 70 % de l'enveloppe normée-, la dotation globale
de fonctionnement est répartie entre les communes et leurs groupements,
d'une part, et les départements, d'autre part.
La
dotation des communes
(14,4 milliards d'euros en 2001) est
divisée en deux sous-dotations : une
dotation forfaitaire
(12,6 milliards d'euros en 2001) et une
dotation
d'aménagement
. Cette dernière est elle-même
divisée en trois enveloppes : la
dotation
d'intercommunalité
(1,08 milliard d'euros en 2001),
versée aux établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre, la
dotation de
solidarité urbaine
(575,2 millions d'euros) et la
dotation
de solidarité rurale
(116,2 millions d'euros pour la fraction
« bourgs-centres » et 245,8 millions d'euros pour la
fraction péréquation en 2001), versées aux communes dites
« défavorisées ». La dotation
d'aménagement remplit donc une fonction de péréquation,
alors que la dotation forfaitaire est destinée à donner à
l'ensemble des communes les moyens nécessaires à leur
fonctionnement.
La
dotation
globale des
départements
(2,9 milliards
d'euros en 2001) est elle aussi répartie en une dotation forfaitaire et
une dotation de péréquation
10(
*
)
.
Le Parlement détermine en loi de finances l'enveloppe globale de la
dotation globale de fonctionnement, qui est ensuite répartie entre ses
différentes composantes, selon des normes de progression définies
dans la loi.
Le
Comité des finances locales
procède, en début
d'année, à la répartition de la dotation globale de
fonctionnement entre les départements, d'une part, et les communes et
leurs groupements, d'autre part. Il décide quelle proportion de
l'augmentation de la masse de la dotation des communes il va accorder à
la dotation forfaitaire. Cette proportion peut varier entre 50 % et
55 %. En d'autres termes, la dotation forfaitaire bénéficie
au minimum de la moitié et au maximum de 55 % des crédits
supplémentaires au titre d'une année. Une fois défini le
montant de la dotation forfaitaire, le solde constitue la dotation
d'aménagement. Au sein de cette dotation, le Comité des finances
locales fixe ensuite le montant de la dotation d'intercommunalité. Le
solde des crédits disponibles est alors réparti entre la dotation
de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale.
Par conséquent, la dotation globale de fonctionnement étant une
enveloppe fermée, la dotation de solidarité urbaine et la
dotation de solidarité rurale y jouent le rôle de variable
d'ajustement
. L'augmentation de la dotation forfaitaire s'effectue au
détriment de celle de la dotation d'aménagement. Au sein de la
dotation d'aménagement, plus la dotation d'intercommunalité
augmente, et moins la dotation de solidarité urbaine et la dotation de
solidarité rurale sont importantes (elles peuvent même
diminuer).
(2) La dotation globale de fonctionnement en 2002
En
application de l'article L. 1613-1 du code général des
collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement
progresse comme le taux prévisionnel d'évolution des prix pour
l'année à venir, majoré de la moitié du taux
d'évolution du produit intérieur brut pour l'année en
cours.
Pour 2002, l'indice prévisionnel des prix s'établit à
1,5 %, tandis que le taux de croissance du produit intérieur brut
pour 2001 est estimé à 2,3 %. L'indice de la dotation
globale de fonctionnement s'élève donc à 2,65 %.
Ce taux est appliqué au montant de la dotation globale de fonctionnement
2001 « recalée », c'est-à-dire
recalculée en fonction des derniers indices économiques connus et
du montant définitif de la dotation de 2000.
Pour 2001, le « recalage » porte sur l'indice des prix qui
est de + 1,6%, alors qu'il avait été estimé à
+1,2% en loi de finances initiale pour 2001, et sur le taux d'évolution
du produit intérieur brut en volume au titre de 2000, qui est de
+ 3,3%, contre + 3,4% prévu en loi de finances initiale pour
2001. Le taux d'indexation de la dotation globale de fonctionnement 2001 est
donc de 3,25% au lieu de 2,9% et le montant de la dotation
« recalée » à indexer est, après
déduction de la régularisation négative au titre de 1999
(- 146,33 millions d'euros), de 17,61 milliards d'euros
(115,53 milliards de francs), soit une augmentation de 93,77 millions
d'euros (615,10 millions de francs) de la dotation globale de
fonctionnement pour 2001.
On obtient ainsi un montant de
18 milliards d'euros
(118,6 milliards de francs)
en 2002, en progression de
4,07 %
par rapport au montant ouvert en 2001.
Ce montant fera l'objet, en application des dispositions de l'article
L. 1613-2 du code général des collectivités
territoriales, d'une régularisation en 2004, à la hausse ou
à la baisse, si les indices effectivement constatés en 2001
(croissance du produit intérieur brut) et en 2002 (évolution des
prix) diffèrent des prévisions retenues pour calculer la dotation
globale de fonctionnement pour 2002.
En revanche, la régularisation de la dotation globale de fonctionnement
pour l'année 2000 étant positive, celle-ci ne s'imputera pas sur
le montant de la dotation à inscrire en loi de finances pour 2002,
contrairement aux années précédentes. Elle fera l'objet,
en application de l'article L. 1613-2 du code général des
collectivités territoriales, d'une ouverture complémentaire de
crédits, dans la loi de finances rectificative pour 2001.
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a indiqué
devant votre commission des Lois que, pour répondre au souhait du
Comité des finances locales, les attributions seront versées aux
collectivités territoriales et à leurs groupements qui
percevaient la dotation globale de fonctionnement en 2000 (ce qui
nécessite une modification du code général des
collectivités territoriales, dont la rédaction actuelle implique
un versement aux collectivités bénéficiant de cette
dotation en 2001) et seront rattachées à leur budget de 2001.
Par ailleurs, la dotation globale de fonctionnement fera l'objet de
trois
abondements
en 2002, respectivement prévus par les articles 22, 24
et 25 du projet de loi de finances :
- une
majoration
globale d'un peu plus de
309 millions
d'euros
(2 milliards de francs)
de la dotation
d'aménagement
, afin d'intégrer dans cette dotation et de
pérenniser le financement des communautés
d'agglomération ;
- une
majoration
de
122 millions d'euros (800 millions de
francs)
de la
dotation de solidarité urbaine
;
- une
majoration
de
24,36 millions d'euros
11(
*
)
(160 millions de francs)
de la
dotation de solidarité rurale
.
Au total, le montant de la dotation globale de fonctionnement inscrit dans le
projet de loi de finances pour 2002 s'établit à
18,5 milliards
d'euros, soit 4,67 % de plus qu'en 2001.
Toutefois
, au sein de la majoration de 309 millions d'euros
destinée au financement des communautés d'agglomération,
126 millions d'euros sont « gagés » par une
réduction d'autant du montant de la dotation de compensation de la taxe
professionnelle
.
