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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

 

DEUXIÈME PARTIE - LES JURIDICTIONS

Les juridictions (judiciaires et administratives) constituent un des maillons fondamentaux de la politique de sécurité et de justice conduite par l'Etat. Elles n'ont pas été oubliées par le présent projet de loi de programmation, qui a également prévu un volet spécifique consacré à l'accès au droit de l'ensemble des citoyens.

I. LES JURIDICTIONS JUDICIAIRES

A. UNE JUSTICE ENCOMBRÉE QUI PEINE À FAIRE FACE AUX RÉCENTES RÉFORMES

1. Des délais de jugement trop longs

En dépit des efforts financiers entrepris ces dernières années, la justice française continue de faire preuve d'une inexorable lenteur, ce qui vaut à l'État français d'être régulièrement condamné par la Cour européenne des droits de l'Homme. Cinq ans après le constat alarmant dressé par votre commission des lois29(*) d'une justice « asphyxiée  débordée, paralysée », la situation n'a guère évolué.

a) Les juridictions civiles : une situation en dégradation

Comme le montre le tableau ci-dessous, la durée moyenne de traitement des affaires n'a connu aucune amélioration significative depuis dix ans.

Entre 1990 et 2000, période au cours de laquelle le budget de la justice a cru de plus de 50 %, on constate une dégradation générale de la durée moyenne des instances, en particulier dans les tribunaux d'instance et les cours d'appel.

b) Les juridictions pénales : des progrès à faire

Bien qu'il soit utile de souligner le caractère sensible de tout calcul d'activité dans le domaine pénal, compte tenu des nombreuses réformes intervenues (en particulier, la loi sur la présomption d'innocence), le même constat prévaut que pour les juridictions civiles, comme l'attestent les chiffres ci-dessous.

En 1999, la durée moyenne de traitement des affaires pénales, mesurée uniquement pour les procédures ayant atteint le stade d'un jugement portant condamnation, s'élève à 10,9 mois.

En réalité, en matière pénale, la régulation s'effectue par le biais des classements sans suite, beaucoup trop nombreux (32 % du total des affaires poursuivables). Cette situation, qui aboutit à un véritable déni de justice, est inacceptable dans un État de droit. Sur ce sujet des classements sans suite, votre rapporteur pour avis vous renvoie à son dernier rapport sur les infractions sans suite30(*).

2. Une croissance des effectifs...

a) ... happée par les récentes réformes

Depuis 1998, on constate un renforcement substantiel du nombre de magistrats et, bien que de moindre ampleur, un effort de renforcement du nombre de fonctionnaires, effort encore accentué par la loi de finances pour 2002 qui a procédé à un rééquilibrage entre les créations de postes de magistrats et de fonctionnaires, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Le contexte nouveau créé par les récentes réformes a cependant largement atténué les effets de cette évolution.

Au premier rang de ces réformes, citons la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes31(*), qui a induit des besoins humains d'une telle ampleur que son application a nécessité un échelonnement de l'entrée en vigueur de ses principales dispositions. En réalité, la loi du 15 juin 2000 a absorbé une grande partie des créations d'emplois intervenues entre 1999 et 2002, puisqu'elle a « consommé » plus de 40 % des créations d'emplois de magistrats et près d'un quart des créations d'emplois de greffiers (cf. tableau ci-dessous).

Et cela n'est pas fini. Malgré l'ampleur des moyens dégagés, un rapport de l'inspection générale des services judiciaires remis au garde des sceaux en juin 2001 laissait craindre « une altération de la capacité de réponse des juridictions faute d'une adaptation des moyens et de l'organisation »32(*).

A côté de cette réforme, il faut compter avec la mise en place, depuis le 1er janvier 2002, de la loi sur l'aménagement et la réduction du temps de travail dans la fonction publique dans les juridictions, sans qu'aucun réelle évaluation des besoins ait été réalisée. Les conséquences des 35 heures ont été analysées par votre rapporteur pour avis dans son récent rapport sur les moyens de fonctionnement des services de la justice dans le département du Haut-Rhin33(*). Pour ce seul département, le passage aux 35 heures entraîne un besoin mécanique en effectifs de fonctionnaires de 85 personnes, alors que l'effectif théorique budgétaire s'élève à 717 fonctionnaires à temps plein. Si l'impact de la réduction du temps de travail varie en fonction de la charge de travail et de la taille des juridictions, il est indéniable que celle-ci a créé des besoins nouveaux, et que son introduction à effectifs constants n'a pu qu'avoir des conséquences néfastes sur le fonctionnement des juridictions.

b) ... et partiellement vidée de son sens du fait de certaines inerties ou carences du fonctionnement judiciaire

Par ailleurs, la gestion des effectifs du ministère souffre de carences spécifiques (délais de recrutement, vacances de postes, etc), qui aboutissent parfois à vider de leur sens les efforts financiers entrepris pour créer des postes.

