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I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX DÉPARTEMENTS ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES D'OUTRE-MER

Seul l'« Etat récapitulatif de l'effort budgétaire et financier consacré aux départements et collectivités territoriales d'outre-mer » (« jaune » présenté en annexe du projet de loi de finances) permet d'appréhender dans leur globalité les moyens budgétaires consacrés, d'une part, aux départements d'outre-mer et, d'autre part, aux collectivités territoriales d'outre-mer à statut particulier de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

En effet, l'ensemble des ministères contribue à l'effort financier en faveur de l'outre-mer, les crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer représentant moins de 11  % des moyens budgétaires aux départements et collectivités territoriales d'outre-mer pour 2002, moyens qui atteignent un montant total de 8,44 milliards d'euros (55,4 milliards de francs) pour les dépenses ordinaires et crédits de paiement et 892 millions d'euros (5,85 milliards de francs) en autorisations de programme.

Au total, l'évolution de l'effort budgétaire global en faveur de ces départements et collectivités se caractérise par une progression de 7,13 % en crédits de paiement et de 5,11 % en autorisations de programme.

Au-delà des dotations propres du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le présent avis présenté par votre commission des Lois s'attachera également à analyser les incidences prévisibles des contributions des ministères de l'intérieur et de la justice ainsi qu'à analyser la budgétisation des dépenses induites par la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer et la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.

Les deux tableaux suivants retracent l'évolution prévisionnelle des moyens de paiement et autorisations de programmes.

Moyens de paiement destinés aux DOM, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon
(dépenses ordinaires et crédits de paiement)


 

2001

2002

 
 

montant

part
du total

montant

part
du total

évolution
en   %

ensemble des ministères dont:

7.881,44

100  %

8.443,42

100  %

+7,13 %

-  outre-mer

828,61

10,51  %

864.83

10,24  %

+ 4,37  %

-  intérieur et décentralisation

1.522,08

19,31  %

1.519,16

17,99  %

-1,91 %  %

-  justice

130,75

1,66 %

132.79

1,57  %

+1,56  %

(tableau réalisé à partir des données du « jaune » budgétaire) (en millions d'euros)

Autorisations de programme destinées
aux DOM, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

 

2001

2002

 
 

montant

part
du total

montant

part
du total

évolution en   %

ensemble des ministères dont:

849,46

100  %

892,90

100  %

+ 5,11  %

-  outre-mer

324,66

38,22 %

352,26

39,45  %

+ 8,50  %

-  intérieur et décentralisation

163,06

19,19 %

165,37

18,52  %

+ 1,42 %  %

-  justice

5,25

0,62 %

5,32

0,59 %

+ 1,33  %

(tableau réalisé à partir des données du « jaune » budgétaire) (en millions d'euros)

On observe donc une progression tant des autorisations de programme destinées aux départements d'outre-mer que des crédits ordinaires.

Malgré tout, ce budget s'avère insuffisant.

1. Une progression marquée des dotations du secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Les dotations du secrétariat d'Etat à l'outre-mer en faveur des départements et collectivités d'outre-mer connaissent une progression (+ 4,37  %) en ce qui concerne les moyens de paiement qui atteignent plus de 864,83 millions d'euros pour 2002, les autorisations de programme progressant quant à elles de 8,5  %. La part du budget de l'outre-mer dans l'ensemble des moyens de paiement affectés aux départements d'outre-mer stagne à 10,24  %.

S'agissant cette fois de l'ensemble des crédits alloués au secrétariat d'Etat à l'outre-mer (qui concernent tant les DOM et collectivités à statut particulier que les TOM), on notera qu'il dépasse pour la première fois le chiffre symbolique de 7 milliards de francs (1,07 milliard d'euros), avec une augmentation de 3,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001.

la poursuite de la mise en oeuvre de la loi d'orientation1(*)

La loi d'orientation bénéficie d'un financement spécifique supplémentaire de 72 millions d'euros (qui s'ajoute aux 50 millions d'euros inscrits l'an dernier)2(*) pour sa mise en oeuvre.