D'autre part, la dotation globale de fonctionnement pour 2002 ayant
été calculée à partir d'un taux de croissance pour
2001 de 2,3 %, son montant serait
surévalué
si le
taux effectivement constaté s'avérait moindre, ce qui semble
probable.
b) La dotation spéciale instituteurs (DSI)
Destinée à compenser les charges
supportées par
les communes dans le cadre du droit au logement des instituteurs, la dotation
spéciale instituteurs doit, en principe, évoluer comme la
dotation globale de fonctionnement de loi de finances initiale à loi de
finances initiale (soit +4,07% par rapport à 2001).
Toutefois, elle s'établira à
294 millions d'euros
en 2002 (-11 %), en raison de la réduction du nombre
d'ayants-droit provoquée par l'intégration progressive des
instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.
c) Les dotations de l'Etat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au Fonds national de péréquation (FNP)
Les
dotations de l'Etat versées au Fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle et à la majoration
du Fonds national de péréquation évoluent comme les
recettes fiscales de l'Etat, nettes de divers prélèvements sur
recettes opérés au profit, notamment, des Communautés
européennes, soit
- 1,29 %
pour cette année
(contre + 4,7 % l'année précédente).
Elles s'élèveront à
367 millions d'euros
(2,4
milliards de francs) en 2002, soit
260 millions d'euros
(1 707,4 millions de francs) pour le
FNPTP
et
107 millions
d'euros
(701 millions de francs) pour la majoration du
FNP
.
(1) Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle
Le Fonds
national de péréquation de la taxe professionnelle est l'un des
mécanismes redistributifs mis en place au fil des années pour
corriger les disparités de ressources fiscales entre
collectivités locales.
Depuis la création du Fonds national de péréquation (FNP)
par l'article 70 de la loi n° 95-115 du 4 février
1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire, le FNPTP est constitué de
deux fractions
.
La première correspond à la dotation de développement
rural et la seconde regroupe deux parts:
- une première part est destinée à compenser les
pertes que les communes ou groupements de communes peuvent enregistrer d'une
année sur l'autre, au titre de leurs bases d'imposition à la taxe
professionnelle ;
- une part résiduelle est attribuée aux communes subissant
des difficultés financières et dont le budget en
déséquilibre a été transmis à la chambre
régionale des comptes.
La loi de finances pour 1999 a créé une deuxième part au
sein de cette seconde fraction, destinée à compenser aux communes
éligibles à certaines dotations de solidarité les pertes
de dotation de compensation de la taxe professionnelle subies en 1999. Ce
mécanisme a été étendu aux pertes subies en 2000 et
2001 (article 63 de la loi de finances pour 2000 et article 83 de la
loi de finances pour 2001).
Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle est
alimenté par
quatre sources de financement
: deux dotations
de l'Etat, le produit de la cotisation nationale de péréquation
de la taxe professionnelle et la contribution spécifique issue de la
fiscalité locale de France Télécom et de La Poste.
Le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe
professionnelle s'élève, cette année, à 352,16
millions d'euros (2,3 milliards de francs), en baisse de près de 3,05
millions d'euros (20 millions de francs) par rapport à
l'année précédente en raison de la réforme de la
taxe professionnelle.
A la suite du transfert d'actifs immobiliers et de la filialisation d'une
partie des activités de France Telecom, les contributions
spécifiques de cette société et de La Poste connaissent
également une forte réduction, passant de 316,48 millions d'euros
(2 076 millions de francs) en 2001 à 287 millions d'euros
(1 882 millions de francs) en 2002.
A l'inverse de l'année précédente, le Fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle ne prendra pas en charge
une partie des compensations de pertes de recettes résultant, pour les
collectivités territoriales, des exonérations de taxe
professionnelle accordées aux entreprises situées dans les zones
franches urbaines et les zones de redynamisation urbaine. Institué par
la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en place du plan de
relance pour la ville, ce prélèvement sur le FNPTP ne peut
être supérieur à la croissance de la dotation, par rapport
à l'année précédente, du produit des contributions
spécifiques de France Telecom et La Poste. Cette croissance étant
négative pour l'année 2002, le Fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle ne se verra donc pas
imputer cette contribution, qui s'était élevée,
l'année précédente, à 21,44 millions d'euros
(140,64 millions de francs).
En outre, le prélèvement de 22,87 millions d'euros
(150 millions de francs) opéré en 2001 au profit de la
dotation de solidarité rurale, en application de l'article 44 de la loi
de finances pour 2001 ne sera pas reconduit cette année. Un abondement
de même montant au profit de la dotation de solidarité rurale est
bien prévu dans le présent projet de loi de finances, mais il
sera entièrement pris en charge par l'Etat.
Ainsi, compte tenu de la diminution des dotations de l'Etat, de la
réduction de la cotisation de péréquation et de
l'abondement provenant du retour de fiscalité de France Telecom et La
Poste, les ressources du Fonds national de péréquation de la taxe
professionnelle atteindront, en 2002, un montant de
899,44 millions
d'euros
(5,9 milliards de francs), soit une diminution de 1,4 % par
rapport à l'année précédente.
L'Assemblée nationale a considéré que le FNPTP pourrait
financer la
reconduction du dispositif de compensation des baisses de
dotation de compensation de la taxe professionnelle
constatées
entre 1999 et 2001
, dont le coût global était de
187,97 millions d'euros (1.233 millions de francs) en 2001. Pour ne
pas trop alourdir la charge du Fonds, elle a exclu la compensation des pertes
de 2002.
(2) Le Fonds national de péréquation
L'article 70 de la loi d'orientation du
4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire a doté le Fonds national de
péréquation de
deux ressources
:
- la première ressource, la plus importante, provient de la seconde
fraction du FNPTP, après soustraction des montants de la première
part et de la part résiduelle fixés chaque année par le
Comité des finances locales. Dès lors, les ressources du FNP
devraient également être affectées par la réduction
des ressources du FNPTP ;
- la seconde ressource a été alimentée, en 1995, par
le gel partiel de la progression, hors inflation, de la dotation de
compensation de la taxe professionnelle des communes. Son montant progresse
comme les recettes fiscales nettes de l'Etat.
L'article 129 de la loi de finances pour 1999 a abondé la dotation
de l'Etat de 150 millions de francs par an pendant les trois années
du contrat de croissance et de solidarité, pour tenir compte de la
diminution du solde du FNPTP, à la suite de la compensation des pertes
de dotation de compensation de la taxe professionnelle de certaines
collectivités défavorisées. Le contrat
précité étant reconduit pour une année et le FNPTP
devant continuer à assurer la compensation des pertes de DCTP
enregistrées en 1999, 2000 et 2001, l'Assemblée nationale a
adopté un amendement tendant à prolonger d'une année
l'abondement de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) du
FNP.
Cependant, deux
prélèvements
sont opérés sur
les deux ressources du fonds, proportionnellement à leur part respective
dans son financement.
Le premier a pour objet de compenser, pour les collectivités locales ou
leurs groupements dotés d'une fiscalité propre, la perte des
recettes résultant des exonérations de taxe professionnelle
liées aux extensions d'activités mentionnées à
l'article 1645 A du code général des impôts,
c'est-à-dire pour les entreprises existantes dans les zones de
revitalisation rurale (ZRR).
Le second correspond à la quote-part des départements d'outre-mer.