(1) Des délais de recrutement et de formation incompressibles et une mauvaise évaluation des départs en retraite

Les magistrats recrutés par la voie de l'Ecole nationale de la magistrature suivent une scolarité de 31 mois. Les créations d'emplois ne se traduisent donc pas immédiatement par des magistrats supplémentaires sur le terrain. Ainsi, alors que l'effectif budgétaire s'est accru de 1.049 magistrats de 1997 à 2002, l'effectif réel n'a augmenté que de 966 magistrats.

Par ailleurs, le processus d'évaluation des départs en retraite souffre de carences manifeste. L'absence totale d'ambiguïté des règles de la fonction publique à ce sujet devrait rendre prévisibles les départs en retraite. Mais la Chancellerie éprouve manifestement de grandes difficultés à estimer ces derniers, si bien qu'il arrive parfois qu'à la suite d'un départ en retraite, un poste important reste vacant des mois durant. Au cours de sa mission de contrôle dans le Haut-Rhin, votre rapporteur pour avis a ainsi constaté que le poste de procureur général de la cour d'appel de Colmar était resté vacant neuf mois à la suite du départ à la retraite du magistrat qui l'occupait. Ce genre de situation révèle moins un manque de moyens qu'un défaut de fonctionnement interne de l'institution judiciaire.

(2) L'épineuse question des vacances de postes

Il est inutile de créer des postes si ceux-ci ne sont pas pourvus. Trop nombreuses dans les services de la justice, les vacances de postes perturbent gravement son fonctionnement.

Les chiffres fournis par l'administration à ce sujet ne permettent pas de mesurer pleinement l'ampleur du phénomène. En effet, celle-ci ne prend en compte qu'un certain nombre de vacances, dites « officielles », qui peuvent être liées à un départ en retraite ou à la mutation d'un fonctionnaire.

Au 31 septembre 2002, 285 postes de magistrats devraient être vacants, ce qui équivaut en pourcentage à 4,15 % des effectifs budgétaires de magistrats. Les personnels des greffes sont en apparence moins affectés par ce phénomène, le taux de vacances national s'établissant à 1,09 %.

L'exemple du département du Haut-Rhin

Sur les 355 postes budgétaires de personnel des greffes affectés dans les juridictions du Haut-Rhin, 10 sont vacants tandis que la non-compensation des temps partiels équivaut à la vacances de 32 postes supplémentaires.

Au total, 42 postes sont donc vacants sur 355, soit près de 12% des effectifs.

A côté de ces vacances officiellement prises en compte par l'administration, les services de la justice sont affectés par d'autres types de vacances, liées soit à des congés (congé de maternité, congé de longue durée), soit à des mises à disposition, soit à des décharges syndicales ou politiques, soit à la montée en puissance des temps partiels.

Le tableau suivant montre ainsi que depuis 1999 les créations d'emplois de magistrats se sont accompagnées d'une hausse du nombre de postes vacants. Concrètement, cela signifie donc que ces créations n'ont pas eu tout l'impact souhaité dans les juridictions puisque les postes ont été budgétairement créés mais n'ont pas été occupés physiquement.

En outre, les vacances de postes dans les juridictions sont aggravées par trois facteurs : la féminisation des personnels employés par le ministère de la justice, la multiplication des mises à disposition de personnels des services déconcentrés au profit de l'administration centrale et la gestion trop centralisée du personnel du ministère de la justice.

La féminisation du personnel du ministère de la justice concerne tous les corps et conduit au développement des temps partiels et à la multiplication des congés de maternité. Ces deux phénomènes augmentent le nombre des vacances de postes : en effet, les temps partiels ne sont compensés que si la somme de ces derniers est égale ou supérieure à un équivalent temps plein par catégorie de personnel. En conséquence, si parmi le personnel d'un tribunal de grande instance, un greffier travaille à mi-temps, un autre greffier à 80 % et un agent de catégorie C également à mi-temps, les temps partiels ne seront pas compensés puisqu'il n'est pas possible d'additionner les pertes en heures travaillées des agents de catégories différentes.

