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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure

24 juillet 2002 : Sécurité intérieure ( avis - première lecture )

 

 

CONCLUSION

Ce projet de loi d'orientation et de programmation confirme et précise la réorganisation des forces de sécurité intérieure afin de rendre leur action plus cohérente et plus efficace, notamment en organisant le rapprochement de la police et de la gendarmerie. Il s'accompagne de moyens humains et financiers nouveaux sans précédent, donnant véritablement aux forces de sécurité la possibilité de remplir leur mission. L'emploi de ces forces sera lui-même modifié pour augmenter, sur le terrain, le nombre de policiers et de gendarmes à même d'agir rapidement. Enfin, il s'inscrit dans une logique de résultat en soumettant la politique suivie à une évaluation annuelle devant le Parlement en anticipant ainsi l'application de la nouvelle loi organique sur les lois de finances.

C'est pourquoi, sous le bénéfice de ces observations, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous propose d'émettre un avis favorable au présent projet de loi.

AUDITION DE M. PIERRE MUTZ,
DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA GENDARMERIE NATIONALE
(17 juillet 2002)

M. Pierre Mutz a tout d'abord rappelé que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) s'inscrivait dans le mandat que les Français viennent de donner au Gouvernement lors des dernières élections. Pour remplir cette mission, celui-ci s'appuiera principalement sur les deux forces chargées d'assurer la sécurité que sont la police nationale et la gendarmerie nationale, cette dernière assumant ses missions d'essence civile avec des personnels à statut militaire. Cette spécificité est un avantage pour la gendarmerie, qui contribue à faire respecter les valeurs républicaines sur l'ensemble du territoire. La police et la gendarmerie doivent aujourd'hui améliorer leur coopération pour une plus grande efficacité sur le terrain. L'une des premières illustrations de ce rapprochement a été la mise sur pied des groupes d'intervention régionaux (GIR). Ils vont permettre de s'attaquer directement aux délinquants et de mettre à jour leurs trafics. En outre, ces structures interservices vont permettre d'instaurer une coopération institutionnalisée, durable et permanente, entre la police et la gendarmerie, alors qu'elle restait fondée, jusqu'à présent, sur les relations personnelles et les pratiques locales.

Le directeur général de la gendarmerie nationale a ensuite précisé les nouvelles dispositions réglementaires fixant la nouvelle architecture institutionnelle en matière de sécurité intérieure. Le décret du 15 mai 2002 donne au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales la responsabilité de l'emploi des services de la gendarmerie nationale. Dans le même temps, c'est au Chef de l'Etat que revient désormais la présidence du Conseil de sécurité intérieure. Ces mesures doivent permettre une meilleure cohérence de l'action des forces de sécurité au niveau national. La complémentarité entre la police et la gendarmerie se développera. Les choix de répartition seront désormais arrêtés en fonction des zones de responsabilité respectives et tiendront compte des pôles d'excellence de chacune des forces. La gendarmerie valorisera particulièrement la densité de son implantation territoriale, sa pratique quotidienne de la proximité et la continuité de son service dans le temps et dans l'espace. Ses atouts se fondent, dans une large mesure, sur le statut militaire des gendarmes, qui sera maintenu.

Cependant, a poursuivi M. Pierre Mutz, un certain nombre de freins empêchent encore la gendarmerie d'exploiter toutes ses capacités d'action. Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) a pour but de lever les principaux obstacles. La première annexe de ce projet détaille les orientations de la politique de sécurité intérieure. S'agissant de la gendarmerie, la modernisation rapide de l'activité opérationnelle passe par une meilleure organisation sur le territoire et par l'amélioration de la visibilité de sa chaîne de commandement. La rationalisation de l'activité opérationnelle s'accomplira selon trois axes : la répartition géographique des forces, la mise en réseau des brigades et l'emploi de la gendarmerie mobile. Les redéploiements envisagés seront décidés à un niveau déconcentré pour coller aux réalités locales. Ils seront fondés selon deux principes : la police et la gendarmerie prendront toute leur responsabilité en matière de sécurité publique dans leur zone de compétence et les préfets proposeront, en concertation étroite avec les élus, des transferts réciproques de zones de responsabilité pour équilibrer les charges entre la police et la gendarmerie. L'organisation territoriale de la gendarmerie, si elle doit s'adapter aux évolutions démographiques, doit rester un outil de l'effort d'aménagement du territoire en favorisant un service au plus près du citoyen.

