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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

 

B. À L'AMBITION DES OBJECTIFS, RÉPOND UNE RÉPONSE ADÉQUATE EN TERMES DE MOYENS

Si la lenteur exagérée de la justice française ne pourra être efficacement combattue qu'au prix d'une réforme de son organisation, de ses méthodes et de son fonctionnement, une croissance des effectifs est également indispensable pour assurer le fonctionnement normal des juridictions.

Le gouvernement semble avoir pris conscience de l'urgence de la situation et propose des mesures visant, d'une part à renforcer les moyens humains, et d'autre part à engager des réformes de fond de l'institution judiciaire.

1. Des créations d'emplois considérables

Il est prévu de créer 4.397 postes supplémentaires dans la loi de programme pour les services judiciaires. Ce renforcement considérable des effectifs vise à :

- améliorer le fonctionnements des juridictions ;

- mieux gérer les ressources humaines ;

- mettre en oeuvre des réformes structurelles lourdes.

a) Améliorer le fonctionnement des juridictions
(1) Réduire les stocks des cours d'appel des juridictions civiles

Le stock estimé des affaires des cours d'appel sera d'environ 244.000 au 31 décembre 2002. Pour résorber celui-ci en cinq ans, et pour éviter la reconstitution d'un nouveau stock, le présent projet de loi a prévu de créer 257 emplois de magistrats supplémentaires dans les cours d'appel, soit 85 formations collégiales, en partant de l'hypothèse qu'un magistrat peut traiter, en moyenne, 240 affaires dans une année. Au bout de cinq ans, les magistrats qui auront été affectés à la résorption des stocks remplaceront progressivement les magistrats qui partiront en retraite. En effet, en deux ans, de 2007 à 2009, 248 magistrats partiront en retraite. Les emplois budgétaires correspondant à ces emplois seront supprimés ou transformés.

(2) Réduire les délais dans les tribunaux de grande instance

L'objectif affiché consiste à abaisser le délai de traitement, actuellement de 9,3 mois, à 6 mois, en cinq ans.

A cette fin, il est prévu de recruter 273 emplois de magistrats non spécialisés.

(3) Renforcer les moyens des juridictions pénales

Afin de mieux prendre en charge les mineurs, 58 postes de juges des enfants seront créés. Ces emplois devraient notamment permettre de diminuer le nombre moyen de mineurs par juge, qui se situe aujourd'hui aux alentours de 33.000. Ils seront essentiellement situés dans les tribunaux ayant dans leur ressort des zones urbaines difficiles.

Par ailleurs, en vue d'accélérer la prise en charge des condamnés et d'améliorer leur suivi par des magistrats spécialisés, 24 emplois de juges de l'application des peines seront créés. Actuellement, 69 tribunaux de grande instance n'ont pas de juge de l'application des peines. Ces derniers sont en effet essentiellement situés dans les tribunaux ayant à leur charge une maison d'arrêt importante.

Enfin, dans le but d'apporter une réponse pénale aux actes de délinquance, 166 emplois de magistrats seront créés, ce qui devrait faire passer le nombre d'affaires pénales poursuivables dans une année par un magistrat du parquet de 1000 à 900.

(4) Améliorer le suivi des politiques publiques

La conduite de politiques publiques par l'institution judiciaire s'est fortement développée ces dernières années. Le maintien et le développement de ces actions requièrent la création 35 emplois qui viendront renforcer les effectifs de magistrats dans les parquets généraux. Votre rapporteur souhaite attirer l'attention du gouvernement sur la situation de l'ensemble des parquets.

(5) Créer des emplois de magistrats placés

231 emplois de magistrats placés sont actuellement localisés dans les cours d'appel, dont 147 au siège et 84 au parquet. Il est prévu d'en créer 137, ce qui portera le nombre total de ces magistrats à 368.

(6) Développer une politique de contractualisation

Le présent projet de loi prévoit de généraliser la procédure qui consiste pour chaque juridiction concernée à signer un contrat prévoyant la résorption des stocks et l'amélioration de la productivité avec le ministère de la justice. En contrepartie, la Chancellerie fournit à celle-ci des moyens humains et matériels supplémentaires.