De même, si un ou plusieurs agents de ce tribunal sont en congé de maternité, ils ne seront pas remplacés puisque ce type de congé n'entraîne pas une vacance de poste.

Les mises à dispositions de personnels des services déconcentrés au profit de l'administration centrale perturbent également le bon fonctionnement des juridictions dans la mesure où le poste de la personne mise à disposition n'est pas déclaré vacant alors même qu'il n'est plus occupé.

Votre rapporteur pour avis dénonce depuis plusieurs années le recours abusif aux mises à disposition. Pour l'année 2000, il avait constaté que 465 personnels des services déconcentrés étaient mis à disposition de l'administration centrale, soit 26 % de l'effectif budgétaire total.

Critiquée par la Cour des comptes, cette pratique a commencé à être remise en cause par le gouvernement précédent dans le budget pour 2002.

La gestion trop centralisée des ressources humaines contribue également à rendre structurelles les vacances de postes. En effet, certaines régions (l'Alsace, l'Ile-de-France, la Picardie) ont des besoins importants en fonctionnaires qu'elles n'arrivent pas à satisfaire. Moins attractives34(*) que d'autres régions (comme celle d'Alpes - Provence- Côte d'Azur par exemple), elles sont pénalisées par le recrutement exclusivement national des agents du ministère de la justice dans la mesure où elles reçoivent les jeunes fonctionnaires issus des concours affectés d'office, qui ensuite s'empressent de demander leur mutation.

Depuis plusieurs années, votre rapporteur pour avis propose des solutions pour remédier au problème lancinant des vacances de postes. La première consiste tout simplement à réviser leurs modalités de calcul en tenant compte des vacances structurelles et prévisibles telles que les congés, les détachements syndicaux ou les récupérations. La seconde serait la cessation de la pratique des mises à disposition officieuses, qui achève de brouiller la situation. La dernière consiste à augmenter le nombre des personnels placés.

(3) L'insuffisance des outils d'évaluation

Enfin, le renforcement des effectifs n'a de sens que dans la mesure où il s'effectue au bénéfice des besoins réels de chaque juridiction. Cela suppose, de la part de la Chancellerie, une connaissance précise de la charge d'activité de chaque juridiction, ainsi qu'une faculté à évaluer l'impact réel des projets de textes législatifs et réglementaires sur les besoins en personnel de ces dernières.

La Chancellerie ne dispose en effet que d'une connaissance partielle de l'activité des juridictions, fondée sur des données purement quantitatives (nombre d'affaires traitées) et non sur des données qualitatives, comme la nature des contentieux.

Cette méconnaissance de la charge de travail réelle des juridictions confine parfois à l'absurde. Ainsi, votre rapporteur pour avis faisait remarquer dans son rapport budgétaire pour 2001, que le tribunal de Bobigny faisait l'objet de dotations budgétaires ne correspondant que de très loin à son activité : considéré de façon budgétaire comme un tribunal fonctionnant avec 11 chambres, il dispose en réalité de 8 chambres en matière civile et de 7 chambres en matière correctionnelle, soit 15 au total.

Les insuffisances des statistiques sur l'activité des juridictions peuvent avoir des effets pervers, puisque peuvent être considérées comme prioritaires des juridictions qui ne le sont pas en réalité.

Le présent projet de loi prévoit, concomitamment au renfort des moyens humains des juridictions pénales, la mise au point d'une grille d'évaluation et d'indicateurs de résultat afin de procéder à une répartition optimale des nouvelles créations de postes. Cette orientation pourrait être élargie avec profit à l'ensemble des juridictions.

* 29 « Quels moyens pour quelle justice ? », rapport d'information du Sénat n° 49, (1996-1997), par M. Pierre Fauchon.

* 30 « Les infractions sans suite ou la délinquance maltraitée », rapport d'information du Sénat n°513 (1997-1998).

* 31 Loi n° 2000-516 du 15 juin 2000.

* 32 Ce rapport sur le bilan des premiers mois d'application de la loi a été effectué à partir des missions réalisées dans 5 cours d'appel et 10 tribunaux de grande instance situés dans leur ressort (Draguignan, Bordeaux, Lyon, Reims, Pontoise).

* 33 « Splendeurs et misères de la justice dans le Haut-Rhin », Rapport d'information du Sénat n° 27 (2001-2002).

* 34 Les causes de la moindre attractivité de ces régions sont multiples : coût de la vie plus élevé pour un salaire uniforme sur l'ensemble du territoire, inadéquation entre l'origine géographique des fonctionnaires et les besoins constatés, etc.