Depuis la loi d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire du 4 février 1995, les
crédits du FNP se répartissent en
deux parts
:
- la première part, ou part principale, sert à assurer la
péréquation de la richesse fiscale entre collectivités
locales et est répartie en fonction de leur potentiel fiscal et de leur
effort fiscal. En 2001, 18.385 communes ont bénéficié
de la part principale du FNP. Peuvent également en
bénéficier, dans certaines conditions, les fonds
départementaux de péréquation de la taxe professionnelle
(FDPTP). Jusqu'à présent, seul le FDPTP de l'Essonne était
éligible, mais il ne le sera plus en 2002 ;
- la seconde part, appelée aussi
« majoration », est attribuée aux communes de moins
de 200.000 habitants éligibles à la première part
dont le potentiel fiscal par habitant, calculé à partir de la
seule taxe professionnelle, est inférieur de 20% au potentiel fiscal par
habitant des communes du même groupe démographique. C'est cette
seule majoration qui apparaît sur la ligne « Fonds national de
péréquation » dans le tableau retraçant l'effort
financier de l'Etat en faveur des collectivités locales. Elle
s'élève à 106,86 millions d'euros (700 millions
de francs) pour 2002.
16.033 communes ont bénéficié, en 2001, de la
majoration et 15.908 communes ont été éligibles aux
deux fractions avec une dotation moyenne de 21,53 euros
(141,25 francs) par habitant.
d) La dotation élu local
Evoluant comme la dotation globale de fonctionnement, la dotation élu local s'élèvera à 45 millions d'euros (297 millions de francs) en 2002, contre 43,6 millions en 2001. Elle aide les petites communes rurales (20 830 en 2001) à faire face aux charges résultant des dispositions relatives aux conditions d'exercice des mandats locaux.
e) La dotation globale d'équipement (DGE)
La
DGE des communes
est indexée sur la formation brute de capital
fixe des administrations publiques. Elle atteindra
417,38 millions
d'euros (2,7 milliards de francs)
en 2002, soit + 1,7 %.
La
DGE des départements
-également indexée sur la
formation brute de capital fixe des administrations publiques-
s'élèvera à
447,38 millions d'euros
(2,9 milliards de francs)
.
f) Les dotations de compensation financière des transferts de compétences
La
dotation générale de décentralisation (DGD)
, inscrite
au chapitre 41-56 du budget du ministère de l'intérieur,
progresse de 3 % en 2002, pour atteindre
4,4 milliards d'euros
.
L'article L. 1614-1 du code général des collectivités
territoriales prévoit que cette dotation évolue comme la dotation
globale de fonctionnement, qui progresse de 4,07 % en 2002. Pourtant, le
taux de progression de la DGD constaté est rarement identique à
celui de la DGF car elle fait l'objet, chaque année, d'ajustements afin
de tenir compte de l'évolution de la répartition des
compétences et des personnels entre l'Etat et les collectivités
locales.
Ainsi, dans le projet de loi de finances pour 2002, la DGD des communes
progresse de 4,01 %, la DGD des départements de 1,8 % et la
DGD des régions de 4,07 %.
Il convient de rappeler qu'en dépit de l'objectif affiché par les
lois de décentralisation, l'intégralité des crédits
correspondant à la compensation des transferts de compétence
n'est pas regroupée au sein de la DGD. D'autres crédits
subsistent au ministère de la culture et au ministère de l'emploi
et de la solidarité au titre de la formation professionnelle.
L'article L. 1614-4 du code général des collectivités
territoriales prévoit que ceux-ci sont principalement compensés
par des transferts de fiscalité et, pour le solde, par la DGD.
Aujourd'hui toutefois, la dotation générale de
décentralisation des départements sert presque exclusivement
à compenser des pertes de recettes issues de la suppression ou de la
réduction du produit d'impôts transférés au
début des années 80.
La collectivité territoriale de Corse perçoit une dotation
globale de décentralisation spécifique, inscrite au
chapitre 41-57 du budget du ministère de l'intérieur. Son
montant sera de 232 millions d'euros, en augmentation de 5,1 %, afin
de tenir compte des transferts de compétences prévus dans le
projet de loi relatif à la Corse.
La
dotation régionale d'équipement scolaire
(DRES) et la
dotation départementale d'équipement des collèges
(DDEC) sont indexées sur l'évolution de la formation brute de
capital fixe des administrations publiques, dont le taux d'évolution
pour 2002 est de 1,7 %. Ce taux est appliqué au montant des
autorisations de programme de 2001 et permet, pour 2002, de prévoir
561,8 millions d'euros pour la DRES et 279 millions d'euros pour la DDEC.
En crédits de paiement, les crédits de la DRES progressent de
2 %, pour s'élever à 554,4 millions d'euros, tandis que
ceux de la DDEC augmentent de 2,2 %, pour s'établir à 275,3
millions d'euros.
g) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors la fraction « réduction pour embauche et investissement »)
Le
montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle qui
résulte de l'application de l'indexation de l'enveloppe normée en
2002 s'établit à 1,6 milliard d'euros. Il est inférieur de
6,94 % à son montant de 2001.
Toutefois, en application des dispositions de l'article 22 du présent
projet de loi de finances relatives au financement des communautés
d'agglomération qui prévoient un prélèvement de
126 millions d'euros,
la baisse de la DCTP entre 2001 et 2002
s'établit à 7,5 %.
Il convient de souligner que les collectivités et établissements
publics de coopération intercommunale qui perçoivent des
attributions au titre de cette dotation verront leur baisse réduite en
raison de l'abondement de la dotation de compensation de la taxe
professionnelle en application des dispositions de l'article 11 du
présent projet de loi de finances. Cet abondement, dont le montant
s'élève à 80,04 millions d'euros, est destiné
à financer les sommes qui seront reversées aux
collectivités locales en compensation de la validation
législative proposée par cet article et, ainsi, à couper
court aux contentieux liés à la non prise en compte des
rôles supplémentaires de taxe professionnelle pour le calcul des
attributions de DCTP. Ces contentieux se développent depuis qu'est
intervenu l'arrêt du Conseil d'Etat du 18 octobre 2000
Commune de
Pantin
12(
*
)
.
Avec cet abondement, la baisse de la dotation de compensation de la taxe
professionnelle est ramenée à 2,4 %. Ces sommes constituent,
pour les collectivités locales, une ressource exceptionnelle qui ne
devrait pas être prise en compte pour apprécier l'évolution
de la dotation entre 2001 et 2002.
Le dispositif prévu en loi de finances pour 1999 ayant été
reconduit, les collectivités éligibles aux dotations de
solidarité ne supporteront que la moitié de la réduction
du montant de leur dotation de compensation de taxe professionnelle. Le Fonds
national de péréquation de la taxe professionnelle viendra
compenser les pertes subies par certaines de ces collectivités
défavorisées.
3. L'évolution des dotations exclues de l' « enveloppe normée »
Ces
concours hors enveloppe ont longtemps regroupé, pour l'essentiel, des
dotations dites « passives », c'est-à-dire ne
faisant pas l'objet d'une indexation spécifique.