Par ailleurs, l'évolution de la délinquance a conduit la gendarmerie à définir le concept de communautés de brigades, qui consiste à placer sous un commandement unique deux à trois brigades territoriales situées dans un périmètre présentant une cohérence géographique et opérationnelle. Les brigades conserveront leur mission de proximité, mais elles mutualiseront leurs moyens pour améliorer leur réactivité et leur efficacité, notamment pour les enquêtes judiciaires. Cette mutualisation permettra également d'alléger les tâches des gendarmes. La définition des communautés de brigades sera confiée aux échelons déconcentrés en concertation étroite avec les élus. Elles bénéficieront par ailleurs de moyens de communication informatique renforcés.

Il s'agira également, a indiqué le directeur général de la gendarmerie nationale, de faire évoluer en profondeur la doctrine d'emploi des escadrons de gendarmerie mobile pour les utiliser en priorité, dans leur région de résidence, à des missions de sécurité publique dans des zones qui incombent à la gendarmerie départementale. Cette évolution devra toutefois préserver les capacités d'entraînement et de formation des escadrons en matière de maintien de l'ordre.

Enfin, il est souhaitable que les différents échelons de commandement de la gendarmerie soient mieux identifiés et plus cohérents avec l'évolution de la décentralisation : les communautés de brigades au niveau des structures intercommunales, les compagnies au niveau des arrondissements, les groupements au niveau des départements, les GIR au niveau des régions et les régions de gendarmerie au niveau des zones de défense.

M. Pierre Mutz a en outre présenté les mesures proposées dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure en matière d'effectifs et de moyens matériels pour la gendarmerie. Il a insisté sur le fait que toute réflexion sur les moyens de la gendarmerie devait intégrer sa quadruple dimension en matière de personnels, d'équipements, d'infrastructures, de mobilité et de télécommunications. Au total, 1.166 millions d'euros d'autorisations de programme et 1.020 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires seront mobilisés entre 2003 et 2007. 7.000 militaires supplémentaires seront recrutés pour renforcer certaines unités et en créer de nouvelles.

En matière d'équipements, il faudra pallier l'application incomplète de la dernière loi de programmation militaire. Il convient en priorité de régler le problème des armes de poing qui ont dû être retirées du service en raison de problèmes de fiabilité. 150.000 armes seront acquises, pour un montant de 106 millions d'euros. La protection des personnels sera assurée par l'achat de 84.000 gilets pare-balles, pour un coût de 22 millions d'euros. Une rénovation complète de la tenue individuelle d'intervention des gendarmes sera lancée.

En matière d'infrastructures, un effort important sera fait au profit du casernement, les officiers et les sous-officiers de la gendarmerie ayant l'obligation d'occuper avec leur famille les logements que l'administration leur concède pour garantir leur disponibilité permanente. L'Etat a le devoir de leur assurer un logement correspondant aux normes de confort et de sécurité. Cet effort sera le signe de la considération apportée par les pouvoirs publics aux gendarmes et influera directement sur le moral des personnels et la qualité du service. 520 millions d'euros seront consacrés à l'infrastructure de la gendarmerie nationale, dont 68 millions d'euros pour la maintenance. Une attention particulière sera, de plus, accordée au renouvellement du parc d'hélicoptères et de véhicules de la gendarmerie départementale et de la gendarmerie mobile, notamment en matière de véhicules blindés. Le renouvellement des véhicules blindés sera assuré grâce à un investissement de 145 millions d'euros correspondant à 118 unités.

Un important effort sera accompli en faveur de la mise à niveau de la gendarmerie en matière de technologie de l'information et de télécommunication. Enfin, l'évolution du format de la gendarmerie entraînera mécaniquement un besoin financier de 153 millions d'euros pour doter les nouveaux personnels des moyens adéquats.

En conclusion, M. Pierre Mutz a insisté sur le fait que la loi de programmation militaire à venir devrait intégrer, sans les dénaturer, les mesures prises dans le cadre de cette loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et qui correspondent aux réflexions stratégiques menées par la gendarmerie pour rénover ses modes de fonctionnement.

Un débat s'est instauré, au sein de la commission, à l'issue de cet exposé.

M. Philippe François, rapporteur pour avis, a souligné l'opportunité du projet de regroupement de brigades de gendarmerie décrit par le directeur général. Il s'est enquis des délais de mise en oeuvre de cette nouvelle restructuration. Il a souhaité également obtenir des précisions sur l'avenir des brigades qui seraient éventuellement appelées à disparaître, en évoquant la nécessité d'y maintenir une permanence, éventuellement assurée par un nombre réduit de personnels.