Cette formule a été expérimentée avec succès par les cours d'appel d'Aix et d'Orléans, qui ont réussi à améliorer leurs délais moyens de traitement. En contrepartie, la chancellerie s'est engagée à leur allouer des moyens supplémentaires à compter du 1er janvier 2003 et pendant une durée de trois ans, renouvelable.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, les orientations retenues en ce qui concerne la politique de contractualisation sont les suivantes.

Les contrats seront signés pour trois ans et seront renouvelables. Ce choix d'une période relativement courte est volontaire ; il devrait donner à la Chancellerie la possibilité de renégocier le contrat en fonction des résultats atteints. Par ailleurs, il est prévu que le contrat soit signé à chaque fois avec l'ensemble d'une juridiction et que soient impliqués l'ensemble de ses acteurs. Une évaluation annuelle en concertation avec la Chancellerie est également prévue. Le contrat comportera deux axes principaux : d'une part la résorption des stocks, et, d'autre part, sera prise en compte la nécessité de ne pas voir se reformer des stocks. Les critères retenus concernant ce que l'administration estime un délai raisonnable pour le traitement des affaires sont ceux de la loi de programme, c'est-à-dire 3 mois dans un tribunal d'instance, 6 mois dans un tribunal de grande instance, 12 mois dans une cour d'appel.

La conclusion de ces contrats nécessite des moyens exceptionnels permettant, d'une part des créations d'emplois de magistrats, et, d'autre part, l'allocation de crédits pour l'achat d'ordinateurs, la location de bureaux ou le fonctionnement courant.

Cette méthode rejoint les orientations contenues dans la loi organique du 1er août 200135(*) sur les lois de finances, dont la philosophie consiste à lier l'octroi de moyens à l'établissement d'objectifs quantifiables. La gestion « par objectifs », si lointaine de notre culture administrative, est-elle en train de rentrer dans les moeurs ?

b) Mieux gérer les ressources humaines

Une meilleure gestion des ressources humaines s'avère indispensable si l'on veut donner un sens au renforcement quantitatif des effectifs de la justice.

En effet, en redéfinissant les rôles de chacun, il est possible d'augmenter la productivité et la motivation des personnels. Les besoins en effectifs nouveaux s'en trouvent diminués d'autant. La revalorisation des rémunérations constitue également un moyen pour mobiliser tant les magistrats que les fonctionnaires.

Les orientations retenues par la loi de programme dans ce domaine sont en accord avec les propositions formulées sur ce sujet par votre rapporteur pour avis dans son rapport « Justice sinistrée : démocratie en danger »36(*).Elles consistent à :

- développer le recours aux personnels placés ;

- soulager les magistrats de certaines tâches ;

- étendre les missions des greffiers ;

- revaloriser les rémunérations ;

- augmenter les moyens en formation.

(1) Une réponse possible : le recours aux personnels placés

Le présent projet de loi prévoit de développer le recours aux personnels placés. Ces personnels relèvent soit de la magistrature, soit du greffe du tribunal, soit de la catégorie A, B ou C. Affectés dans le ressort d'une cour d'appel, ils n'ont pas de poste fixe et sont appelés à effectuer des remplacements. La loi organique du 25 juin 2001 a d'ailleurs consolidé ce dispositif, en étendant de 4 à 8 mois ce renforcement temporaire, et en permettant l'exercice de ces fonctions au sein des cours d'appel.

L'augmentation du nombre de magistrats placés observée ces dernières années (ils sont passés de 17 en 1985 à 231 en 2001) a constitué une réponse partiellement adaptée au problème des vacances de postes.

Toutefois, elle n'a pas permis de couvrir la totalité des besoins, le nombre de postes vacants étant bien supérieur au nombre de magistrats placés.

