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22 novembre 2001 : Budget 2002 - Territoires d'outre-mer et Nouvelle Calédonie ( avis - première lecture )

 

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II. LA SITUATION DE CHAQUE TERRITOIRE

A. LA NOUVELLE-CALÉDONIE

Deux années se sont écoulées depuis la mise en place des nouvelles institutions calédoniennes issues du statut entré en vigueur en mars 1999 mettant en oeuvre l'Accord de Nouméa. Après une période de rodage qui a connu quelques péripéties, les institutions paraissent fonctionner de façon satisfaisante.

Au-delà du bilan institutionnel qui peut être dressé, votre commission des Lois fera le point de l'évolution de la délinquance et de l'activité des juridictions en Nouvelle-Calédonie, sujets qui relèvent de sa compétence.

1. Le fonctionnement des nouvelles institutions

a) Le fonctionnement du gouvernement : une normalisation constamment remise en cause

Les nouvelles institutions ont connu pendant plusieurs mois une période de rodage marquée par des interprétations divergentes. C'est en particulier l'institution gouvernementale qui a été mise en cause, chacun des partenaires ayant sa conception de la collégialité.

Alors que les élections au congrès et aux assemblées de province organisées le 9 mai 1999 avaient consacré la victoire des deux partis signataires de l'accord de Nouméa, le RPCR et le FLNKS, le taux de participation s'étant élevé à près de 75%, la composition du gouvernement élu par le congrès a fait l'objet de vives contestations. Le FLNKS a en effet exprimé sa déception de voir la vice-présidence échoir à M. Léopold Jorédié (Fédération des comités de coordination indépendantistes : FCCI) dans la mesure où il estimait que, dans l'esprit de l'Accord de Nouméa, ce poste aurait dû lui revenir. En outre, plusieurs décisions du gouvernement relatives à son organisation interne, telles que la nomination du secrétaire général et de son adjoint et la création d'un secrétariat général et d'un cabinet, ont été annulées fin décembre 1999 par le tribunal administratif de Nouméa pour non respect de certaines procédures.

Le premier comité des signataires de l'Accord de Nouméa qui s'est tenu à Nouméa le 2 mai 2000 sous la présidence du secrétaire d'État à l'outre-mer a permis de rapprocher les points de vue, les partenaires s'accordant sur la nécessité d'entretenir un véritable dialogue politique et de permettre l'association de tous aux décisions afin d'assurer la solidarité gouvernementale.

A la suite des élections municipales de mars 2001 et de la démission du gouvernement entraîné par celle de son président, M. Jean Lèques, un nouveau gouvernement a été élu par le congrès le 3 avril, succédant à celui qui avait été élu le 28 mai 1999. Ce nouveau gouvernement est présidé par M. Pierre Frogier, député RPCR de la Nouvelle-Calédonie, et compte onze membres comme précédemment (5 représentants du RPCR, 2 représentants de la FCCI, 3 représentants du FLNKS et un représentant de l'Union calédonienne).

A la différence du précédent gouvernement, la vice-présidence est cependant assumée par un membre du FLNKS, Mme Dewe Gorodey, ce qui révèle une volonté de rééquilibrage entre les différentes composantes politiques au sein du gouvernement. Avec le souci de mieux appréhender les dossiers locaux, le nouveau gouvernement effectue par ailleurs au moins une fois par mois un déplacement dans les provinces et les communes.

Malgré ces efforts, les divisions qui s'exacerbent au sein du mouvement indépendantiste créent des remous au gouvernement. La décision du Conseil d'État d'annuler l'élection de M. Aukusitino Manuohalalo, l'un des trois membres FLNKS du gouvernement, pour proclamer élu à sa place un membre de la coalition majoritaire RPCR-FCCI, M. Raphaël Mapou, a suscité une vive réaction du FLNKS : le comité directeur du mouvement a déclaré le 16 octobre que les deux membres restant, Mme Dewe Gorodey, vice-présidente chargée de la culture, de la jeunesse et des sports, et M. Roch Wamytan, chargé des affaires coutumières, ne siègeraient plus au gouvernement jusqu'au 17 novembre, date retenue pour le congrès du mouvement indépendantiste.

Ce congrès a confirmé le malaise au sein du mouvement indépendantiste et M. Roch Wamytan a été évincé de la présidence de l'Union calédonienne (UC), principale composante du FLNKS, mais également de la présidence du FLNKS qui reste vacante à ce jour. La question de la présence de ministres indépendantistes au gouvernement a été renvoyée au 22 décembre, pérennisant la déstabilisation de l'exécutif calédonien.

b) Des mécanismes institutionnels novateurs opérationnels

· Les lois du pays :
Le régime juridique des lois du pays, une des principales novations du nouveau statut, est défini par les articles 99 à 107 de la loi organique du 19 mars 1999.

Depuis la mise en place des nouvelles institutions, treize lois du pays ont été adoptées dont plus de la moitié en 2001. Une seule a, à ce jour, fait l'objet d'un déféré devant le Conseil constitutionnel, la saisine émanant de M. Robert Xowié, président de la province des Iles Loyauté ayant été rejetée ; il s'agit de la loi du pays relative à l'institution d'une taxe générale sur les services devenue la loi du pays n° 2000-002 du 14 février 2000. Les autres lois du pays ont fait l'objet d'un avis favorable du Conseil d'État préalablement à leur examen par le congrès. Ces autres lois du pays, concernant essentiellement la fiscalité ou le domaine social, sont les suivantes :

- la loi n° 99-001 du 19 octobre 1999 relative au dispositif conventionnel entre certains professionnels de santé et les organismes de protection sociale de la Nouvelle-Calédonie. Son objet est de permettre l'attribution de nouveaux conventionnements pour réaliser un équilibre financier et une meilleure répartition géographique de l'offre de soins ;

- la loi n° 2000-001 du 17 janvier 2000 relative à la déduction fiscale des travaux effectués sur un immeuble d'habitation ;

- la loi n° 2000-003 du 18 août 2000 portant réforme de la fiscalité douanière ;

- la loi n° 2000-004 du 25 septembre 2000 relative au régime fiscal des sociétés coopératives agricoles et des sociétés d'intérêt collectif agricole et portant diverses dispositions d'ordre fiscal ;

- la loi n° 2000-005 du 22 décembre 2000 portant diverses mesures fiscales douanières. Elle institue une taxe sur le fret aérien et une taxe de soutien aux productions agricoles et agroalimentaires ;

- la loi n° 2001-006 du 15 janvier 2001 relative au salaire minimum garanti et au salaire minimum agricole garanti ;

- la loi n° 2001-007 du 15 janvier 2001 relative à la durée du mandat des délégués du personnel qui est fixée à deux ans. Le congrès exerce ici sa nouvelle compétence en matière de droit du travail ;

- la loi n° 2001-008 du 7 juin 2001 relative à la cotisation des employeurs sur les salaires au titre de la formation professionnelle ;

- la loi n° 2001-009 du 17 juillet 2001 relative à certains investissements concernant le secteur de la métallurgie des minerais ;

- la loi n° 2001-010 du 25 septembre 2001 portant diverses dispositions d'ordre fiscal, modifiant en particulier le régime de l'impôt sur le revenu ;

- la loi n° 2001-011 du 7 novembre 2001 relative à la réduction dégressive des cotisations patronales sur les bas salaires ;

- la loi n° 2001-012 du 7 novembre 2001 relative au dispositif conventionnel entre certains professionnels de santé et les organismes de protection sociale.

Plusieurs projets de loi du pays font par ailleurs l'objet d'études et de concertations avec les partenaires concernés. Ils ont trait essentiellement au domaine social avec un projet de mise en place d'un régime d'assurance maladie-maternité unifié et au domaine du droit et des relations du travail. Certains de ces projets ont été examinés par le conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie et ont recueilli un avis favorable du Conseil d'État.
· Les dernières manifestations de la mise en oeuvre du nouveau statut :
Un certain retard dans le versement des dotations de compensation des nouvelles charges incombant à la Nouvelle-Calédonie du fait des transferts de compétences doit être regretté. Afin que ces transferts de compétences s'accompagnent des transferts de moyens corrélatifs, l'article 55 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 a prévu la création d'une commission consultative d'évaluation des charges. Sa composition et ses règles de fonctionnement ont été précisées par un décret n° 2000-365 promulgué seulement le 26 avril 2000. Cette commission est ainsi présidée par le président de la chambre territoriale des comptes de Nouméa et est composée à parité de représentants de l'État et de représentants des collectivités locales, soit douze membres au total. Elle est chargée de donner un avis préalable sur la compensation financière par l'État des transferts de compétences. Or, la compensation pour 2001 n'a pu être attribuée en raison de l'absence de convention agréée entre l'État et la Nouvelle-Calédonie, la commission d'évaluation ne s'étant réunie pour la première fois que le 6 février 2001. Ainsi, depuis la création de la dotation globale de compensation par la loi de finances pour 2000, aucun crédit n'a encore été versé alors que le cumul des dotations pour 2000 et 2001 s'élève à 3,8 millions d'euros (24,93 millions de francs), dont 2,7 millions d'euros (17,71 millions de francs) pour la seule année 2001. Ces sommes étant censées compenser les transferts de compétences concernant les services du vice-rectorat, de l'inspection du travail, du commerce extérieur et des mines et de l'énergie, on peut s'interroger sur les moyens de fonctionnement mis à la disposition de ces services !