Les multiples réformes de la fiscalité locale engagées ces
trois dernières années ont conduit à donner une part
croissante à diverses compensations ayant la même indexation que
la dotation globale de fonctionnement. On observera que ces compensations de
pertes de fiscalité locale sont présentées par le
Gouvernement, pour la première fois cette année, comme des
dotations hors enveloppe et non plus sous une rubrique spécifique.
a) Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
Le Fonds
de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée est la principale
contribution de l'Etat aux dépenses d'investissement des
collectivités locales et constitue un
droit ouvert
à ces
dernières. Son montant prévisionnel inscrit en loi de finances
pour 2002 s'élève à
3,6 milliards d'euros
(23,65 milliards de francs), contre 3 582,5 millions d'euros
(23,5 milliards de francs) en 2001, soit une augmentation
de 0,6 %.
La loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 portant loi de finances
rectificative pour 2000 a apporté deux modifications aux
modalités d'attribution du Fonds.
D'une part, en raison de la réduction du taux normal de TVA à
19,6%, le taux de compensation forfaitaire a été fixé
à 15,482 %. Compte tenu de la date d'effet de la baisse d'un point
du taux de TVA (1
er
avril 2000) et du décalage de deux
ans, ce nouveau taux n'entrera en vigueur qu'en 2003. Pour les
communautés d'agglomération et de communes, le taux restera de
16,176% pour les dépenses facturées avant le 1
er
avril
2000 et de 15,482% pour celles qui ont été facturées
après.
D'autre part, une dérogation à la règle du décalage
de deux ans pour le versement du FCTVA a été admise pour les
dépenses liées à la réparation des dommages
causés par les intempéries des 12 et 13 novembre et du 25 au 29
décembre 1999. Le FCTVA sera attribué l'année même
de la réalisation des dépenses réelles d'investissement
engagées à cette fin en 1999 et 2000.
Du fait de difficultés locales, certaines des dépenses
précitées n'auront pu être réalisées qu'en
2001. Lors de l'examen en première lecture du présent projet de
loi, l'Assemblée nationale a donc adopté un
article 25
ter
visant à étendre aux
dépenses réalisées en 2001 la dérogation en
question.
Il convient de noter, enfin, que la loi n° 2001-616 du
11 juillet 2001 relative à Mayotte a étendu le champ
d'application du FCTVA aux communes et à la collectivité
départementale de Mayotte.
Par ailleurs, la proposition de loi relative aux sociétés
d'économie mixte locales, actuellement en examen au Parlement, tend
à permettre aux collectivités locales et aux
établissements publics de coopération intercommunale de
bénéficier du FCTVA, au titre des investissements pour lesquels
ils ont apporté une participation financière, dans le cadre d'une
opération d'aménagement confiée à une
société d'économie mixte, à compter de
l'intégration du bien dans leur patrimoine.
b) Le prélèvement au titre des amendes de police relatives à la circulation routière
Le produit des amendes de police devrait atteindre 317 millions d'euros ( 2,08 milliards de francs) en 2002, soit un montant identique à celui de 2001.
c) Les subventions et comptes spéciaux du Trésor
Les
subventions de fonctionnement des ministères
s'élèvent à 2,3 milliards d'euros en 2002, contre
1,1 milliard d'euros en 2001 (+103,8%).
Cette très forte progression est imputable à la compensation
opérée au profit des régions pour tenir compte du
transfert de compétences en matière de transport ferroviaire de
proximité.
A la suite d'un rapport de notre collègue Hubert Haenel, un processus
expérimental de décentralisation des services ferroviaires
régionaux a été institué par la loi
n° 95-115 du 4 février 1995 pour l'aménagement et
le développement du territoire, auquel ont participé sept
régions et dont le bilan s'est avéré globalement positif.
Dès lors, la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000
relative à la solidarité et au renouvellement urbains a
prévu, dès le 1
er
janvier 2002, le transfert aux
régions de l'organisation et du financement des services
régionaux de voyageurs.
Les
comptes spéciaux du Trésor
s'élèvent
à 212,6 millions d'euros.
d) La compensation d'exonérations et de divers dégrèvements législatifs
Près de 60% des dotations dites
« passives » sont composées de compensations
d'exonérations et de dégrèvements législatifs, pour
un montant de
10,38 milliards d'euros
(68,11 milliards de
francs).
Le principal poste est celui du dégrèvement résultant du
plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée
(5,73 milliards d'euros, soit 37,6 milliards de francs).
S'y ajoutent notamment :
- la compensation au titre de la réduction pour embauche et
investissement (REI) de la dotation de compensation de la taxe professionnelle,
soit 100,76 millions d'euros (661 millions de francs) en 2002, contre
47,87 millions d'euros (314 millions de francs) en 2001. Cette forte
progression est liée à l'abondement de 22,87 millions
d'euros (150 millions de francs) qui correspond, au titre de 2002,
à une première tranche de remboursement forfaitaire de 8% sur les
rôles supplémentaires de taxe professionnelle émis de 1998
à 2000 (compensation à la suite de la jurisprudence
« commune de Pantin »). Le remboursement global
prévu sur ces rôles est évalué à
14,34 millions d'euros (750 millions de francs) sur trois ans. Par
ailleurs, le coût de la prise en compte, à compter de 2002, des
rôles supplémentaires est estimé à
30,49 millions d'euros (200 millions de francs) par an ;
- le montant des compensations relatives à la fiscalité
locale, soit 1,91 milliard d'euros (12,58 milliards de francs) en
2002, contre 1,94 milliard d'euros (12,76 milliards de francs) en
2001 ;
- la contrepartie de l'exonération de la taxe foncière sur
les propriétés bâties et non bâties, soit
100,34 millions d'euros (658,193 millions de francs) en 2002, contre
111,75 millions d'euros (733 millions de francs) en 2001.
L'Assemblée nationale a adopté, en première lecture du
présent projet de loi de finances, un article 25
bis
visant, d'une part, à étendre aux personnes de plus de
65 ans (contre 70 ans auparavant) le bénéfice du
dégrèvement d'office de la taxe sur le foncier bâti, et,
d'autre part, à accroître jusqu'à 100 euros le montant
de ce dégrèvement. Cette mesure devrait avoir un coût de
50,31 millions d'euros (330 millions de francs) en 2002.
4. La compensation des « réformes » fiscales
Aux
compensations évoquées précédemment, dont
l'évolution est surtout liée à celle de l'assiette de
l'impôt concerné, se sont ajoutées, ces dernières
années, des compensations indexées comme la dotation globale de
fonctionnement, au titre de plusieurs réformes de la fiscalité
locale (droits de mutation à titre onéreux, taxe professionnelle,
taxe d'habitation, vignette).
La
suppression progressive
, à partir de 1999 et sur cinq ans,
de la part « salaires » des bases de la taxe
professionnelle
a été compensée à hauteur de
5,30 milliards d'euros (34,81 milliards de francs) en 2001. La
compensation est indexée chaque année en fonction du taux
d'évolution de la DGF entre 1999 et l'année de versement. A
compter de 2004, la compensation devrait être intégrée
à la dotation globale de fonctionnement et évoluer comme elle. En
2002, le montant de la compensation de la part salaires s'élève
à
7,8 milliards d'euros
(51,19 milliards de francs),
soit + 47,1%.