Par ailleurs, en dépit des perspectives réelles qu'offre ce dispositif, votre rapporteur pour avis tient à mettre en garde contre ses lacunes, qu'elles soient avérées ou seulement potentielles. En effet, votre rapporteur s'inquiète de ce que la localisation des emplois placés prenne insuffisamment en compte la localisation des juridictions. L'augmentation du nombre de magistrats et de fonctionnaires placés doit bénéficier en priorité aux juridictions les plus encombrées.

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis estime que le dispositif ne doit pas être détourné de sa vocation première, c'est-à-dire le remplacement ponctuel d'un magistrat ou d'un fonctionnaire absent pour cause de maladie ou de congé de maternité. En effet, votre rapporteur a eu l'occasion de constater que les magistrats ou les fonctionnaires placés étaient de plus en plus utilisés afin de compenser un sous-effectif chronique lié soit à la vacance durable d'un poste, soit à une sous-évaluation des charges de la juridiction. Cette pratique est néfaste. Utilisant une ressource de court terme pour pallier aux insuffisances des ressources de moyen-long terme, elle produit des effets pervers qui nuisent à la gestion globale du système.

(2) Soulager les magistrats du poids de certaines tâches non juridictionnelles

Une première étape, qui fait l'objet d'un consensus, consiste à organiser le retrait des magistrats des commissions administratives37(*) dans lesquelles leur présence ne s'avère pas nécessaire. La participation à ce type de commissions, dont le nombre était évalué à 18038(*) au début de l'année 2001, induit en effet une perte de temps précieux pour des magistrats déjà surchargés par leur activité juridictionnelle.

Votre rapporteur avait suggéré à l'époque de réduire la participation des magistrats dans les commissions administratives dans deux cas :

- au cas où la décision qui doit être prise a une portée individuelle ;

- au cas où les juges sont mis en position d'exercer une fonction arbitrale.

D'autres critères peuvent être également opérationnels. La commission des lois39(*) propose par exemple de réduire la présence des magistrats aux seules commissions administratives dont les activités mettent en cause les libertés publiques ou relèvent par nature de la sphère judiciaire.

La loi de programme prévoit le retrait des magistrats de l'ordre judiciaire des commissions administratives au sein desquelles ils n'ont aucun rôle prépondérant et dont la composition est prévue par un décret simple ou un décret en Conseil d'Etat.

Huit commissions seulement répondent à ce critère :

- le conseil d'administration de l'office départemental des anciens combattants et victimes de guerre ;

- la commission de délivrance de l'insigne de victime civile de guerre ;

- la commission de conciliation des différends intéressant les personnes ayant résidé dans certains pays d'outre-mer ;

- la commission supérieure de délivrance de la carte d'identité professionnelle des journalistes ;

- le conseil national des transports ;

- les comités régionaux des transports ;

- la commission départementale d'attribution de la médaille de la famille française ;

- la commission des réclamations relatives à la salubrité des coquillages.

Ce n'est qu'un début. A moyen terme, il conviendrait d'élargir ces critères afin de réduire de façon plus conséquente le nombre des commissions dans lesquelles les magistrats sont appelés à être présents.

(3) Étendre les missions des greffiers

Le présent projet de loi prévoit d'étendre les missions des greffiers pour assister véritablement le magistrat. Cette proposition avait déjà été avancée par votre rapporteur dans son rapport de 1994 sur la justice de proximité40(*). Il s'agissait notamment pour lui de mettre en accord les textes avec les pratiques qui tendent à leur conférer des responsabilités en sus de leurs attributions statutaires.

Toutefois il y soulignait également la nécessité de tenir compte des contraintes qui pèsent déjà sur ces personnels, et d'adapter leur nombre en conséquence.

Les effectifs budgétaires des personnels des greffes

Au 30 mai 2002, les effectifs budgétaires personnels des greffes s'élèvent à 1.690 greffiers en chef, 7.480 greffiers, 11.209 agents de catégorie C, dont 9.495 agents de bureau et 1.714 agents des services techniques. Les effectifs réels sont de 1.640 greffiers en chef, 6.788 greffiers, 9.431 agents de bureau et 1.675 agents des services techniques.
Source : commission des lois41(*).