Deux nouveaux textes d'application de la loi statutaire du 19 mars 1999 ont en outre été publiés au cours de l'année 2001 :

- le décret n° 2001-165 du 20 février 2001 fixant les conditions exceptionnelles d'intégration des agents non titulaires de l'État et de ses établissements publics administratifs en Nouvelle-Calédonie dans différents corps de fonctionnaires relevant du ministère de l'intérieur (article 61 de la loi organique) ;

- le décret n° 2001-884 du 20 septembre 2001 relatif au comité consultatif du crédit en Nouvelle-Calédonie institué par l'article 214 de la loi organique.

Enfin, le transfert à la Nouvelle-Calédonie de l'office des postes et télécommunications et de l'institut de formation des personnels administratifs, établissements publics de l'État, a été demandé en application de l'article 23 de la loi organique. Les décrets en Conseil d'État correspondants devraient être publiés avant la fin de l'année 2001.

2. La poursuite de la politique de rééquilibrage

a) Une évolution favorable du dossier minier

Rappelons que le FLNKS avait fait du règlement de la question minière une condition essentielle de sa participation aux négociations politiques qui ont abouti à l'Accord de Nouméa et au nouveau statut. Afin de favoriser le rééquilibrage économique au profit de la province Nord, il souhaitait , grâce à l'acquisition par voie d'échange avec la SLN (Société Le Nickel) d'un domaine minier d'une importance suffisante, permettre la réalisation d'une usine métallurgique dans cette province.

L'accord de Bercy, signé le 1er février 1998, eut ainsi pour objet de permettre le transfert d'une partie du capital de la SLN à une structure publique territoriale. Pour sa mise en oeuvre, un accord est intervenu le 17 juillet 2000 à Nouméa, après deux ans d'âpres négociations, entre les signataires de l'Accord de Nouméa, le Haut-commissaire de la République et les présidents des trois provinces.

Cet accord prévoit le transfert à la STCPI (société territoriale calédonienne de participation industrielle) de 30% du capital de la SLN et de 8% de la société Eramet. Il a été conclu grâce à un engagement de l'État de 210 millions d'euros (1,4 milliard de francs) inscrits en loi de finances rectificative à la fin de l'année 1999. L'accord stipule que « pour manifester la volonté politique de rééquilibrage », la province Sud, où sont concentrées les richesses de l'île et où est implantée la seule usine métallurgique de l'archipel, ne percevra que 25% des dividendes distribués par la STCPI, 50 % revenant à la province Nord et 25% à la province des îles Loyauté. Le texte souligne que « cet accord constitue une première étape dans la mise en oeuvre du volet économique de l'Accord de Nouméa et s'inscrit dans l'objectif de rééquilibrage ».

L'investissement ainsi programmé devrait être opérationnel en 2005 et permettre chaque année la production de 60.000 tonnes de nickel. Selon les déclarations émanant des responsables du projet de construction de l'usine métallurgique, l'étude de faisabilité sera achevée fin 2002 en vue de démarrer les travaux en 2003, soit trois ans avant l'échéance initialement fixée.

Par ailleurs, d'autres projets, qui concernent la province Sud, sont en cours de réalisation. Il s'agit de l'extension de l'usine de la SLN à Doniambo, dont la capacité sera portée de 60.000 à 70.000 tonnes de nickel par an et de la construction par le groupe canadien Inco d'une usine à Goro qui devrait produire à compter de 2004 54.000 tonnes de nickel et 5.400 tonnes de cobalt par an et permettre de générer 2.500 emplois directs et indirects.

Notons que par la loi du pays du 17 juillet 2001 le congrès de la Nouvelle-Calédonie a instauré un régime fiscal privilégiant les investissements dans la métallurgie du nickel : désormais, pendant la construction de l'usine, l'investisseur bénéficiera d'une exonération de plusieurs impôts tels que l'impôt sur les sociétés, la contribution des patentes, la contribution foncière ou encore les droits d'enregistrements. Pendant la phase d'exploitation, l'entreprise minière pourra bénéficier d'une reconduction de ces exonérations pendant une durée de quinze ans suivie d'une période de cinq ans au cours de laquelle les avantages fiscaux seront réduits de moitié. Pour être éligibles à ces avantages, les investissements doivent s'élever au minimum à 381 millions d'euros (2,5 milliards de francs) et générer au moins 500 emplois.

b) La poursuite de la politique contractuelle

Le point 4.2 de l'Accord de Nouméa prévoyant que « des contrats de développement pluriannuels seront conclus avec l'État », susceptibles de « concerner la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes » et tendant à « accroître l'autonomie et la diversification économiques », des négociations ont débuté, bien qu'avec retard, pour la conclusion de nouveaux contrats de développement pour la période 2000-2004.

Six contrats de développement ont été signés depuis le 24 octobre 2000 pour une durée de cinq ans (période 2000-2004) :

- un contrat entre l'État et la province Sud, signé le 17 novembre 2000 et dont le montant s'élève à 134,79 millions d'euros (884,18 millions de francs), l'État prenant en charge 50% de cette somme ;

- un contrat de développement entre l'État et la province Nord, signé le 24 octobre 2000 pour un montant de 149,18 millions d'euros (978,54 millions de francs) dont 75% à la charge de l'État ;

- un contrat de développement entre l'État et la province des Iles Loyauté, signé le 3 novembre 2000, portant sur un montant de 74,84 millions d'euros (490,91 millions de francs) dont 71% à la charge de l'État ;

- un contrat de développement entre l'État et la Nouvelle-Calédonie, signé le 7 décembre 2000 pour un montant de 118,87 millions d'euros (779,74 millions de francs), la participation de l'État s'élevant à 39,47 millions d'euros soit un tiers ;

- un contrat de développement État / inter-collectivités, signé le 18 mai 2001 pour un montant de 42,09 millions d'euros (276,08 millions de francs) dont près de 37% à la charge de l'État. Ce contrat concerne des opérations relatives à la recherche scientifique, à la formation des cadres et des enseignants et au développement d'internet ;

- un contrat d'agglomération, signé le 17 novembre 2000 et portant sur un montant de 119,31 d'euros (782,62 millions de francs) dont près de 40% à la charge de l'État. Ce contrat concerne les communes de Nouméa, de Païta, de Mont-Dore et de Dumbéa.

3. L'évolution de la délinquance et l'activité des juridictions

a) L'évolution de la délinquance

· Au cours des onze dernières années pleines, soit de 1990 à 2000, l'ensemble des crimes et délits constatés par les services de police en Nouvelle-Calédonie a connu une progression globale de 38%.
Cette progression n'a cependant pas suivi un cours linéaire : après deux années de légère hausse, suivies de deux années de baisse spectaculaire, le mouvement haussier a repris en 1994 avec un pic en 1995 (près de 44% d'augmentation). Les augmentations annuelles ont ensuite été plus modérées, se réduisant nettement en 1999. L'année 2000 semble marquée par une inversion de tendance avec une baisse de 4% de la criminalité et de la délinquance qui permet de retrouver un niveau sensiblement comparable à celui de 1998.

La délinquance en chiffres sur la période 1990-2000


 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Total des faits constatés

3389

3574

2678

2199

2398

3451

3845

4129

4593

4844

4680

Évolution en %

+3,3

+5,5

-25

-17,9

+9

+43,9

+11,4

+7,4

+11,2

+5,5

-3,4



L'importance de la progression de la délinquance et de la criminalité constatées sur la période doit être corrélée avec le développement d'une croissance économique qui s'est caractérisée par une extension du parc automobile et l'apparition des centres commerciaux. En outre, cette période est marquée par une forte attraction de l'agglomération de Nouméa sur la population. Par ailleurs, il convient de rappeler que le taux d'élucidation des faits est particulièrement élevé en comparaison de celui de la métropole : selon une déclaration du Haut-Commissaire de la République faite à l'Agence France-Presse le 30 mars 2001, ce taux serait de 60% contre 27% en métropole, en raison notamment de l'absence de délinquance organisée et de l'insularité qui facilite les investigations.

La régression du nombre de faits constatés sur l'année 2000 s'explique principalement par une baisse de la délinquance de voie publique (baisse de près de 40%) qui représente plus du tiers du total de ces faits. Les cambriolages ont diminué de 30% ; en revanche, les dégradations ont augmenté de 17%. Selon le Haut-Commissaire, les raisons de cette diminution s'expliquent par « la politique de prévention et de proximité de la police et de la gendarmerie conjuguées aux actions mises en oeuvre dans le contrat de ville de Nouméa ».