Il importe de souligner que le chiffre de la compensation ne fournit qu'une
approche du
coût
brut de la réforme de la taxe
professionnelle
pour l'Etat
. Le coût net est
sensiblement
inférieur
, en raison notamment de la hausse corrélative de
l'impôt sur les sociétés (en application du 4° du I de
l'article 39 du code général des impôts, la taxe
professionnelle est déductible du bénéfice imposable).
Ainsi, selon le dossier relatif aux dispositions fiscales joint au
présent projet de loi de finances, la réforme de la taxe
professionnelle se serait traduite, pour les entreprises, par un
allégement net fiscal de 3,74 milliards d'euros
(24,53 milliards de francs) en 2001 et conduirait à un
allégement net de 5,07 milliards d'euros (33,26 milliards de
francs) en 2002. Ces derniers chiffres sont, bien sûr, à comparer
avec le montant de la compensation pour 2002, rappelé
précédemment (7,8 milliards d'euros, soit
51,19 milliards de francs).
Le
montant de la compensation des pertes de recettes fiscales aux
régions
s'élève globalement, en 2002, à
1,82 milliard d'euros
(11,93 milliards de francs), soit
842,33 millions d'euros (5,52 milliards de francs) au titre des
droits de mutation à titre onéreux et 977,04 millions
d'euros (6,4 milliards de francs) au titre de la suppression de la part
régionale de la taxe d'habitation.
Ces compensations indexées s'élèvent ainsi à
9,62 milliards d'euros (63,10 milliards de francs), soit
+36,5% par rapport au montant de ces mêmes compensations en
exécution de la loi de finances pour 2001, du fait essentiellement de la
montée en charge de la réforme de la taxe professionnelle.
Les diverses compensations de fiscalité locale, hors enveloppe
normée, atteignent donc 20 milliards d'euros
(131,19 milliards de francs). A cette somme peuvent être
ajoutées des compensations figurant dans l'enveloppe normée
,
en particulier la dotation de compensation de la taxe professionnelle et la
majoration de la dotation générale de décentralisation
liée à la réduction de la part départementale des
droits de mutation à titre onéreux.
S'agissant des départements, la compensation financière de la
réforme des droits de mutation à titre onéreux
a
été intégrée dans la DGD. Son montant, au titre de
2002, est égal à
1,35 milliard d'euros
(8,85 milliards de francs).
Quant à la compensation de la
suppression de la vignette
automobile
, elle s'élève, en 2002, à
1,96 milliard d'euros
(12,92 milliards de francs) et est
également intégrée dans la DGD. On notera que
l'Assemblée nationale a adopté des amendements visant à
étendre les dispositifs d'exonération de la vignette.
B. DES MOTIFS DE DÉCEPTION ET D'INQUIÉTUDE
L'évolution des concours de l'Etat en 2002 est
caractérisée par la même indexation de l'enveloppe
normée qu'en 2001, intégrant 33% de la croissance
économique. En outre, la dotation globale de fonctionnement
connaîtra une augmentation
significative
, qui doit être
soulignée.
Le Gouvernement a, par ailleurs, cherché à corriger par divers
abondements « hors enveloppe »
les insuffisances du
contrat de croissance et de solidarité, notamment au profit de
l'intercommunalité et des dotations de solidarité.
Pour autant, le présent projet de loi de finances suscite quelques
déceptions et des inquiétudes. Il témoigne, une nouvelle
fois, des
limites
du cadre fixé pour les relations
financières entre l'Etat et les collectivités locales. Comme le
soulignait M. Christian Poncelet, président du Sénat, devant le
84
ème
Congrès de l'Association des maires et des
présidents de communautés de France, le système de
financement local semble, à bien des égards, être
« à bout de souffle ».
1. L'indexation de l'enveloppe normée
Le choix
de reconduire l'indexation de l'enveloppe normée de 2001 peut constituer
une
déception
à un double titre :
- la
rupture avec le principe d'une enveloppe triennale
est
regrettable car, d'une part, elle met en cause l'objectif de
prévisibilité des concours de l'Etat aux collectivités
territoriales, d'autre part, elle empêche la tenue d'un débat
d'ensemble sur le système de financement local ;
- la
reconduction
de la
fraction du produit intérieur
brut de 33 %
est contraire à la logique du contrat de
croissance et de solidarité qui avait retenu, depuis 1999, chaque
année une part croissante de l'évolution du produit
intérieur brut.
Plus globalement, il faudra mettre l'année à venir à
profit pour
s'interroger sur la finalité de l'enveloppe
normée
. Présentée par la secrétaire d'Etat
chargée du budget, lors de la discussion à l'Assemblée
nationale en première lecture du présent projet de loi de
finances, comme une disposition permettant «
l'association des
collectivités locales aux fruits de la
croissance
»
13(
*
)
, l'enveloppe normée actuelle
constitue en réalité, du fait du taux d'indexation retenu pour
son évolution, un mécanisme uniquement destiné à
réduire le montant de la dotation de compensation de la taxe
professionnelle d'une année sur l'autre.
Si le contrat de croissance et de solidarité n'existait pas, les
concours financiers de l'Etat aux collectivités locales augmenteraient
plus vite qu'ils ne le font aujourd'hui. Il est donc difficile d'y voir une
association des collectivités locales aux fruits de la croissance.
D'autre part, le contrat de croissance et de solidarité n'établit
aucun lien
entre l'évolution des concours de l'Etat et celle
des
charges
des collectivités locales. Or ces charges sont
elles-mêmes
fortement évolutives
, en particulier sous
l'effet de décisions prises par l'Etat seul, par exemple pour la
rémunération des fonctionnaires ou en matière de normes.
Enfin, l'ajustement de l'enveloppe normée par le biais de la dotation de
compensation de la taxe professionnelle aboutit, année après
année, à une
amputation très forte
de cette
dotation pourtant destinée à compenser des pertes de recettes
fiscales. Il en résulte un manque à gagner très lourd pour
les collectivités concernées.
2. Le financement de l'intercommunalité
Le poids croissant de l'intercommunalité à fiscalité propre pose le problème de son financement.
a) L'augmentation du nombre de groupements à fiscalité propre
L'année 2001 a été, à nouveau,
caractérisée par une augmentation importante (+8,4%) du nombre de
groupements à fiscalité propre (après +10% en 2000, +6,5%
en 1999 et +9% en 1998). Au 1
er
janvier 2001, ils étaient au
nombre de 1998, regroupant 23.481 communes et près de 42 millions
d'habitants.
Depuis la promulgation de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999
relative au renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale, six catégories d'établissements publics de
coopération intercommunale, énumérées à
l'article L. 5211-29 du code général des
collectivités territoriales, bénéficient de la dotation
d'intercommunalité : les communautés urbaines et les
communautés de communes, distinguées selon qu'elles font
application ou non de la taxe professionnelle unique ; les
communautés d'agglomération créées avant le
1
er
janvier 2005 ; les syndicats d'agglomération
nouvelle. La masse des crédits affectée à cette dotation a
atteint
1,08 milliard d'euros
(7,07 milliards de francs)
en
2001
.