Certes, les effectifs des personnels des greffes ont été considérablement accrus en trente ans42(*). Cette croissance n'a cependant pas suffi à absorber la croissance de leur charge de travail. Or, alors que leur mission traditionnelle est l'assistance du juge et l'authentification des actes juridictionnels, le poids de leurs tâches administratives les empêche souvent de jouer tout rôle d'assistance du magistrat, et parfois d'exercer eux-mêmes les compétences qui, autrefois dévolues aux magistrats, leur ont déjà été transférées (par exemple, la vérification des comptes en matière de tutelle).

On est donc en droit de se demander s'il ne serait pas plus pertinent, avant d'envisager une extension des missions des greffes, de leur donner les moyens d'assurer celles qu'ils possèdent déjà mais ne peuvent exercer faute de personnel.

(4) Revaloriser les rémunérations
(a) Renforcer l'attractivité des fonctions d'administration centrale

Votre rapporteur pour avis a déjà eu l'occasion d'exprimer à maintes reprises son souhait de voir reconsidérés l'organisation, le statut et le recrutement des magistrats de la Chancellerie. Les services de l'administration centrale étant amenés à jouer un rôle majeur en matière de législation, il est important à la fois de prendre en compte l'expérience des magistrats qui ont exercé des fonctions de directeur ou de sous-directeur à l'administration centrale, et en même temps, de renforcer l'attractivité de ces fonctions. Du point de vue financier on constate un écart important des indemnités versées aux agents placés sous statut d'administration centrale avec les régimes indemnitaires versés aux agents d'autres administrations (Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie notamment). Pour renforcer l'attractivité de l'administration centrale il serait opportun d'augmenter des indemnités.

(b) Créer une indemnité d'activité pour les magistrats et les fonctionnaires

Destinée à récompenser la productivité et le dévouement des magistrats et des fonctionnaires, cette indemnité devrait s'élever au taux moyen de 35 % du traitement indiciaire brut par agent, les indemnités étant différenciées par corps et par catégorie, et distribuées proportionnellement à leur grade entre les agents effectivement présents dans les juridictions et qui assument une charge de travail supplémentaire du fait des vacances de postes.

(c) Réévaluer le régime indemnitaire des magistrats de l'ordre judiciaire

Le régime indemnitaire des magistrats de l'ordre judiciaire fera l'objet en 2003 d'une revalorisation de 4 % à l'instar de celle qui vient d'être opérée par l'arrêté du 17 avril 2002 pour les magistrats de l'ordre administratif.

(5) Augmenter les moyens en formation
(a) L'École nationale de la magistrature (ENM)

Le présent projet de loi prévoit de renforcer l'encadrement pédagogique et administratif de l'école, ainsi que ses moyens logistiques et financiers, dans le cadre d'un contrat d'objectif sur cinq ans qu'il est proposé d'établir.

Depuis quelques années, on observe un accroissement très net du nombre des postes offerts au concours d'entrée à l'ENM. Stabilisé à 145 de 1995 à 1997, il est passé à 185 en 1998 et 1999, puis 190 en 2000 et 250 en 2001. 250 postes sont à nouveau offerts en 2002 pour la promotion 2003.

Pour faire face à cette augmentation, l'Ecole a bénéficié d'un renforcement substantiel de ses moyens, avec un budget en nette progression, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

En 2001, l'ENM a vu ses moyens renforcés par les recrutements d'une équipe des maîtres de conférences supplémentaires. Elle peut désormais former chaque année une promotion de 280 auditeurs de justice.

Pour autant, la commission des lois du Sénat a constaté43(*) que les capacités d'accueil de cet établissement avaient atteint leurs limites. L'affectation de moyens nouveaux devrait donc permettre à l'établissement d'absorber de nouveaux élèves, par exemple en louant des locaux à l'extérieur de l'ENM.

(b) L'Ecole nationale des greffes

La présent projet de loi prévoit également d'accorder des moyens accrus à l'école nationale des greffes, afin qu'elle soit en mesure de former les personnels dans le cadre de départs massifs à la retraite et d'assurer en sus la formation initiale de plus de 3.500 stagiaires dans les cinq prochaines années.