Après avoir régressé en 1999, les infractions à la législation sur les stupéfiants ont fortement augmenté en 2000 : + 71%. Au nombre de 252, ces infractions ne représentent cependant qu'un peu plus de 5% de la délinquance totale constatée. Alors qu'une première saisie de drogue dure avait eu lieu l'an dernier, la gendarmerie a renforcé sa stratégie de lutte contre les plantations de cannabis dont 55 ont été détruites en 2000 contre 5 l'année précédente. La délinquance économique et financière a également fortement progressé (+ 22%) ; elle représente 12,6% de l'ensemble des faits constatés contre 9,3% en métropole. Il s'agit essentiellement, selon le procureur général près la Cour d'appel de Nouméa, de « l'affirmation progressive d'une petite délinquance d'astuce liée au développement de la vie des affaires ».

Précisons enfin que le nombre de mineurs mis en cause chute de façon significative (- 26,4%) alors qu'il avait augmenté très fortement les deux années précédentes. La proportion des mineurs dans l'ensemble des personnes mises en cause s'établit à 16,7% contre plus de 20% en métropole.

Évolution du nombre de mineurs mis en cause sur la période 1990-2000


 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Personnes mises en cause

962

907

850

919

1018

1539

1743

1923

2243

2373

2090

Mineurs mis en cause

152

117

130

132

166

219

196

210

378

474

349

Proportion de mineurs mis en cause (%)

15,8

12,9

15,3

14,4

16,3

14,2

11,2

10,9

16,9

20

16,7



·  Concernant la population carcérale, le centre pénitentiaire de Nouméa accueillait 329 détenus au 1er janvier 2001 (contre 378 en 2000 et 330 en 1999) pour une capacité de 184 places, soit un taux d'occupation de 178,8 %.

Le centre pénitentiaire de Nouméa, dont la construction remonte à 1850, nécessite des opérations d'équipement de plus grande ampleur que l'entretien régulier pratiqué. Plusieurs de ces opérations ont été menées dans le cadre du schéma directeur de restructuration élaboré en 1995. La cuisine a ainsi été reconstruite en 1997 (671 000 euros, soit plus de 4,4 millions de francs) et un nouveau quartier réservé aux femmes a été réalisé en 1999 (640 000 euros, soit près de 4,2 millions de francs). La mise en service de ce nouveau quartier était subordonnée à la construction d'un mur d'enceinte, dont la réalisation a été financée en 2000 à hauteur de 259 000 euros (près d'1,7 million de francs), et à l'installation d'une nouvelle station d'épuration (305 000 euros, soit plus de 2 millions de francs).

Le traitement de la surpopulation chronique de l'établissement constitue la première urgence de l'administration pénitentiaire. Les mesures proposées par la mission technique menée en juin 2000 visent une capacité théorique à terme de 400 places. La construction d'un centre de semi-liberté d'une soixantaine de places est d'ores et déjà programmée : les études préalables, d'un montant de 195.000 euros (1,28 million de francs), sont inscrites au programme d'équipement 2001. Par ailleurs, le centre pénitentiaire doit faire l'objet d'une rénovation en profondeur pour mise aux normes, les études et travaux correspondants devant intervenir dans le cadre d'une convention de mandat passée d'ici la fin de l'année 2001 (études réalisées en 2002 et démarrage des travaux en 2003). La réalisation des travaux devraient s'étaler sur trois ans dans la mesure où ils se dérouleront sur site occupé.

Les effectifs des personnels pénitentiaires en fonction au 1er janvier 2001 en Nouvelle-Calédonie se répartissent de la façon suivante : 1 agent de direction, 5 agents administratifs, 7 agents socio-éducatifs, 2 agents techniques et 83 agents de surveillance, soit un effectif total de 98 agents au lieu de 93 au 1er janvier 2000.

b) Les moyens et l'activité des juridictions

La Nouvelle-Calédonie est dotée pour l'ordre judiciaire d'un tribunal de première instance et d'une cour d'appel (dont le ressort couvre également le Territoire de Wallis-et-Futuna), disposant au 1er août 2001 d'un effectif réel de 27 magistrats (effectif budgétaire : 28) et de 69 fonctionnaires dont 20 greffiers (effectif budgétaire : 72). Concernant ces fonctionnaires, notons que le décalage entre les effectifs budgétaires et les effectifs localisés est dû au fait que les trois postes de catégorie C créés par la loi de finances 2000 n'ont pas été pourvus.

Le budget de fonctionnement courant des juridictions judiciaires calédoniennes suit une évolution maîtrisée : les dépenses pour 2000 se sont élevées à 1,06 million d'euros (6,95 millions de francs), soit une progression de 0,8 % par rapport à 1999. Cette stabilité ne doit cependant pas dissimuler les efforts significatifs déployés pour financer les projets liés aux nouvelles technologies de l'information et de la communication et les projets de modernisation des juridictions pour un meilleur service rendu à l'usager.

Ainsi, en 1999, la mission de modernisation a délégué plus de 28 000 d'euros (plus d'1,8 million de francs) pour l'acquisition de matériels audiovisuels numériques destinés à l'enregistrement des mineurs victimes d'infractions sexuelles en application de la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs et pour la réalisation d'un intranet local. Si aucun projet n'a été présenté au titre de l'exercice 2000, un projet de création d'un guichet unique de greffe au tribunal de première instance de Nouméa avec un point d'accès à Poindimié (désenclavement de la côte Est) est en revanche actuellement à l'étude en vue d'une réalisation au cours de l'exercice 2002. En 2001, la mission de modernisation a d'ores et déjà financé, pour un montant de près de 49 000 euros (plus de 3,2 millions de francs), la réalisation de l'interconnexion des réseaux du palais de justice de Nouméa aux sites distants de la province Nord, la mise en place d'une formation pour la gestion du projet d'installation d'un guichet unique de greffe et l'acquisition des équipements nécessaires à la lecture de l'enregistrement audiovisuel de l'interrogatoire des mineurs placés en garde à vue.

Concernant le contentieux judiciaire civil, sa structure depuis 1995 a évolué de la façon suivante :



Cour d'appel

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Affaires civiles nouvelles

392

348

382

348

392

381

Affaires en stock au 31/12

242

200

210

237

253

259

Affaires commerciales
nouvelles

67

64

71

44

68

60

Affaires en stock au 31/12

50

53

59

24

42

39

Affaires sociales nouvelles

60

95

79

87

124

117

Affaires en stock au 31/12

33

70

59

53

91

70

Total des affaires nouvelles

519

507

532

479

584

558

Stock global au 31/12

325

323

328

314

386

368

Pour l'ensemble du contentieux civil, on constate une légère progression du nombre annuel d'affaires nouvelles sur la période, bien que le mouvement n'ait pas été linéaire et que l'année 2000 ait été marquée par une sensible décrue (-4,5 %) qui s'est appliquée aussi bien au contentieux strictement civil, qu'aux contentieux commercial et social.

Cette décrue caractérise également le contentieux civil devant le tribunal de première instance de Nouméa. Après être resté stable jusqu'en 1998, le stock des affaires pendantes devant la cour d'appel s'est brutalement accru en 1999 à la faveur d'un pic enregistré sur le nombre d'affaires nouvelles, mais l'année 2000 a connu un léger tassement.

Concernant le contentieux pénal, le nombre de jugements rendus par le tribunal correctionnel a augmenté régulièrement au cours des cinq dernières années. On observe cependant un tassement du taux de progression pour l'année 2000.

Le nombre des affaires nouvelles portées chaque année devant la cour d'appel est en constante diminution depuis 1997 (réduction de plus du tiers au cours des quatre dernières années).

On constate enfin une très sensible diminution du nombre des affaires criminelles : 17 en 2000 contre 28 en 1999 et 31 en 1998.

Évolution du contentieux pénal


 

1996

1997

1998

1999

2000

Affaires nouvelles portées devant le tribunal de première instance


3616


3633


3772


4046


4135

Taux de progression (%)

-

+ 0,5 %

+ 3,8 %

+ 7,3 %

+ 2,2 %

Affaires nouvelles portées devant la cour d'appel

267

291

269

241

185

Taux de diminution (%)

-

+ 9 %

- 7,6 %

- 10,4 %

- 23,2 %

Arrêts de cour d'assise

22

23

31

28

17

Notons que l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et des droits des victimes risque de rencontrer quelques difficultés. En effet, à Nouméa, seuls 4 magistrats ayant le grade de président ou de vice-président peuvent exercer la fonction de juge des libertés et de la détention ; or, le magistrat intervenu comme juge des libertés et de la détention ne peut ensuite connaître de l'affaire au fond. La charge supplémentaire résultant de cette réforme aura pour conséquence de privilégier le contentieux pénal au détriment des activités civiles. En outre, l'étroitesse des effectifs de la cour conduira à des difficultés de composition de la cour d'assises en appel. Enfin, la judiciarisation de l'application des peines nécessitera des moyens supplémentaires.