Il a souhaité savoir quelle serait la nature des futures relations entre communautés de brigades qui épouseront les tracés des départements, déplorant qu'à l'heure actuelle les compétences, et donc l'efficacité, de la gendarmerie soient étroitement délimitées par de strictes contraintes territoriales. Regrettant l'ampleur des tâches indues confiées à la gendarmerie, comme les gardes statiques, les transfèrements de détenus, ou encore l'établissement des procurations de vote, il a vivement souhaité qu'une réflexion s'engage sur les possibilités de les alléger. Evoquant les graves problèmes liés au manque d'entretien de certains des logements affectés aux gendarmes, le rapporteur pour avis a souligné que l'Etat s'était montré, dans certains cas, défaillant dans le règlement des loyers aux communes. Il a ajouté que les collectivités territoriales seraient naturellement disposées à apporter des subventions à ces logements, à condition que les instruments juridiques adéquats leur soient accordés dans ce but.

M. Xavier de Villepin, après avoir salué la consistance du projet présenté, a évoqué le maintien de deux ministères de rattachement distincts pour la police et la gendarmerie, maintien à son sens nécessaire pour préserver la diversité de ces deux corps. Dans le cas contraire, il a craint que les gendarmes ne deviennent les « supplétifs » des policiers. Rappelant que les forces de police s'expriment à travers leurs syndicats, et que les gendarmes disposent d'instances spécifiques de concertation, il s'est enquis d'une éventuelle évolution de ces dernières. Il a par ailleurs souligné l'intérêt du recrutement d'officiers de gendarmerie à l'école de Saint-Cyr-Coëtquidan et s'est interrogé sur sa pérennité. Il s'est également enquis des suites éventuelles aux mesures préconisées dans le rapport Hyest-Carraz relatif à la réorganisation territoriale des forces de police et de gendarmerie. Puis, rappelant que le décret de base organisant notre gendarmerie remontait à 1903, il s'est interrogé sur son éventuelle modernisation. Il a enfin souligné, avec M. André Dulait, président, la nécessité de maintenir l'utilisation d'éléments de la gendarmerie dans les opérations militaires sur les théâtres extérieurs (OPEX).

M. André Rouvière a salué le programme très ambitieux décrit par le directeur général, mais a exprimé la crainte d'un possible décalage entre le budget alloué à la gendarmerie et les multiples missions qui lui sont confiées. Il s'est inquiété d'éventuels redéploiements des effectifs ne tenant compte que du niveau de la population et de l'évolution de la délinquance, ce qui aurait pour double défaut de pénaliser les brigades les plus efficaces, et de dégarnir les zones rurales et de montagne.

S'agissant de la création des futures communautés de brigades, il a souligné la nécessité d'une concertation préalable avec les élus locaux et s'est inquiété d'un éventuel regroupement des personnels de la gendarmerie au sein de la brigade principale. En matière de logement des gendarmes, il a reconnu que des efforts restaient à faire pour les mettre aux normes modernes, et a suggéré de faire appel aux offices d'habitation à loyer modéré, ainsi qu'aux sociétés d'économie mixte.

M. André Boyer a souligné l'opportunité que revêtait la création de communautés de brigades, mais s'est interrogé sur les difficultés pratiques de leur future mise en place. Il a également exprimé la crainte que les investissements en matière de logement ne soient concentrés sur la brigade principale, ce qui entraînerait une fermeture, à terme, des brigades annexes. Déplorant, lui aussi, les tâches indues confiées à la gendarmerie, il a souligné qu'un temps important de travail avait dû être consacré par ces personnels à l'établissement des procurations lors des récentes élections.

M. Jean-Pierre Masseret a rappelé que les gendarmes, à statut militaire, seraient appelés à coopérer de façon croissante avec des personnels non militaires, ce qui appellera inévitablement, selon lui, une unification des niveaux de vie ainsi que des instances de concertation. A terme, cela pourrait conduire à s'interroger sur la pérennisation du statut militaire, ainsi que sur la constitution d'un syndicat interne ou une affiliation à des syndicats civils. Il a souhaité être éclairé sur le système indemnitaire propre aux gendarmes mobiles, ainsi que sur les effectifs de réservistes au sein de la gendarmerie.