Etablissements publics de coopération intercommunale
par catégorie en 2001
|
Catégorie |
nombre au 1/1/2000 |
nombre au 1/1/2001 |
différence |
population DGF |
nombre de communes |
DGF par habitant |
|
Communautés urbaines 4 taxes |
10 |
7 |
-3 |
3 183 380 |
215 |
456,89 F |
|
Communautés urbaines à taxe professionnelle unique |
2 |
7 |
+5 |
3 025 765 |
133 |
456,89 F |
|
Communautés de communes 4 taxes |
1 527 |
1 480 |
-47 |
17 275 438 |
17 540 |
105,83 F |
|
Communautés de communes à taxe professionnelle unique |
245 |
406 |
+161 |
5 806 325 |
4 111 |
129,25
F
|
|
177,10
F
|
||||||
|
Communautés d'agglomération |
50 |
90 |
+40 |
11 644 221 |
1 435 |
253 F |
|
Syndicats d'agglomération nouvelle |
9 |
8 |
-1 |
677 035 |
47 |
277,27 F |
|
TOTAL |
1 843 |
1 998 |
155 |
41 612 164 |
23 481 |
|
Source : Direction générale des
collectivités locales, ministère de l'intérieur.
On observe une nette progression des établissements publics de
coopération intercommunale à taxe professionnelle unique, alors
que le nombre des communautés de communes à fiscalité
additionnelle ne cesse de diminuer depuis 1999 (1.557 en 1999, 1.527 en
2000 et 1.480 en 2001). Toutefois, celles-ci forment encore la
catégorie la plus importante du point de vue démographique,
puisqu'elles regroupent 17,2 millions d'habitants.
Ainsi, sur les 1998 établissements publics de coopération
intercommunale existants en 2001, 511 d'entre eux avaient opté pour le
régime fiscal de la taxe professionnelle unique. Ils comptaient
5.726 communes et 21,1 millions d'habitants, soit la moitié de
la population totale regroupée au sein d'établissements publics
de coopération intercommunale.
Ce succès des établissements publics de coopération
intercommunale à taxe professionnelle unique a eu des
conséquences, en 2001, sur la dotation globale de fonctionnement
des communautés de communes
à
fiscalité
additionnelle
. La très forte augmentation du coefficient
d'intégration fiscale moyen due au niveau d'intégration fiscale
élevé des groupements qui demeurent dans la catégorie et
la baisse du potentiel fiscal moyen ont entraîné, à masse
globale par habitant constante, une diminution des valeurs de point de
respectivement - 19% pour la dotation de base et - 20,5% pour la
dotation de péréquation.
Cette diminution des valeurs de points explique en grande partie les baisses de
dotations enregistrées par les établissements publics de
coopération intercommunale dont les critères individuels sont
restés stables ou ne se sont que faiblement améliorés.
b) Le succès croissant des communautés d'agglomération
Les
communautés d'agglomération créées ou issues de la
transformation d'un établissement public de coopération
intercommunale avant le 1
er
janvier 2005 bénéficient
d'une dotation globale de fonctionnement bonifiée de 38,57 euros par
habitant.
L'article L. 5211-28 du code général des
collectivités territoriales, issu de la loi n° 99-586 du 12
juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale prévoyait leur financement par :
- la dotation globale de fonctionnement, à hauteur des sommes
correspondant à la dotation perçue par les structures
intercommunales avant leur transformation en communautés
d'agglomération ;
- un prélèvement sur les recettes de l'Etat qui assurait la
prise en charge, dans une limite maximale de 500 millions de francs en
2000 et de 1.200 millions de francs en 2001, du surcoût des
communautés d'agglomération issues de la transformation
d'établissements publics de coopération intercommunale existants
et la totalité du coût des communautés
d'agglomération créées ex nihilo ;
- et, en cas de dépassement de cette enveloppe, un
prélèvement à due concurrence sur la dotation de
compensation de taxe professionnelle.
La loi du 12 juillet 1999 avait ainsi pris le parti d'éviter que le
financement des communautés d'agglomération ne se traduise par
une augmentation de la dotation d'intercommunalité, susceptible de
réduire les sommes disponibles au titre de la dotation de
solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale.
D'autre part, elle avait limité, à l'initiative du Sénat,
la possibilité de recourir à la dotation de compensation de la
taxe professionnelle aux années 2000 et 2001.
En raison du succès remporté par les communautés
d'agglomération, dont le nombre est passé de 50 à 90 entre
2000 et 2001, un prélèvement sur la dotation de compensation de
la taxe professionnelle de 827 millions de francs a été
nécessaire en 2001 (après 497 millions de francs en 2000).
Entre 20 et 40 nouvelles communautés d'agglomération pourraient
être créés l'année prochaine.
Pour éviter qu'il ne pèse à nouveau sur la dotation de
compensation de la taxe professionnelle, l'article 22 du présent projet
de loi de finances propose d'
intégrer l'ensemble du financement de la
dotation globale de fonctionnement bonifiée de ces groupements au sein
de la dotation d'aménagement
.
S'il était nécessaire de trouver de nouvelles sources de
financement à compter de 2002, le système proposé par le
Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale présente
deux défauts
:
-
il maintient le prélèvement sur la dotation de
compensation de la taxe professionnelle
, en gelant son montant à son
niveau de 2001 ;
- il intègre dans la dotation globale de fonctionnement des
établissements publics de coopération intercommunale les sommes
correspondant au financement « hors dotation globale de
fonctionnement » des communautés d'agglomération en
2001, sans prévoir les crédits permettant de financer
l'augmentation du coût des communautés d'agglomération
entre 2001 et 2002. Par conséquent, compte tenu des mécanismes de
répartition de la DGF,
ce coût sera pris en charge par une
réduction à due concurrence des sommes disponibles au titre de la
dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité
rurale
.
Le manque à gagner pour ces deux dotations devrait s'établir
à environ 150 millions d'euros (près d'un milliard de francs).
C'est sans doute l'une des raisons pour lesquelles le Gouvernement propose de
les majorer, à nouveau, par des abondements exceptionnels.
Le dispositif proposé cumule donc les inconvénients : il
instaure ce que le législateur de 1999 avait souhaité
éviter -une pénalisation de la dotation de solidarité
urbaine et de la dotation de solidarité rurale par le financement des
communautés d'agglomération- et revient sur le principe selon
lequel la dotation de compensation de la taxe professionnelle ne devait pas
financer les communautés d'agglomération au delà de
2001.
3. Un système de financement local « à bout de souffle »
La
multiplication des
abondements dits exceptionnels
, « hors
enveloppe normée », et le poids croissant des
compensations
d'exonérations de fiscalité locale
traduisent la
complexité des relations financières entre l'Etat et les
collectivités locales.
Faute de doter ces dernières de ressources
stables
et
évolutives
, l'Etat, année après année, est
contraint de prévoir des versements exceptionnels destinés
à assurer la mise en oeuvre de certains objectifs, tels que la
solidarité avec les collectivités défavorisées.