Précisons par ailleurs que, selon les évaluations de la cour d'appel, les délais moyens de jugement pour l'ensemble des contentieux sont de 7 à 8 mois pour la cour et de 9 à 10 mois pour le tribunal de première instance.

Hormis les juridictions judiciaires précitées, est implanté à Nouméa un tribunal administratif dont l'effectif de magistrats a été ramené à 4 en septembre 2000 du fait d'un départ. Ce tribunal est par ailleurs doté de cinq agents de greffe. Ce petit nombre de magistrats rend difficile la tenue des audiences collégiales et cette situation est aggravée par le fait que, si la juridiction judiciaire peut en principe compléter une formation de jugement, elle n'en aura en réalité pas les moyens en raison de la mise en oeuvre de la nouvelle législation sur la présomption d'innocence.

Le budget de fonctionnement du tribunal administratif s'est élevé à près de 100.600 euros (près de 660.000 francs) en 2001, dotation qui se révèle suffisante pour poursuivre les actions de documentation et d'aménagement des locaux. Notons que cette dotation doit désormais tenir compte d'une nouvelle taxe, la taxe générale sur les services, dont le taux est de 4% et qui s'applique à toutes les prestations nécessaires au fonctionnement de la juridiction.

L'année 2000 a été marquée par un léger accroissement du nombre des affaires nouvelles : 471 requêtes contre 454 en 1999, soit + 3,7 %. Le stock des dossiers en instance a également progressé (208 au lieu de 151 en 1999) du fait d'un afflux d'affaires nouvelles en fin d'année.

B. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

1. Les évolutions institutionnelles et politiques

L'année 2001 a été marquée par deux échéances électorales et une réforme statutaire concernant la répartition des sièges à l'assemblée de la Polynésie française. Par ailleurs, les dispositifs institutionnels novateurs mis en place par le statut du 12 avril 1996 fonctionnent de façon satisfaisante : l'utilisation par les autorités polynésiennes de leurs nouvelles compétences en matière internationale et la fréquence du recours à la procédure de consultation du juge administratif en matière de répartition des compétences en attestent.

a) 2001 : une année marquée par deux échéances électorales et une réforme statutaire

Plusieurs initiatives prises tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat ont fini par aboutir, au début de l'année 2001, à l'adoption d'une loi organique procédant à une nouvelle répartition des sièges à l'assemblée de la Polynésie française afin de rééquilibrer la représentation des différents archipels. Rappelons que le Sénat avait, dès l'automne 1999, adopté une proposition de loi organique présentée par M. Gaston Flosse et les membres du groupe RPR afin de procéder à ce rééquilibrage dans un délai raisonnable avant le renouvellement de l'assemblée prévue au mois de mai 2001 ; mais le parcours législatif de cette proposition de loi s'était arrêté après sa lecture par le Sénat.

L'Assemblée nationale devait, six mois plus tard, se saisir à son tour de cette question, plusieurs propositions de loi organique ayant été déposées sur son bureau. Cette initiative devait aboutir à la loi organique n° 2001-40 du 15 janvier 2001 destinée à améliorer l'équité des élections à l'assemblée de la Polynésie française.

La répartition des sièges au sein de cette assemblée délibérante avait été révisée, précédemment, à trois reprises en 1952, 1957 et 1985 pour tenir compte des évolutions démographiques constatées lors des recensements de 1951, 1956 et 1983. D'importantes modifications statutaires et économiques étant intervenues depuis 1985, auxquelles s'ajoutaient une évolution de la répartition de la population entre les différents archipels révélée par deux recensements en 1988 et 1996, l'ajustement de la composition de l'assemblée de la Polynésie française s'imposait.

L'accord obtenu en commission mixte paritaire a conclu à une augmentation globale de 8 sièges, l'effectif de l'assemblée passant de 41 à 49 sièges. Les Iles-du-Vent, regroupant 74% de la population polynésienne, ont accru leur représentation de 10 sièges (32 au lieu de 22) ; les archipels des Australes et des Marquises ont conservé chacun leurs 3 sièges et ceux des Iles-Sous-le-Vent et des Iles Tuamotu-Gambier ont perdu chacun 1 siège, passant pour les premiers de 8 à 7 et pour les seconds de 5 à 4.

Bien qu'intervenue peu de temps avant l'échéance électorale du printemps 2001, cette réforme a été mise en oeuvre dès les élections du mois de mai.

Les élections territoriales du 6 mai 2001 ont fait apparaître une progression de la majorité sortante du Tahoeraa conduite par le président du gouvernement, M. Gaston Flosse. Avec 28 sièges sur 49, il obtient la majorité absolue et progresse en nombre de voix. Le Tahoeraa enregistre en particulier une nette avancée dans les Iles-du-Vent où il emporte près de 47% des suffrages contre légèrement plus de 35% il y a cinq ans.

Le parti indépendantiste (Tavini) conduit par M. Oscar Temaru stagne avec 13 sièges et le parti autonomiste (Fetia Api) de M. Boris Leontieff obtient 6 sièges, devenant la troisième force politique du territoire. Le parti marquisien de M. Lucien Kimitete conserve son unique siège de même que le parti de Mme Chantal Flores aux îles Australes.

En revanche, le Ai'a Api de M. Emile Vernaudon subit une lourde défaite : son parti n'est plus représenté à l'assemblée de la Polynésie française alors qu'il y détenait 5 sièges.

Les élections territoriales de 2001 sont en outre marquées par une nette féminisation : de 3 conseillères en 1996, on passe à 22 en 2001 si bien que Mme Lucette Taero, ministre de l'emploi et de la formation professionnelle dans le gouvernement sortant, a été élue présidente de l'assemblée de la Polynésie française.

M. Gaston Flosse, président du gouvernement, a quant à lui été reconduit sans surprise dans ses fonctions par l'assemblée le 18 mai 2001. Il a formé un gouvernement de seize ministres dont six femmes. Afin d'afficher les priorités du nouveau gouvernement, il a consacré quatre portefeuilles distincts au tourisme, à la perliculture, à la pêche et à l'agriculture.

Autre échéance électorale : les élections municipales des 11 et 18 mars 2001.

En Polynésie française, le scrutin majoritaire à deux tours avec panachage et vote préférentiel s'applique dans les 48 communes du territoire quelle que soit l'importance de leur population. Le scrutin municipal de mars 2001 n'a pas bouleversé le rapport des forces entre le Tahoeraa et le Tavini, les autres partis ayant des difficultés à s'imposer dans un contexte de bipolarisation de la vie politique.

Le Tahoeraa connaît cependant une progression sensible, emportant près de 55% des suffrages exprimés tandis que le Tavini ne dépasse pas les 20%. Le Ai'a Api n'est plus représenté qu'à Mahina dont M. Emile Vernaudon est maire. Le Fetia Api de M. Boris Leontieff réalise une percée dans plusieurs communes. Les candidats du parti marquisien progressent au détriment du Tahoeraa.

Comme le secrétaire d'État à l'outre-mer l'avait annoncé lors de son déplacement en Polynésie française à la fin du mois d'octobre 2000, le mode de scrutin municipal applicable en Polynésie française pourrait être modifié. L'Assemblée nationale a en effet introduit par amendement une disposition dans le projet de loi sur la démocratie de proximité au mois de juin 2001 étendant aux communes ne comportant pas de communes associées les dispositions du régime mixte en vigueur en métropole dans les communes de 3.500 habitants et plus. Les communes concernées sont au nombre de huit, toutes situées sur l'île de Tahiti. En vertu du dernier recensement effectué en 1996, la population de ces communes varie entre 7.934 et 25.595 habitants. Elles représentent au total 122.975 habitants, soit 56,44% de la population du territoire. Cette réforme du scrutin municipal serait applicable lors du prochain renouvellement général des conseils municipaux.

b) La mise en oeuvre des nouvelles compétences et des mécanismes novateurs du statut du 12 avril 1996

Instauré par deux lois du 12 avril 1996, l'une organique, l'autre simple complétant la première, le statut renforçant l'autonomie et modernisant le fonctionnement des institutions de la Polynésie française a élargi le domaine de compétence des autorités polynésiennes et instauré des procédures novatrices ; il est désormais pleinement opérationnel.