Mme Jacqueline Gourault a déploré que le recrutement des officiers de gendarmerie au sein de l'école de Saint-Cyr Coëtquidan soit limité dans les années à venir. Elle a souligné la nécessité impérieuse d'une concertation réciproque entre les élus et les représentants de l'Etat et des gendarmes comme préalable à la future création des communautés de brigades. Elle a également estimé que les structures administratives territoriales de la France seraient inévitablement amenées à évoluer dans les années à venir, et que les communautés de brigades devraient épouser ces futures évolutions.

M. Didier Boulaud s'est interrogé sur les causes de l'importante croissance des faits délictueux constatés en mai dernier en zone de gendarmerie. Il a estimé indispensable que les futures communautés de brigades qui couvriront plusieurs cantons intègrent les spécificités géographiques du territoire, et notamment les éventuelles difficultés de circulation automobile. Revenant sur la charge de travail constituée par les transfèrements de détenus, il a proposé que soit installé, dans chaque maison d'arrêt, un bureau affecté spécifiquement aux magistrats, qui pourraient alors se déplacer auprès des détenus. Evoquant l'état dégradé de certains immeubles de logements affectés aux gendarmes, il a souhaité l'obtention d'aides de l'Etat en faveur des collectivités territoriales pour que celles-ci puissent au moins réhabiliter les immeubles qu'elles possèdent. Il a également proposé une renégociation des loyers payés par l'Etat. Il s'est enfin demandé si les crédits prévus par le projet de loi viendraient bien en supplément de ceux qui seront inscrits dans la future loi de programmation militaire.

M. Robert Del Picchia s'est ému de l'absence de réseau de transmission d'informations à la disposition des gendarmeries, et a évoqué, pour y remédier, la possible utilisation des fréquences militaires. Il a rappelé qu'il était de coutume, en matière de maintien de l'ordre, de faire appel à des gendarmes mobiles qui ne soient pas originaires du département où ils auraient à exercer une éventuelle répression envers la population locale. Il a souhaité connaître l'effectif de gendarmes actuellement en opération sur des théâtres extérieurs.

M. Jean-Guy Branger a souligné que, dans son département, la croissance de la délinquance constatée depuis plusieurs années avait conduit à une mise en réseau de fait des brigades de gendarmerie, ce qui permettait d'assurer une continuité dans le temps et l'espace de leur présence opérationnelle. Il a donc approuvé le projet, mais a rappelé que la répartition des tâches entre police et gendarmerie devait s'opérer avec prudence et en concertation avec les élus.

M. Emmanuel Hamel a évoqué le douloureux problème des menaces proférées contre des enfants de gendarmes, scolarisés dans certaines cités difficiles, et a souhaité savoir quelle réponse adéquate pourrait y être apportée. Il s'est également interrogé sur l'autorité politique de rattachement de la gendarmerie en cas de menace grave de l'ordre public sur le territoire.

M. Serge Vinçon a insisté sur l'opportunité de la recherche d'efficacité en matière de sécurité, qui se trouvait au coeur du présent projet de loi. Il a rappelé la nécessité d'une osmose de la gendarmerie avec la population locale, et a rappelé que le projet de loi ne pourrait utilement s'appliquer qu'après une vaste concertation avec les élus locaux.

En réponse à ces diverses interrogations, M. Pierre Mutz a apporté les éléments d'information suivants :

- la future création des communautés de brigades sera, certes, une tâche difficile, mais nécessaire pour harmoniser les moyens disponibles en matière de sécurité. Il ne s'agit pas, dans cette perspective, de déterminer, depuis Paris, des critères contraignants, mais de faire surgir des propositions des diverses concertations locales. Il faut savoir concilier la présence des gendarmes sur le territoire, l'exécution de leurs missions et la préservation légitime de temps libre ;

- la création de ces communautés de brigades ne se fera donc pas uniformément sur tout le territoire. Ainsi, les zones périurbaines pourraient en être exclues, de même que les zones d'accès difficile, comme les zones de montagne. Dans les régions rurales à faible peuplement, il est nécessaire de maintenir des brigades, à condition d'en valoriser la présence, éventuellement en la renforçant par l'accomplissement de tâches annexes administratives. Il faut souligner que la gendarmerie reste le dernier maillage territorial complet dans notre société ;

- un des avantages de la restructuration proposée par le projet de loi est de rompre avec la situation antérieure qui conduisait à ce qu'aucun ministère, ni celui de la défense ni celui de l'intérieur ni celui de la justice, n'avait de vision globale de l'emploi de la gendarmerie. Aujourd'hui, le directeur général de cette arme effectue un compte rendu quotidien de son emploi au ministre de l'intérieur, qui est ainsi informé de manière directe et continue des succès et des difficultés rencontrés ;