Or, cette pratique n'offre
aucune garantie
aux collectivités
locales quant à la
stabilité
et à la
prévisibilité
de leurs ressources. Comme votre commission
des Lois l'a déjà relevé au titre du dernier exercice
budgétaire, elle risque d'aboutir à un
double
mécanisme
: d'une part, une enveloppe normée
évoluant selon ses règles d'indexation ; d'autre part, des
abondements ponctuels dépendant du bon vouloir de l'Etat et dont le
maintien ne serait en rien garanti pour les exercices suivants.
La dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité
rurale seront abondées de montants équivalents à ceux de
2001 (145 millions d'euros contre 152 l'année passée), en retrait
par rapport à 2000 (175 millions d'euros). On observera toutefois, cette
année, que la majoration de la dotation de solidarité rurale ne
sera pas financée par un prélèvement sur le Fonds national
de péréquation de la taxe professionnelle mais par l'Etat.
La majoration de 309 millions d'euros de la dotation d'intercommunalité
sera financée, en partie, par un prélèvement sur la
dotation de compensation de la taxe professionnelle et pourrait s'avérer
insuffisante compte tenu de l'essor de l'intercommunalité, qui risque de
peser sur les dotations de solidarité. Par ailleurs, la majoration de
200 millions de francs de la dotation d'aménagement, prévue en
2000 pour limiter l'impact sur la dotation de solidarité urbaine et la
dotation de solidarité rurale de la prise en compte des résultats
du recensement général de la population, n'a pas
été reconduite depuis.
Enfin, comme on l'a vu, le Fonds national de péréquation de la
taxe professionnelle et le Fonds national de péréquation se
trouvent dans une situation financière délicate.
Au total, l'objectif de péréquation pourtant affiché comme
une priorité apparaît malmené.
Quant au poids croissant des compensations, il traduit les effets de la
politique menée par le Gouvernement consistant à
amputer
progressivement la fiscalité locale
, qui peut être
considérée comme une atteinte à l'autonomie
financière des collectivités territoriales
.
Comme l'a
souligné, à juste titre, la mission sénatoriale
d'information sur la décentralisation, il en résulte
également une
charge incompressible
pour le budget de l'Etat,
ainsi qu'une modification de la structure des concours de l'Etat aux
collectivités locales. Au terme de la réforme de la taxe
professionnelle, les dotations dites « actives » devraient
représenter
moins de la moitié
de ces concours.
Au total, votre commission des Lois ne peut que renouveler le constat qu'elle
faisait l'an passé sur la mise en cause progressive de l'objectif
même d'une
programmation pluriannuelle
des concours de l'Etat aux
collectivités locales et des conséquences qui devaient
résulter d'une telle programmation, à savoir le
caractère plus prévisible
et la
lisibilité
de ces concours.
C. LA MAÎTRISE DES BUDGETS LOCAUX
1. La situation d'ensemble
Le
rapport établi par notre collègue Joël Bourdin au nom de
l'Observatoire des finances locales sur l'état des finances des
collectivités territoriales en 2001 met en lumière une
évolution contrastée de leurs dépenses de gestion
(dépenses de fonctionnement hors intérêts de la dette).
Si l'on ne tient pas compte de la suppression des contingents communaux d'aide
sociale et de l'aide médicale des départements,
décidée par la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999
créant une couverture maladie universelle, ces dépenses ont
augmenté de 3,9 %.
Les
dépenses de personnel
sont en nette progression en 2000
(+5,7%), sous l'effet des revalorisations salariales, des hausses successives
des taux de contribution employeur (+0,5 point en 2000 et en 2001) et du
« glissement - vieillesse - technicité » (GVT), mais
aussi du passage aux 35 heures et du recrutement d'emplois-jeunes.
On observera que le développement des structures intercommunales se
traduit par des transferts des personnels des communes vers leurs
groupements : en 2000, les établissements publics de
coopération intercommunale représentent 7 % du total des
frais de personnel.
L'augmentation des dépenses de gestion est également imputable au
renchérissement des prix de l'énergie, qui pèse sur le
poste « achats et charges externes ».
Les premières informations disponibles pour 2001, qui concernent les
budgets primitifs des départements et des régions, laissent
penser que l'exercice 2001 devrait voir se poursuivre un rythme de progression
(+6,4 %) pour les frais de personnel assez proche de celui de 2000,
accompagné de la poursuite des transferts vers les structures
intercommunales.
Les efforts de maîtrise des
dépenses de gestion
, depuis
1997, ont concerné toutes les catégories de collectivités.
Les départements ont limité les transferts versés (+2,2%
en 2000), notamment les dépenses d'aide sociale. En 2000,
l'entrée en vigueur de la couverture maladie universelle a eu pour
conséquence le retrait au département de la compétence
relative à l'aide médicale, ce qui a entraîné une
diminution mécanique des dépenses départementales de plus
de 9 milliards de francs (mais, parallèlement, une baisse des
recettes au titre de la dotation générale de
décentralisation). Les dépenses pour les collèges
enregistrent une progression très nette (+8,6 %).
Les régions connaissent une augmentation de leurs dépenses de
transfert plus modérée qu'en 1999 (+2,8% contre +5,7 % en
1999). Cependant, celle-ci devrait devenir plus forte sous l'influence des
transferts de compétences, notamment en matière de transport
ferroviaire et de formation professionnelle.
Quant aux communes, elles connaissent une diminution de leurs dépenses
réelles de fonctionnement (-0,3 %), essentiellement due à la
suppression des contingents communaux d'aide sociale.
Pour la septième année consécutive, la charge des
intérêts de la dette
diminue en 2000 (-7,6%). Elle atteint
3,87 milliards d'euros (25,4 milliards de francs), c'est-à-dire son
niveau de 1985 en francs courants. Plus que d'une baisse des taux
d'intérêts, cette diminution résulte d'une gestion active
de la dette mais également d'une politique résolue de
désendettement des collectivités.
La fiscalité directe et indirecte du secteur local poursuit sa mutation,
sous l'effet de plusieurs mesures législatives : réforme de
la taxe professionnelle, suppression de la part régionale de la taxe
d'habitation, suppression de la vignette et réforme des droits de
mutation.
De plus, l'intercommunalité à fiscalité propre se
développe, notamment sous forme de taxe professionnelle unique, ce qui
provoque un transfert de la fiscalité des communes vers les
établissements publics de coopération intercommunale.
Au total, les impôts et taxes des collectivités territoriales,
à l'exclusion des établissements publics de coopération
intercommunale, stagnent en 2000.
2001 devrait voir se prolonger la phase de modération fiscale qui
prévaut depuis 1999. La part de l'Etat dans la fiscalité directe
locale est estimée aux alentours de 31,4 %.
En dépit de l'écart existant en termes de progression entre les
dépenses de gestion (+5,1 %) et les recettes courantes
(+4,9 %) en 2001, l'importance de la masse des recettes (768 milliards de
francs) par rapport aux dépenses devrait permettre à
l'épargne de gestion d'augmenter de 4 % en 2001, selon
Dexia-Crédit local
14(
*
)
.