Concernant l'élargissement du domaine de compétence du territoire, les autorités polynésiennes utilisent régulièrement leurs nouveaux pouvoirs dans le domaine des relations internationales. Rappelons que désormais le président du gouvernement de la Polynésie française peut négocier et signer, au nom de l'État, des accords internationaux dans la région du Pacifique. Il est plus étroitement associé aux négociations internationales se déroulant dans cette zone, cette association étant de droit pour les négociations touchant à des compétences territoriales et facultative lorsque les négociations intéressent le domaine de compétence de l'État. Le président du gouvernement peut, dans les matières ressortissant à la compétence territoriale, négocier et signer des arrangements administratifs destinés à préciser des conventions internationales. Il peut enfin être autorisé par les autorités de la République à les représenter au sein des organismes régionaux du Pacifique ou des organismes internationaux du Pacifique dépendant d'institutions spécialisées des Nations-Unies. Ces nouvelles possibilités offertes au territoire en matière internationale sont destinées à favoriser son insertion dans son environnement régional.

Ainsi, la participation de la Polynésie française aux organisations internationales régionales est assurée dans les principaux domaines de la coopération technique, culturelle, économique et scientifique et dans le secteur de la santé. Au sein de la Communauté du Pacifique, la Polynésie, comme d'ailleurs la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna, sont membres aux côtés de la France et disposent d'une voix propre. S'agissant de la négociation des accords de pêche pour la zone économique exclusive française au large de la Polynésie française, le gouvernement polynésien dirige régulièrement la délégation française : le ministre de la mer polynésien dirigeait ainsi la délégation française sur la base des pouvoirs délivrés par le ministre des Affaires étrangères lors des négociations tenues à Séoul du 9 au 11 novembre 2000. Au plan multilatéral enfin, la Polynésie française participe depuis juin 1998 aux côtés de la France aux négociations en vue de la mise en place d'une commission de pêche dans le Pacifique du centre et de l'Ouest. Les autorités françaises ont obtenu que le texte en négociation reconnaisse au sein de la future organisation une place spécifique aux territoires français du Pacifique. La première conférence préparatoire chargée d'élaborer le règlement intérieur de la future commission des pêches s'est déroulée à Christchurch au mois d'avril 2001. Enfin, en matière de transport aérien international, les négociations menées par le président du gouvernement polynésien sur mandat des autorités françaises ont abouti à un accord autorisant l'exploitation d'une quatrième fréquence par Air New-Zealand.

Parmi les dispositifs novateurs instaurés par la loi organique du 12 avril 1996  figurent en particulier les procédures de demande d'avis au Conseil d'État, tant dans le cadre d'une procédure administrative qu'en matière contentieuse. Rappelons en effet que l'article 113 de cette loi prévoit une procédure de saisine pour avis du Conseil d'État par le tribunal administratif de Papeete lorsque celui-ci est saisi d'un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de délibérations de l'assemblée de la Polynésie française ou d'actes pris sur leur fondement, motivé par une inexacte application de la répartition des compétences entre l'État, le territoire et les communes. L'article 114 prévoit une procédure comparable susceptible d'être initiée soit par le président du gouvernement de la Polynésie française, soit par le président de l'assemblée territoriale, en cas d'incertitude sur une question de répartition des compétences. Depuis 1996, le Conseil d'État s'est ainsi prononcé sur 26 dossiers, 7 au titre de la procédure contentieuse de l'article 113 et 19 au titre de la procédure administrative de l'article 114.

En matière contentieuse, outre le rejet d'une demande d'avis comme n'entrant pas dans le champ de l'article 113, les avis rendus en 1997, 1998 et 1999 ont conclu sur trois points à la compétence du territoire (fixation des règles applicables aux loteries proposées au public autres que les règles relatives au contrôle de leur installation et de leur fonctionnement ; réglementation en matière de procédure d'attestation de conformité et de marquage des équipements terminaux des télécommunications utilisant des fréquences radioélectriques sous réserve du respect des règles étatiques fixant les conditions d'utilisation des fréquences ; nomination des agents des établissements publics territoriaux sous réserve des compétences de l'État en matière de fonction publique de l'État) et sur quatre autres points à la compétence de l'État (recherche et constatation des infractions à la réglementation territoriale en matière de protection des végétaux ; création d'un service d'assistance et de sécurité du territoire chargé d'une mission de police et délivrance des autorisations de port d'arme aux agents de ce service ; création d'un service territorial du travail ; placement des fonds libres des établissements publics territoriaux à caractère industriel et commercial).

En matière de procédure consultative administrative de l'article 114, sur les dix-neuf dossiers, le Conseil d'État s'est prononcé à sept reprises dans le sens de la compétence territoriale (mission dévolue en matière d'adoption au service d'aide sociale à l'enfance ; organisation des transports en commun sur l'île de Tahiti sous réserve des compétences reconnues par la loi aux communes ; imputation des dépenses des services de sécurité et d'assistance aux aéronefs des aérodromes territoriaux ; réglementation applicable aux biens culturels maritimes dans le domaine public maritime du territoire ; délimitation des zones à risque et établissement des plans de prévention en matière de risques naturels ; prévention et règlement amiable des difficultés des entreprises à l'exception des principes fondamentaux des obligations commerciales ; réglementation des recours administratifs non contentieux) et par onze fois dans le sens de la compétence de l'État (mesures de saisie et de destruction opérées par les agents habilités et assermentés du service d'hygiène et de salubrité publique dans le cadre d'une police sanitaire ; fixation du taux d'alcoolémie dans le sang au-delà duquel le conducteur d'un véhicule se trouve en infraction et fixation du taux de l'amende ; création de groupements d'intérêt public dans les domaines de compétence du territoire et en particulier dans le domaine de l'insertion sociale des jeunes ; réglementation des services financiers de l'office des postes et télécommunications ; réglementation de l'aide juridictionnelle en matière civile et administrative et création du service public y afférent ; réglementation des concentrations économiques ; règles d'immatriculation au registre du commerce, à l'exception de celles applicables aux coopératives et mutuelles ; accès à la qualité de pupille de l'État et règles régissant ce statut ; instauration d'un service public pour l'approvisionnement du territoire en hydrocarbures ; en matière de règlement des difficultés liées au surendettement des ménages, règles de procédure civile applicables à l'instance en cas de saisine du juge de l'exécution et aux voies de recours contre les décisions de celui-ci ; instauration d'un régime de publication d'urgence des actes réglementaires territoriaux).

Le Conseil d'État s'est enfin prononcé en octobre 1999 sur la question des conflits entre les lois et les délibérations de l'assemblée de la Polynésie française occasionnés par les transferts de compétence opérés par la loi organique statutaire : il a affirmé la prééminence de la loi organique et de la loi sur lesdites délibérations à l'exception des lois antérieures à la loi organique et portant sur des matières transférées dans le domaine de compétence du territoire.

Sur ces dix-neuf avis, quatre ont été rendus en 1997, un en 1998, sept en 1999, cinq en 2000 et deux en 2001. On constate donc que ces procédures de demande d'avis au Conseil d'État sont très régulièrement utilisées et constituent d'appréciables mécanismes de régulation.

Le Conseil d'État a en outre été amené, à l'occasion des deux consultations effectuées en 2001, à préciser la finalité et le champ d'application de la procédure. En février 2001, consulté sur l'applicabilité des différents textes intervenus depuis la loi organique statuaire et traitant des relations entre l'administration et le public, il a considéré que la procédure de demande d'avis avait pour seul objet de permettre aux autorités du territoire de régler les difficultés pouvant naître de la mise en oeuvre des compétences que leur attribuait le statut, sur des questions précisément délimitées, cette saisine n'ayant pas pour objet ni pour effet d'organiser une procédure de consultation de portée générale portant sur un ensemble de textes.

2. Les concours financiers de l'État au développement de la Polynésie française

a) La politique contractuelle

Le nouveau contrat de développement conclu entre l'État et le territoire de la Polynésie française a été signé le 31 octobre 2000 et porte sur un montant de 341,49 millions d'euros (2.240 millions de francs), à parité entre l'État et le territoire.

La loi d'orientation du 5 février 1994 prévoyait des contrats de développement pour une période de dix ans entre l'État et le territoire. Compte-tenu de la durée du premier contrat dont l'étalement s'est fait sur six années, la durée du présent contrat a été fixée à quatre années correspondant à la période 2000-2003.

Ce nouveau contrat s'articule autour de quatre axes majeurs :

- promouvoir le développement économique de la Polynésie française en favorisant l'emploi et en améliorant les dispositifs de formation, notamment par une meilleure connaissance des ressources halieutiques et la modernisation des outils de production, par une meilleure qualité en matière d'équipement touristique et la mise en valeur de nouvelles zones en encourageant la création d'entreprises artisanales et de petites industries ;

- aménager le territoire et gérer l'environnement en préservant et en mettant en valeur les ressources naturelles par une meilleure prévention des risques naturels, la réalisation d'études d'assainissement, la collecte et la gestion des déchets, le développement des énergies renouvelables et de l'alimentation en eau potable ;

- réduire les inégalités entre les populations par la réalisation d'équipements scolaires et universitaires, la construction de logements sociaux, la rénovation et la création d'équipements sanitaires, la poursuite des actions de formation et d'insertion et l'aménagement d'équipements sociaux ;

- poursuivre la déconcentration administrative et le développement des archipels.