- les tâches dites indues qui éloignent les gendarmes de leur mission principale de lutte contre l'insécurité, comme les gardes statiques ou les transfèrements, sont en effet très négatives pour la gendarmerie. Une simplification des opérations de délivrance des procurations devrait être envisagée en matière électorale, et une réflexion menée sur le recours éventuel à des sociétés privées en matière de transfèrement des détenus peu dangereux et de garde statique, notamment devant les ambassades ;

- s'agissant des retards en matière de règlement des loyers, le prochain collectif budgétaire ajouté à l'actuel projet de loi dégage plus de 110 millions d'euros pour y remédier. En revanche, du fait de la réglementation relative aux prêts locatifs aidés (PLA), il est impossible pour la gendarmerie de recourir au service des sociétés de HLM ;

- les gendarmes ne seront en aucun cas les « supplétifs » des policiers, car les autorités responsables de ces deux corps veilleront à une bonne coordination de leurs actions et les nouveaux moyens alloués aux uns et aux autres restaureront l'équilibre entre les deux acteurs de la sécurité ;

- le maintien du statut militaire des gendarmes vient d'être réaffirmé par les plus hautes autorités de l'Etat ; aussi, ces personnels pourront-ils exprimer leurs éventuelles revendications au travers des conseils de la fonction militaire existants ;

- actuellement les officiers issus parmi les premiers de l'école de Saint-Cyr Coëtquidan demandent à être affectés dans la gendarmerie, ce qui démontre son attractivité. Ce recrutement sera en principe limité, à compter de 2005, au grade de capitaine ;

- les réservistes sous contrat de la gendarmerie sont au nombre de 9.800 aujourd'hui, avec un objectif, à terme, de 32.000 en 2008. Cette réserve est très précieuse pour remplir certaines missions et on constate une forte demande. Leurs tâches pourraient être valorisées, notamment en leur reconnaissant la compétence d'agent de police judiciaire ;

- les interventions des gendarmes aujourd'hui, comme après l'adoption du présent projet de loi, sont nécessairement limitées au département où ils peuvent exercer leur compétence judiciaire ;

- le calendrier de mise en place des communautés de brigades vise une réalisation dans le courant de l'année 2003. Il ne s'agit en aucun cas d'imposer, mais de s'appuyer sur les résultats d'un dialogue entre les gendarmes et les élus ;

- les chiffres de la délinquance en zone de gendarmerie, certes toujours positifs, sont en baisse, passant de + 19,67 % en mai à + 10,70 % en juin. Un des éléments d'explication peut être lié aux intégrations tardives de constatations d'infractions dans les statistiques mensuelles. Des corrections dans la tenue de ces éléments statistiques devraient permettre à ces chiffres de mieux refléter la réalité dans les mois à venir ;

- les crédits dont bénéficie la gendarmerie dans le cadre de la LOPSI s'ajouteront à ceux dégagés par la loi de programmation militaire ;

- après accord de la direction générale sur les travaux, les collectivités locales propriétaires ont la possibilité d'obtenir une révision du montant des loyers en contrepartie de l'entretien qu'elles effectuent ;

- une mission conjointe de l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale de la police nationale et de l'inspection générale de la gendarmerie nationale doit rendre prochainement ses conclusions sur une meilleure utilisation des unités mobiles de sécurité, CRS et GM. Une des pistes de réflexion porte sur l'affectation d'escadrons de gendarmerie mobile à la lutte contre la criminalité ;

- le réseau de communication Rubis de la gendarmerie a une vocation opérationnelle : consultation des fichiers et communication des ordres. Il n'est pas adapté à la transmission de documents représentant un volume important d'informations. Ce n'est pas un instrument de transmissions de données de type Internet ou Intranet ;

- 150 gendarmes sont déployés en Bosnie et 300 au Kosovo. La qualité de leur action en matière de maintien de l'ordre a été soulignée par le chef d'Etat-major des armées, et notamment le caractère efficace de leurs interventions pour protéger nos personnels militaires en poste à Mitrovica. Il faut souligner que le statut militaire de la gendarmerie permet une multiplicité et une continuité de ses actions, que ce soit sur le territoire national ou à l'étranger ;

- s'agissant des situations difficiles que peuvent rencontrer les enfants de gendarmes scolarisés dans certaines zones difficiles, il faut souligner la collaboration croissante entre les services de l'éducation nationale et les services de police et de gendarmerie pour y remédier.