Le FEDOM (chapitre 44-03) est crédité à hauteur de 68,7 millions d'euros afin de financer pour 2,74 millions d'euros les 2.200 primes à la création d'emploi, pour 21 millions d'euros les 10.000 projets initiatives-jeunes, pour 9,147 millions d'euros les 3.000 congés-solidarités et pour 12,19 millions d'euros les allocations de retour à l'activité.

Sont également prévus au chapitre 41-91 0,4 million d'euros destinés à la mise en place d'un office de l'eau, ainsi que 3,2 millions d'euros au chapitre 46- 94, destinés à permettre à l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer de prendre en charge les frais de transport des stagiaires du plan initiative jeunes, et l'augmentation de la dotation pour le fonds d'échange à but éducatif, culturel et sportif et celles des fonds de coopération régionale (Antilles, Guyane, Réunion), créés en lieu et place de l'ancien fonds interministériel Caraïbes.

- la mise en oeuvre de la loi relative à Mayotte3(*)

Outre les 76.000 euros qui s'ajoutent aux crédits de fonctionnement déjà mis en place pour la commission de réforme de l'état-civil4(*), Mayotte bénéficie également de nouvelles dotations spécifiques.

1,52 million d'euros sont ainsi prévus pour la dotation dite de « rattrapage et de premier équipement des communes », qui doit permettre aux communes mahoraises de mettre en place les infrastructures de base (assainissement, eau potable, construction d'écoles), ainsi que pour le fonds mahorais de développement, dont l'objet est le financement de projets publics ou privés d'aménagement et d'équipement du territoire, ainsi que le soutien au développement des entreprises.

Mayotte bénéficiera également d'1,272 million d'euros afin de créer un fonds de coopération régionale, essentiel pour rompre l'isolement dont souffre encore trop le territoire, et de mener des actions en faveur de la formation professionnelle (programme de formation des cadres mahorais) et de la santé (instauration d'un fonds de concours santé).

En matière sociale, 28,341 millions d'euros sont d'ores et déjà prévus pour financer les futurs dispositifs pour l'emploi, qui devraient être créés par ordonnance5(*) avant le 31 mars 2002.

Outre la mise en oeuvre des deux principales lois relatives à l'outre-mer, le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer consacre une fois encore ses moyens prioritairement en faveur de l'emploi, du logement et du développement économique.

-  Le soutien à l'emploi demeure la première priorité du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, en représentant 46,8 %.

La dotation du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon (FEDOM) augmente de 25,5 %, comme en 2001, pour s'élever à 505,04 millions d'euros (mesures LOOM comprises).

Cette augmentation se poursuit cependant sans qu'aucun de la douzaine de dispositifs financés n'ait fait l'objet d'une évaluation.

Elle doit permettre à la fois de renforcer les dispositifs d'insertion traditionnels et d'accompagner la montée en puissance des mesures prévues par la loi d'orientation pour l'outre-mer. 10 % des 10.000 nouveaux emplois-jeunes créés pour 2002 devraient être réservés à l'outre-mer, ce qui portera le nombre total de bénéficiaires à près de 14.000 dans les DOM, tandis que le dispositif est étendu à Mayotte. Au total, près de 100.000 mesures sont prévues, dont 39.000 contrats emploi-solidarité, 15.000 contrats d'insertion par l'activité.

-  La politique d'aide au logement, qui était la grande absente de la loi d'orientation pour l'outre-mer, malgré l'importance des besoins en matière de logement et de l'évolution démographique, constitue le deuxième poste de dépenses du budget, avec 287 millions d'euros (+ 39,7 %) en autorisations de programme et 161millions de francs (+ 11,19  %) en crédits de paiement.

Cependant, cette augmentation doit être fortement relativisée puisqu'elle correspond largement à la compensation de la suppression de la créance de proratisation6(*) du fait de l'alignement du RMI outre-mer sur celui de la métropole au 1er janvier 2002.

Ces moyens doivent permettre de financer la réhabilitation ou la construction de 16.700 logements, contre 15.000 en 2001 et 13.400 en 2000, tandis que la résorption de l'habitat insalubre devrait concerner 2.400 ménages.