Comme le constate le rapport de l'Institut d'émission d'outre-mer pour l'année 20001(*), l'analyse des dépenses contractualisées fait apparaître la volonté des pouvoirs publics de poursuivre l'effort en matière de développement des infrastructures de base (constructions scolaires et universitaires, équipements routiers, portuaires et aéroportuaires). Une attention particulière est également portée à la préservation des milieux naturels, au programme d'adduction d'eau potable et aux équipements sanitaires. L'État et le territoire ont enfin un ambitieux programme d'amélioration des conditions d'hébergement et de résorption de l'habitat insalubre avec en perspective la construction de 700 logements par an, dont 500 dans les îles-du-Vent et 200 dans les archipels éloignés.

b) La convention pour le développement de l'autonomie économique de la Polynésie française

En vue d'aider à la reconversion de l'économie polynésienne à la suite du démantèlement du Centre d'expérimentation du Pacifique, une convention a été signée entre l'État et la Polynésie française le 25 juillet 1996.

L'article 7 de cette convention prévoit que le Haut-commissaire constate les flux financiers réels après consultation du président du gouvernement de la Polynésie française, à l'aide des chiffres fournis par le commandement supérieur des forces armées en Polynésie française. Le montant de ces flux est déduit du montant de la compensation de référence (151 millions d'euros, soit 990 millions de francs) pour déterminer les sommes attribuées à la Polynésie française, soit directement sous forme de dotation non affectée, soit au fonds de reconversion économique dont les modalités de gestion paritaire ont été fixées dans cette même convention.

Les flux réels sont constitués :

- des dépenses effectuées par les forces armées au titre des activités résiduelles liées au Centre d'expérimentation du Pacifique, réduites en 2000 à 23,2 millions d'euros (152 millions de francs) contre 26,7 millions d'euros en 1999 (175 millions de francs). Les travaux faits pour transférer les installations de Hao conservées ainsi que la remise en état du site expliquent ce montant encore relativement élevé ;

- des taxes douanières payées pour ces mêmes activités, soit 0,75 million d'euros (5 millions de francs);

- des dépenses du SMA, soit 6,7 millions d'euros (44 millions de francs) ;

- les frais du délégué et notamment les crédits des études de bilan, soit 0,23 million d'euros (1,5 million de francs).

Le solde par rapport au montant de référence de 151 millions d'euros (990 millions de francs), qui s'élève à 121 millions d'euros (787 millions de francs), est ventilé de la façon suivante :

- un versement de nature fiscale au budget de la Polynésie française : la convention garantit un montant de recettes de 33,539 millions d'euros (220 millions de francs), valeur 1996 indexée, soit environ 34,75 millions d'euros (228 millions de francs) pour 2000. Compte tenu des 0,75 million d'euros (5 millions de francs) perçus par les douanes à l'occasion de l'introduction de matériels destinés à la surveillance des sites nucléaires, le solde à verser est de 34 millions d'euros (223 millions de francs) contre 32,47 millions d'euros (213 millions de francs) en 1999 ;

- un versement de la somme restante au fonds pour la reconversion économique de la Polynésie française, soit 86 millions d'euros (564 millions de francs).

Cette dotation est inscrite au budget du ministère de la Défense.

Les années précédentes, les dotations attribuées au fonds ont été respectivement de 1,6 million d'euros (10,5 millions de francs) pour 1996, 23,934 millions d'euros (157 millions de francs) pour 1997, 57,32 millions d'euros (376 millions de francs) pour 1998 et 82,93 millions d'euros (544 millions de francs) pour 1999.

Les décisions d'affectation des aides du fonds pour la reconversion économique de la Polynésie française sont prises par le comité de gestion État-territoire. Celui-ci ne s'est pas réuni en 2000, ni au premier semestre 2001 du fait de difficultés à conclure des discussions engagées entre l'État et le territoire puis de l'absence de délégué. Un nouveau délégué a pu être désigné en août 2001 par le haut-commissaire et le président du gouvernement de la Polynésie française. Une réunion du comité mixte s'est alors tenue le 12 juillet 2001. Cette réunion a permis de procéder à la répartition d'un montant de 85,828 millions d'euros (563 millions de francs) :

- remboursement d'avances faites par le territoire pendant les trois premières années où les dotations du fonds ne permettaient pas de couvrir les programmes prioritaires en matière de logement social et d'aide à l'emploi, soit 16,77 millions d'euros (110 millions de francs) ;

- la poursuite du programme de logement social au niveau engagé depuis 1996 pour les deux années 2000 et 2001, soit 33,5 millions d'euros (220 millions de francs) ;

- de grands équipements publics, soit 19,2 millions d'euros (126 millions de francs) ;

- le soutien d'activités directement liées à l'emploi, soit 16,3 millions d'euros (107 millions de francs).

Le comité a ainsi réparti un montant correspondant à la dotation attribuée au fonds en 2000 au titre de 1999. La dotation 2000 a été arrêtée le 19 juillet 2001 à 86 millions d'euros (564 millions de francs).

Au cours des quatre dernières années, le fonds a contribué au financement de grands travaux d'infrastructures, de la construction de logements sociaux ou encore du dispositif d'insertion des jeunes. Le montant cumulé des dépenses contractualisées ressort à 180 millions d'euros (1,188 milliard de francs). Au 31 décembre 2000, 160 millions d'euros (1,078 milliard de francs) avaient été engagés.

Ces dépenses ont en particulier été affectées à la réalisation des travaux d'aménagement du port et de la ville d'Uturoa (Raiatea), au logement social, à l'amélioration des infrastructures routières dans l'archipel des Marquises ou encore à la mise en oeuvre des programmes d'aide à l'emploi et à l'insertion professionnelle.

3. L'évolution de la délinquance et l'activité des juridictions

a) L'évolution de la délinquance

Au cours des dix dernières années (1991-2000), les crimes et délits constatés en Polynésie française ont augmenté de 40%. 1995 fut la dernière année de progression de la délinquance, avec une hausse de plus de 18% par rapport à l'année précédente.

A compter de 1996, on assiste au contraire à une décrue régulière, la plus forte baisse annuelle ayant été enregistrée en 1998 (plus de 17%). Ainsi, sur les cinq dernières années (1996-2000), la baisse est évaluée à - 21%.

La délinquance de voie publique a suivi la même évolution avec une très forte baisse en 1997 et 1998 (respectivement - 20% et - 28%). Encore importante en 1999, la décrue est nettement moindre en 2000 (- 0,76%). La délinquance violente (vols à main armée, vols avec violence sur la voie publique) reste tout à fait marginale (aucun vol à main armée depuis 1998).

La part de la délinquance de voie publique par rapport à la délinquance générale est en baisse depuis 1996 : près de 63% en 1996, près de 40% en 2000. Cela montre l'efficacité de la politique de sécurité menée sur le terrain (création de la section d'intervention).

Cette évolution se vérifie pour différents types d'infractions :



 

1995

2000

Évolution en %

Cambriolages

464

205

- 55,8%

Vols à la roulotte

1029

544

- 47,1%

Vols de deux-roues

388

257

- 33,8%

Dégradations

447

216

- 51,7%

La lutte contre les infractions à la législation sur les stupéfiants est très dépendante des capacités d'initiative locale. De 1996 à 1999, le nombre de faits constatés est passé de 56 à 131, soit une augmentation de près de 134%.

Cette hausse brutale s'explique en grande partie par une politique délibérée de multiplication des interpellations pour détention, destinées à marquer les esprits dans un but de prévention. En 2000, le nombre de faits constatés est retombé à 20.

Concernant la délinquance des mineurs, la proportion de mineurs impliqués dans les infractions se situait au cours de la dernière décennie autour de 15 à 17% selon les années.

Après une baisse sensible en 1999 (12,4%), cette proportion progresse à nouveau en 2000 (près de 17%).

Ces chiffres restent nettement inférieurs aux statistiques métropolitaines, de nombreuses associations sportives, religieuses, culturelles et sociales jouant un rôle important d'encadrement de la jeunesse en Polynésie française.

La délinquance en chiffres sur la période 1991-2000


 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Total des faits constatés

1935

2015

2647

3026

3586

3551

3441

2849

2780

2708

Délinquance de voie publique

1036

1174

1769

1826

2098

2224

1775

1278

1056

1048

Nombre de personnes mises en cause

400

430

687

733

869

906

750

642

757

525

Nombre de mineurs mis en cause

60

90

151

96

150

90

104

102

94

89

Evolution du nombre de délinquants sur la période 1991-2000



Concernant les établissements pénitentiaires, ils sont au nombre de trois en Polynésie française : le centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania dont la construction remonte à 1972, la maison d'arrêt de Taiohae à Nuku Hiva, dans l'archipel des Marquises, et la maison d'arrêt d'Uturoa à Raiatea, aux Iles Sous-le-Vent.