Entre 1995 et 1999, l'
épargne
brute
(qui résulte de
la soustraction du montant des intérêts de la dette à
l'épargne de gestion) a progressé de 40% en volume pour approcher
les 150 milliards de francs. Elle devrait augmenter de 4,3% en 2000 et de
5,3 % en 2001. Cette hausse masque toutefois une grande disparité
entre niveaux de collectivités.
Le rapport de notre collègue Joël Bourdin observe une nette reprise
des
investissements
en 2000, largement autofinancés :
+13,2 % dans les collectivités territoriales et +46 % dans les
établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité propre. Dynamisé par l'achèvement des projets
des municipalités avant les élections, le niveau des
investissements directs en 2000 dépasse même le plus haut niveau
jamais atteint par les communes (110 milliards de francs, soit 16,8 milliards
d'euros).
Selon Dexia-Crédit local, les investissements locaux devraient
enregistrer en 2001 une très légère progression en valeur,
portée principalement par les dépenses dans le domaine de
l'environnement, dans un contexte post-électoral traditionnellement peu
favorable aux dépenses d'investissement.
La nouvelle génération des
contrats de plan
représentera un engagement financier de la part des régions
à hauteur de 116 milliards de francs. Celles-ci consacreront
parallèlement plus de 5 milliards de francs aux
contrats de
villes.
A plus long terme, les projets recensés par le Groupement des
autorités responsables de transports (GART) d'ici 2010, sont
estimés à plus de 100 milliards de francs. Sur la prochaine
mandature municipale (2001-2007), les projets pouvant être
réalisés concerneraient 29 agglomérations et
représenteraient 45 milliards de francs.
2. La situation par catégorie de collectivité
a) Les budgets des communes
Selon
Dexia-Crédit local, les recettes courantes communales
s'élèvent à environ 389 milliards de francs en 2001, en
progression de 2,7 % par rapport à 2000.
Le produit voté, qui en représente près de 40 %,
accuse une forte baisse (155 milliards de francs, -4,8 %). Comme en 2000,
la fiscalité des communes enregistre l'impact de la montée en
puissance du mécanisme de la taxe professionnelle unique.
Compte tenu de la prise en compte, pour la deuxième année
consécutive, des résultats du recensement général
de la population de 1999 et de la réfaction au titre de la suppression
des contingents communaux d'aide sociale mise en place sur deux ans à
compter de 2000, la dotation forfaitaire des communes de métropole
progresse de 0,9 %. Stable en 2000, l'épargne de gestion devrait
connaître une progression légèrement plus vive en 2001
(+1,8 %). Compte tenu de la stabilisation des frais financiers,
l'
épargne brute
devrait conserver une tendance haussière
(+2,2%).
Alimentées par les reports de 1999, les réparations liées
aux intempéries et l'achèvement des projets de la mandature
municipale, les dépenses d'investissement se sont accrues
considérablement (+16%) en 2000. Cette accélération de
l'investissement s'est conjuguée avec une hausse de l'emprunt (+10,6%).
En 2001, les besoins d'équipement recensés, notamment dans le
domaine de l'environnement, tendraient à limiter la baisse des
dépenses d'investissement traditionnellement constatée
l'année de renouvellement des équipes municipales. Globalement
l'investissement devrait accuser une légère diminution
(-0,2 % en valeur).
b) Les budgets des établissements publics de coopération intercommunale
Le
rôle accru des groupements à fiscalité propre doit
être souligné. Les budgets des quelque 20 000
établissements publics de coopération intercommunale
s'élèvent aujourd'hui à plus de
200 milliards de
francs
. Ils sont constitués à 48 % de dépenses de
fonctionnement et à
52 % de dépenses
d'investissement
, contre respectivement 69 % et 31 % pour les
budgets communaux.
Les dépenses d'équipement direct des groupements (de l'ordre de
50 milliards de francs) représentent à elles seules plus du
quart des budgets intercommunaux. Les établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre, en
particulier les communautés urbaines, en assument une part croissante.
c) Les budgets des départements
Dexia-Crédit local relève que la volonté
de
maîtrise de la fiscalité, déjà observée en
1999 et 2000, est encore plus marquée en 2001. Seuls
6 départements ont augmenté leur taux de taxe d'habitation,
tandis que 13 l'ont diminué et 76 l'ont stabilisé.
Globalement, en raison des différentes réformes, les recettes
fiscales perçues par les départements, d'un montant de 134
milliards de francs, diminuent de près de 5 %.
Depuis 1997, les
dépenses de gestion
connaissent une
décélération régulière. En 2001, elles ne
devraient guère s'éloigner de leur tendance moyenne (143
milliards de francs, + 3,5 %). Leur principale composante, les
dépenses d'aide sociale (environ 80 milliards de francs en 2001) devrait
enregistrer une hausse modérée liée à la
progression nettement moins rapide des dépenses au titre du revenu
minimum d'insertion et au ralentissement de la prestation spécifique
dépendance, dans l'attente de la
mise en place de l'allocation
personnalisée d'autonomie
. Cette réforme devrait se traduire,
en
coût net
, par une augmentation des dépenses des
départements de l'ordre de
1,7 milliard d'euros
en
régime de croisière.
L'
épargne de gestion
, d'un montant de 59 milliards de francs
en 2001, poursuit sa progression. Sous l'effet de la nouvelle diminution
des charges financières, l'épargne brute croît plus
rapidement (53 milliards de francs, +5,6 %).
Portées par des besoins d'investissement direct (voirie,
réparation dans les collèges à la suite des
intempéries de 1999) et par le dynamisme des subventions versées
aux communes, les dépenses d'investissement (62 milliards de
francs) devraient progresser de 5,4 % en 2001, sans mettre en cause le
mouvement de désendettement.
d) Les budgets des régions
Comme en
2000, une très large majorité des régions a
stabilisé ses taux d'imposition, l'une d'entre elles les a même
diminués. Cependant, cinq les ont augmentés, d'où une
progression globale de 1,1 %. Dans leur ensemble, les recettes fiscales
des conseils régionaux, d'un montant de près de 35 milliards de
francs, enregistrent une diminution de 9,5 %.
Alors que les transferts versés -qui représentent environ
80 % des dépenses de fonctionnement des régions- ont
enregistré une évolution historiquement faible en 2000, ils
connaîtraient un ressaut en 2001, lié à la participation du
conseil régional d'Ile-de-France au syndicat des transports de la
région. Même si la croissance des frais de personnel reste
soutenue en 2001 (+9,3 % après +9 % en 2000), ils
pèsent encore peu dans les budgets (environ 6 % des dépenses
réelles de fonctionnement) comparés à ceux des autres
collectivités territoriales.
Résultat des marges de manoeuvre dégagées par la section
de fonctionnement, l'épargne brute est en hausse (30 milliards de
francs, +6,6 %).
Les dépenses d'investissement devraient connaître une très
légère progression (34 milliards de francs, +2,2 %) selon
Dexia-Crédit local. Elles augmenteront sans doute plus sensiblement en
2002, à la suite de nouveaux transferts de compétences, en
particulier en matière de transport ferroviaire régional.