Les recrutements par concours réalisés depuis 1997 sont les suivants :

Cette forte progression des recrutements devrait se poursuivre de 2002 à 2020. Au cours des cinq années à venir l'Ecole devra assurer la formation de 217 greffiers en chef, 2.478 greffiers, 150 secrétaires administratifs et 721 personnels de bureau.

En conséquence, il est prévu de créer 17 emplois sur cinq ans afin de renforcer le nombre de maîtres de conférence qui s'élève actuellement à 20.

Afin d'accueillir dans de bonnes conditions ses stagiaires, l'Ecole doit s'agrandir. Sa dimension a en effet été conçue pour accueillir des promotions de 250 stagiaires, alors que les promotions actuelles forment 500 élèves. En raison du déficit de locaux, l'Ecole loue actuellement 1.100 m² de locaux à l'extérieur de ses bâtiments. Une approche sommaire des besoins d'extension a été effectuée en 2000. En 2001, un marché de programmation a été conclu afin d'analyser de façon plus fine les besoins de l'Ecole. Il est nécessaire de créer un second amphithéâtre d'une capacité de 120 places ainsi qu'une capacité d'hébergement de 230 places (studios). Le coût global de l'opération est évalué à 30.977.314 euros (230,2 millions de francs).

c) Mettre en oeuvre des réformes structurelles lourdes

A côté du renforcement des moyens humains, le projet de loi de programme prévoit des réformes structurelles qui devraient permettre de réguler le flux du contentieux en s'attaquant, non au flux lui-même, par définition peu contrôlable, mais au mode de fonctionnement des juridictions.

(1) La création des juges de proximité
(a) Objectifs

Votre rapporteur pour avis tient à rappeler que dans son rapport de 1994 sur la justice de proximité44(*), il avait mis en avant la « nostalgie du juge de paix » qui a été supprimé en 1958. S'inspirant des exemples à la fois du juge du livre foncier en Alsace et des « magistrates » anglais, il proposait la création d'un juge de proximité afin d'alléger la tâche des juges d'instance.

L'objectif poursuivi par le gouvernement consiste à instituer un nouveau type de juridiction avec ses règles constitutives, doté d'une compétence d'attribution et de règles procédurales propres, afin de répondre aux litiges de la vie quotidienne qui restent en général inconnus de la justice en raison de la petitesse de leur enjeu pécuniaire. Sont visés, en particulier les conflits relatifs au droit de la consommation, les conflits de voisinage, bref l'ensemble des petits litiges de la vie quotidienne dont le potentiel de nuisance s'avère souvent bien supérieur aux enjeux objectifs du conflit.

Le juge de proximité aura une compétence propre limitée jusqu'à 1500 euros aux actions personnelles mobilières. En matière pénale, il sera compétent pour le jugement des contraventions des quatre premières classes commises tant par les majeurs que par les mineurs.

Le juge de proximité ne sera pas un magistrat de carrière mais un juge recruté à titre temporaire nommé pour une durée de neuf ans non renouvelable dans les formes prévues pour les magistrats du siège, qui assurera un certain nombre de vacations, le cas échéant concomitamment à son activité professionnelle. Choisi soit parmi les magistrats honoraires de l'ordre administratif ou judiciaire, soit parmi les personnes ayant une formation juridique d'au moins quatre années après le baccalauréat ou membres d'une profession libérale juridique ou judiciaire et justifiant d'une expérience de quatre années dans le domaine juridique, il sera soumis aux dispositions du statut de la magistrature, sous réserve des règles dérogatoires qu'impose le caractère temporaire et intermittent de ses fonctions.

Soulignons qu'il ne s'agit pas de supplanter les structures de proximité existantes telles que les maisons de la justice et du droit ou autres. Ces dernières ont pour mission de faciliter l'accès au droit et le règlement amiable des litiges. Mais lorsque la conciliation ou de médiation échoue, le recours au juge s'avère indispensable. Les maisons de la justice et du droit pourront d'ailleurs, le cas échéant, servir de lieu d'accueil au juge de proximité qui pourra y tenir des audiences foraines. A cette fin, des conventions d'occupation à titre gratuit pourront être conclues avec les collectivités locales.