La population carcérale, qui s'élevait au 1er janvier 2000 à 306 détenus est passée à 275 détenus au 1er juillet 2001 pour 208 places disponibles, soit à cette dernière date un taux de surpopulation de 132,2%.

Les effectifs de détenus sont répartis de la façon suivante entre les différents établissements pénitentiaires :



Établissement

Capacité mise en service

Effectifs de détenus

Densité carcérale

Centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania

193

268

138,8%

Maison d'arrêt de Taiohahe (Iles Marquises)

5

2

40%

Maison d'arrêt d'Uturoa (Raiatea)

10

5

50%

Ensemble de la Polynésie française

208

275

132,2%

Concernant l'amélioration des équipements, une mission technique pénitentiaire diligentée fin mai 1999 a élaboré un schéma directeur pluriannuel de restructuration et de rénovation de ces établissements et en particulier du centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania dont l'extension de la capacité d'accueil a un coût estimé à 5,33 millions d'euros (35 millions de francs). Une première tranche de travaux relative à la rénovation des cuisines et à la réfection des circuits de distribution des fluides a été programmée sur l'exercice 2000 pour un coût prévisionnel d'1,05 million d'euros (6,9 millions de francs) ; la deuxième tranche inscrite au programme d'équipement 2001 pour un montant de 762.000 euros (5 millions de francs) concerne la construction d'un pont et la réalisation d'une station d'épuration.

Les effectifs des personnels pénitentiaires en fonction au 1er janvier 2001 se répartissent de la façon suivante : 1 agent de direction, 4 agents administratifs, 8 agents socio-éducatifs, 5 agents techniques et 98 agents de surveillance, soit un effectif total de 115 agents. Il demeure en outre au centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania 7 agents non fonctionnaires de l'administration pénitentiaire qui n'ont pu bénéficier d'une intégration dans les corps d'État des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire en raison de leur échec à l'examen professionnel organisé en application de la loi n° 94-443 du 3 juin 1994. Pour permettre leur maintien dans les services pénitentiaires, une convention a été conclue le 30 décembre 1999 avec le président du gouvernement de la Polynésie française en vue de la prise en charge de leurs rémunérations par le budget du ministère de la justice sous la forme d'une subvention allouée au territoire. Cette convention exclut toute possibilité de titularisation de ces agents.

b) Les moyens et l'activité des juridictions

Rappelons tout d'abord les quelques de la justice judiciaire en Polynésie française. Son organisation repose sur une cour d'appel dont les bâtiments situés à Papeete abritent également le tribunal de première instance (TPI). Ce tribunal est pourvu de deux sections situées respectivement à Uturoa (île de Raiatea aux îles Sous-le-Vent) depuis la fin du siècle dernier et à Taihoae (île de Nuku-Hiva aux Marquises) depuis 1981. Les archipels des Tuamotu, des Gambier et des Australes ne disposent pas de section détachée et la justice y est rendue par des formations foraines.

Selon les informations recueillies auprès de la cour d'appel, le montant de la dotation de fonctionnement est passé de 1,167 million d'euros (7,666 millions de francs) en 1999 à 1,269 million d'euros (8,326 millions de francs) en 2000, soit une progression de 8,7%.

Depuis 1999, ces juridictions ont bénéficié de mesures de modernisation s'inscrivant dans le cadre d'actions nationales ou de projets d'initiative locale. Ainsi, après avoir délégué en 1999 plus de 4.650 euros (soit plus de 30.500 francs) pour l'acquisition de matériels audiovisuels numériques à la cour d'appel de Papeete pour l'enregistrement des mineurs victimes d'infractions sexuelles en application de la loi du 17 juin 1998, la mission modernisation a financé en 2000 pour un montant de plus de 43.700 euros (soit 287.000 francs) la création d'un centre de documentation informatisé. En 2001, elle a financé l'acquisition de six stations de travail pour les magistrats se déplaçant dans les archipels pour un coût de plus de 22.800 euros (soit plus de 150.000 francs). L'année 2000 a d'ailleurs été une année charnière pour la cour d'appel de Papeete en matière d'équipement informatique : l'informatisation des services civils de la cour et du TPI, des cabinets des deux juges d'instruction et de celui du juge des libertés et de la détention, du tribunal pour enfants et des services du parquet général a été réalisée. L'informatisation des services de justice de paix du TPI de Papeete et des sections détachées de Raiatea et de Nuku-Hiva a par ailleurs été préparée.

L'effectif réel des juridictions judiciaires se répartit de la façon suivante : 26 magistrats (au lieu de 32 pour l'effectif budgétaire) et 70 fonctionnaires (au lieu de 84 pour l'effectif budgétaire) dont 22 greffiers et 3 greffiers en chef, soit un total de 96 personnes (pour 116 postes budgétaires). Ajoutons que 3 interprètes assurent l'interprétariat lors des audiences civiles et pénales de la cour et du tribunal ; ils sont rémunérés à la vacation sur le budget de la justice pénale (coût en 1998 : plus de 19.600 euros, soit près de 130.000 francs).

Concernant l'évolution du contentieux, les statistiques permettent de constater une activité civile soutenue de la cour d'appel, le stock des affaires en cours augmentant régulièrement depuis 1997. Depuis 1996, soit au cours des cinq dernières années statistiques connues, le nombre d'affaires nouvelles fluctue entre moins de 600 et près de 950. Sur cette période, le stock des affaires en cours au 31 décembre est passé de 1084 en 1996 à 1177 en 2000 (+ 8,5%). En matière pénale, les arrêts de la cour d'assises sont passés de 18 en 1996 à 24 en 2000 et les arrêts de la chambre correctionnelle ont diminué de 199 à 187 sur la même période.

De 1995 à 1999, le flux d'affaires civiles nouvelles portées devant le tribunal de première instance s'est nettement réduit, passant de 5876 à 3359 (- 43%). Le nombre de jugements rendus par le tribunal correctionnel a au contraire augmenté de près de 56%, passant de 2063 à 3217 sur la période.

Notons qu'en matière civile, le contentieux le plus lourd est celui relatif aux problèmes de terres qui trouve son origine dans la possession coutumière des terres d'avant la colonisation. La colonisation a en effet initié une appropriation individuelle des terres et les Polynésiens ont dû faire reconnaître leurs droits sur des terres occupées et appropriées selon un système traditionnel en appliquant la norme juridique métropolitaine. Cela s'est traduit par la constatation de très nombreuses situations d'indivision, le juge ayant à rétablir des généalogies entières pour pouvoir procéder à des partages le plus souvent contestés. Selon les informations fournies par la cour d'appel, ce contentieux spécifique représentait le quart du stock des affaires civiles en instance devant elle en 1996. La commission de conciliation en matière foncière sert désormais de filtre aux nombreuses procédures qui s'engagent.

En matière pénale, le contentieux le plus important est celui relatif aux abus sexuels (viols et agressions sexuelles commis principalement sur des mineurs et très souvent de nature incestueuse).

Concernant la juridiction administrative, aucune information relative à l'activité contentieuse n'a été transmise à votre rapporteur si ce n'est sous une forme globale pour l'ensemble de l'outre-mer français. Cela semble paradoxal à l'heure où chaque nouveau texte relatif aux collectivités d'outre-mer s'emploie à individualiser chaque situation et à faire du « cousu main » ! La seule information fournie concernant le tribunal administratif de Papeete est le nombre de magistrats (4) et le nombre de fonctionnaires (5) qui y sont affectés.

Concernant enfin la juridiction financière, rappelons que sa création a été décidée, sur une initiative sénatoriale, par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie qui a abrogé les dispositions du code des juridictions financières prévoyant que les chambres territoriales des comptes de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française pouvaient être présidées par le même président et dotées des mêmes assesseurs. Pour l'entrée en vigueur de cette réforme, le président et les magistrats de la nouvelle juridiction ont été nommés au mois de janvier 2000 avec effet au 1er mars. Concernant le commissaire du gouvernement, une modification du code des juridictions financières a été introduite par l'article 20 de la loi n° 99-1121 du 28 décembre 1999 portant ratification d'une série d'ordonnances. La chambre est entrée dans ses locaux en mai 2000 et l'arrivée du personnel administratif (greffier, assistants de vérification, agents) s'est faite progressivement jusqu'à la fin de l'année 2000 si bien qu'aucun jugement, avis ou observations définitives n'ont été rendus cette année-là.