Enfin, l'aide exceptionnelle aux ménages pour l'acquisition de terrains situés dans la zone des 50 pas géométriques7(*) sera poursuivie avec une dotation de 4,57 millions d'euros en autorisations de programmes.

- La politique d'investissement et d'appui au développement économique

Est inscrit au budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer le montant des tranches annuelles théoriques de ses engagements au titre des contrats de plan Etat-régions (CPER) dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, soit 48,5 millions d'euros, dont 46,5 millions d'euros au titre du FIDOM. Les montants des tranches annuelles sont en forte augmentation par rapport à la période précédente, ce qui place les régions d'outre-mer en bonne position dans la répartition des crédits. La Guyane, avec un ratio de 854,78 euros par habitant est la première région française, la Guadeloupe la deuxième, la Martinique la quatrième et la Réunion la sixième.

- L'effort consacré à la culture, à l'action sociale et à la coopération régionale s'accentue de 20,55 % pour atteindre plus de 5,66 millions d'euros. Cette augmentation est due, d'une part, à la poursuite de la mise en oeuvre de certaines mesures relatives à la loi d'orientation, mais aussi à la création d'un fonds de développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication.

- Le service militaire adapté8(*) poursuit sa professionnalisation et sa féminisation commencée en 1999, avec l'objectif d'accueillir 3.000 jeunes au 1er janvier 2003, soit le même nombre que celui des jeunes formés avant la suppression du service national. Aux 2.000 emplois déjà créés s'ajouteront 500 emplois nouveaux.

2. Une stagnation de la contribution des ministères de l'intérieur et de la justice

-  Les crédits de paiement provenant du ministère de l'intérieur et de la décentralisation, qui représentent environ 18  % de l'effort financier global de l'Etat en faveur des département d'outre-mer, (1.519 millions d'euros pour 2002), régressent légèrement (-1,91 %), tandis que les autorisations de programme stagnent à + 1,42  %, alors même que les collectivités d'outre-mer sont toujours confrontées à une situation financière difficile et à des problèmes récurrents de délinquance.

Ces crédits correspondent à des dépenses de personnel, de fonctionnement et d'équipement des services déconcentrés et surtout à des subventions de fonctionnement et d'investissement aux collectivités locales.

Ces dotations aux collectivités locales sont de deux natures : 

D'une part, sont financés par prélèvements sur recettes, pour un montant total de plus de 690 millions d'euros, la dotation globale de fonctionnement (DGF : 478 millions d'euros), la dotation de développement rural (DDR), le fonds national de péréquation (FNP), le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et la dotation spéciale instituteurs (DSI).

Les autres dotations aux collectivités locales sont financées par des dotations figurant au budget du ministère de l'intérieur. Il s'agit des dotations suivantes : dotation générale de décentralisation (DGD), dotation régionale d'équipement scolaire (DRES : 101 millions d'euros), dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC : 31,9 millions d'euros), dotation globale d'équipement (DGE : 31,7 millions d'euros), ainsi que des crédits de mise en sécurité des écoles.

-  En ce qui concerne la contribution du ministère de la justice, on observe, après la forte progression du montant des autorisations de programme (+ 75,49  %) qui atteignaient 121,417 millions de francs, et la progression de 7,39  % des moyens de paiement en 2001, une stabilisation pour 2002.

Ceci confirme l'évolution erratique des autorisations de programme. Après avoir connu un important recul en 1998 et 1999, elles progressaient de 140  % en 2000, puis de 75 % en 2001. Or, les importants besoins des juridictions et des établissements pénitentiaires des départements et collectivités d'outre-mer, que votre rapporteur pour avis a pu constater au cours de ses missions en Guyane, aux Antilles, à la Réunion et à Mayotte, ne sont toujours pas satisfaits.

Ces crédits, d'un montant de 133 millions d'euros en 2001, devraient se traduire par des créations d'emplois et une modernisation du patrimoine immobilier de l'institution judiciaire et des établissements pénitentiaires, ce à quoi votre rapporteur appelle depuis plusieurs années avec insistance.

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