C. WALLIS ET FUTUNA

1. Les perspectives d'évolution de la situation institutionnelle et la poursuite de la politique contractuelle en faveur du développement

· Ce territoire d'outre-mer demeure régi par la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, modifiée successivement par les lois du 29 décembre 1971, du 26 juin 1973, du 18 octobre 1978 et par la loi organique du 20 février 1995. Si depuis le début des années 1980 la modernisation du statut est périodiquement évoquée, aucune initiative concrète n'est intervenue jusqu'à présent.
Au cours de deux déplacements à Wallis-et-Futuna, en 1998 et 2000, le secrétaire d'État à l'outre-mer a ainsi envisagé l'avenir institutionnelle et économique du Territoire. En mai 2000, il a proposé devant l'assemblée territoriale la constitution d'un groupe de travail chargé, sous la responsabilité du préfet, de formuler des propositions de modernisation statutaire en vue, notamment, de réaffirmer le rôle du conseil territorial, de réduire le nombre des circonscriptions électorales et d'améliorer le fonctionnement de l'assemblée territoriale. Cette commission, qui regroupe à la fois les élus nationaux, les élus territoriaux et les représentants des autorités coutumières et religieuses, s'est réunie en formation plénière à quatre reprises depuis sa mise en place à la fin de l'année 2000.
· Concernant la politique contractuelle de soutien au développement du territoire, un nouveau contrat de développement a été conclu le 4 mai 2000 entre l'État et le territoire pour la période 2000-2004. Son montant s'élève à 39,45 millions d'euros (258,8 millions de francs) dont 37,17 millions d'euros (243,8 millions) à la charge de l'État. Il regroupe dans un document unique l'ensemble des interventions réparties précédemment entre le contrat de plan et la convention de développement. Les actions dont il permettra le financement concernent notamment l'adduction d'eau potable, le développement de l'agriculture, de la forêt et de la pêche, le réseau routier, l'électrification, le logement social ou encore les constructions scolaires.
Afin d'envisager l'avenir économique du Territoire, une réunion de travail s'est tenue le 25 septembre 2001 à laquelle participaient une délégation d'élus de Wallis-et-Futuna ainsi que le secrétaire d'État à l'outre-mer. La délégation a souhaité une modernisation de l'hôpital de Wallis ainsi qu'une amélioration de la desserte aérienne de l'archipel qui consiste actuellement en deux vols hebdomadaires de la compagnie Air Calédonie international. Le secrétaire d'État a suggéré la création d'un « conseil de développement » constitué de responsables politiques et économiques ; il a précisé qu'il attendait la remise imminente d'un rapport commandé à l'IRD (Institut de recherche pour le développement) sur le développement de Wallis-et-Futuna.

2. L'accord particulier devant régir les relations entre la Nouvelle-Calédonie et le territoire des îles Wallis-et-Futuna

L'article 225 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie avait prévu que les relations de la Nouvelle-Calédonie avec les îles Wallis-et-Futuna seraient précisées par un accord particulier conclu au plus tard le 31 mars 2000.

Les négociations se sont heurtées à d'importantes difficultés et la date butoir fixée par la loi organique n'a pu être respectée en dépit d'une déclaration commune du 4 avril 2000 signée par les représentants de la Nouvelle-Calédonie, de Wallis-et-Futuna et de l'État réaffirmant la nécessité d'une mise en application rapide.

La question de cet accord a été inscrite à l'ordre du jour de la réunion du comité des signataires présidée par le secrétaire d'État à l'outre-mer le 2 mai 2000. Les partenaires ont validé le principe de la conclusion d'un accord cadre qui devra être ultérieurement complété par des conventions d'application.

Puis le dossier s'est enlisé. L'invitation adressée aux représentants de la Nouvelle-Calédonie par le président de l'assemblée territoriale pour une réunion préparatoire à Wallis en août 2000 est restée sans réponse. Lors de sa visite à Wallis-et-Futuna le 27 octobre 2000, le secrétaire d'État à l'outre-mer avait indiqué qu'un accord serait conclu au mois de décembre, sa signature étant susceptible d'intervenir à l'occasion de la réunion du comité des signataires : il n'en fut rien.

Le dialogue n'a été renoué qu'au printemps 2001. Le 1er juin 2001, les partenaires sont enfin parvenus à un accord sur un texte dans lequel la délégation de la Nouvelle-Calédonie proposait d'apporter sa contribution pour conforter l'action de l'État tendant à favoriser le développement économique, social et culturel de Wallis-et-Futuna et à limiter les flux de population vers la Nouvelle-Calédonie. Par ce texte, la Nouvelle-Calédonie s'engageait aussi à « examiner dans les limites fixées par la loi organique la situation particulière des ressortissants du territoire des îles Wallis-et-Futuna ». Rappelons que la Nouvelle-Calédonie représente le premier bassin d'emploi pour Wallis-et-Futuna et abrite une communauté wallisienne et futunienne de quelque 20.000 personnes alors que la population de Wallis-et-Futuna n'est que de 15.000 habitants.

Les deux délégations ont décidé de proposer aux assemblées délibérantes d'approuver cet accord-cadre2(*). Au cours de sa réunion du 20 juin 2001, l'assemblée territoriale a exprimé le souhait unanime des élus du territoire d'examiner avec le secrétaire d'État à l'outre-mer les conditions du soutien de l'État aux projets de développement économique des deux îles avant la signature de l'accord. Ladite assemblée a toutefois adopté le projet d'accord particulier. Par délibération du 28 juin 2001, le congrès de la Nouvelle-Calédonie a habilité le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie à signer cet accord. Le texte pourrait ainsi être signé par l'ensemble des parties dans le courant du quatrième trimestre 2001.

D. LES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES (T.A.A.F.)

Sur ce territoire, érigé en territoire d'outre-mer par la loi n° 55-1052 du 6 août 1952, la France exerce sa souveraineté de manière distincte selon qu'il s'agit des Terres australes (Crozet, Kerguelen, Saint-Paul et Amsterdam) ou de la Terre Adélie en Antarctique. Sur cette dernière portion de territoire en effet, la souveraineté française s'exerce dans le cadre du Traité de Washington de 1959 qui a mis fin à toutes les revendications territoriales ; la France est reconnue comme l'un des sept États possessionnés.

Les enjeux de la présence française sur ces terres lointaines sont multiples : recherche scientifique dans des domaines aussi variés que la biologie, la géographie, la chimie et la physique de l'atmosphère, la glaciologie, l'océanologie ou la médecine ; la pêche ; les études météorologiques ; l'observation des satellites ...

Concernant l'Antarctique, un accord de coopération a été signé entre les deux instituts nationaux français et italien chargés des recherches polaires en vue de la construction d'une base scientifique permanente, Concordia, au lieu-dit Dôme C.

La campagne d'été 1999-2000 avait vu le démarrage de l'édification de la station et les raids terrestres avaient permis d'acheminer plus de 410 tonnes de matériels et confirmé l'hypothèse de l'ouverture pour l'hivernage au printemps 2003.

La campagne d'été 2000-2001 a vu l'achèvement de la réalisation de la charpente des deux cylindres qui constitueront la station et a permis d'acheminer plus de 450 tonnes de matériels sur le site. Le site est désormais exploité régulièrement en campagne d'été pour de nombreuses disciplines allant de la géophysique interne (champ magnétique terrestre, mesures sismographiques) à l'astronomie en passant par la physique de l'atmosphère (gaz à effet de serre) et les sciences de la vie (comportement de l'homme en milieu extrême et confiné). Une vingtaine de scientifiques interviennent sur le site au cours de ces campagnes. Le programme européen de glaciologie EPICA dans le cadre duquel des scientifiques procèdent à des forages de glace à grande profondeur pour une meilleure connaissance des climats passés s'est poursuivi : le forage a atteint la profondeur de 1.458 mètres, permettant l'extraction de 100.000 ans d'archives climatiques.

Autre sujet d'actualité concernant les T.A.A.F. : la réforme du « pavillon Kerguelen ». Le dernier comité interministériel de la mer réuni le 27 juin 2000 avait conclu que parmi les registres du pavillon français, le registre des T.A.A.F. pouvait constituer un registre économiquement compétitif à condition de mettre en place des règles sociales adaptées. Cette conclusion découlait des préconisations d'un rapport sur l'avenir de la flotte de commerce française remis au début de l'année 2000 au ministre de l'équipement, des transports et du logement et proposant la réhabilitation du registre Kerguelen moyennant l'aménagement d'un véritable statut juridique, social et fiscal applicable aux marins et aux armateurs.

La loi n° 2001-503 du 12 juin 2001 portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures législatives nécessaires à l'actualisation du droit applicable outre-mer prévoit qu'une ordonnance sera prise relative à l'armement des navires dans le territoire des Terres australes et antarctiques françaises. Le projet d'ordonnance est en cours d'élaboration ; elle doit être prise avant la fin du mois de mars 2002.

Notons enfin qu'après la délocalisation du siège du territoire des T.A.A.F. à La Réunion, décidée par décret du 16 mars 1996 et effectivement achevée le 3 avril 2000, le nouveau siège a été officiellement inauguré par le Premier ministre le 26 janvier 2001.

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