Une loi organique, en cours de discussion au Conseil d'Etat, sera déposée au Parlement au mois de juillet pour définir le statut des juges de proximité.

(b) Modalités financières

Il est prévu de recruter 3.300 juges de proximité au fur et à mesure des besoins exprimés par les cours d'appel.

Les juges de proximité percevront une indemnité de vacation calculée par demi-journée. Le montant global inscrit dans la loi de programme s'élève à 31 millions d'euros, soit 3 vacations pour une audience, ce qui inclut le temps de préparation et de rédaction.

Le mode de calcul d'un emploi équivalent temps-plein

Le projet de loi de programme prévoit la création de 330 emplois équivalent temps plein de juges de proximité, ce qui correspond à 3.300 juges de proximité (1 pour 10) et 75.240 jours de travail par an (sur la base de 228 jours travaillés) : 330 x 228 = 75.240.

Chaque juge de proximité travaillera donc 22 jours par an (75.240 : 3.300), soit 44 vacations d'une demie-journée. Si l'on concentre l'activité juridictionnelle sur 11 mois, ce juge tiendra 4 audiences d'une demie-journée par mois, soit une par semaine.

Source : ministère de la justice.

Le siège des juges de proximité est fixé au tribunal d'instance. Le secrétariat-greffe sera assuré par des agents des tribunaux d'instance, mis à la disposition du juge de proximité en fonction de son activité. Les effectifs des tribunaux d'instance seront renforcés. La loi de programme prévoit de créer 140 emplois de greffiers et 280 emplois de personnels de bureau.

(2) Le futur « Tribunal de première instance »

D'après le gouvernement, il n'est pas question de « porter atteinte au maillage territorial des implantations judiciaires ». Cette formule laconique, qui constitue le seul élément tangible de réponse que votre rapporteur pour avis ait pu obtenir au sujet du Tribunal de première instance dissimule-t-elle la volonté secrète d'enterrer la réforme de la carte judiciaire ?

En tout état de cause, la création du juge de proximité et le projet d'un futur tribunal de première instance témoignent d'une approche nouvelle des questions liées à l'organisation judiciaire française.

La création des tribunaux de première instance répond à la double volonté d'optimiser les ressources humaines et les moyens budgétaires dont disposent les juridictions et de simplifier l'accès du justiciable à la justice en lui offrant un point unique d'entrée à la juridiction. Par ailleurs elle a pour objectif de diminuer les conflits de compétence entre les juridictions civiles.

Ce sujet a été évoqué lors des « Entretiens de Vendôme », dont les conclusions mentionnent la possibilité d'une fusion des TGI et des tribunaux d'instance de l'arrondissement judiciaire, en gardant les implantations immobilières actuelles et en procédant par expérimentation.

Votre rapporteur pour avis est favorable à l'idée d'expérimentation en ce qui concerne l'organisation judiciaire, dans la mesure où celle-ci est fondée sur le volontariat des acteurs impliqués.

* 35 Loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1er août.

* 36 Rapport n° 357 de la commission de contrôle chargée d'examiner les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaires (1990-1991) par M. Jean Arthuis.

* 37 Il s'agit de commissions et organismes divers : chambres, conseils ou commissions de disciplines, commissions électorales, conseils d'administration, etc.

* 38 La liste des commissions concernée se trouve en annexe n° 2.

* 39 « Quels métiers pour quelles justice », rapport du Sénat n° 345 (2001-2002).

* 40 « Pour une justice de proximité », rapport remis au garde des sceaux, 1994.

* 41 « Quels métiers pour quelle justice », rapport du Sénat n° 345 (2001-2002).

* 42 Ils ont été multipliés par 1,9.

* 43 « Quels métiers pour quelle justice », rapport du Sénat n° 345 (2001-2002).

* 44 Rapport n° 357 de la commission de contrôle chargée d'examiner les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaires (1990-1991), par M. Jean Arthuis.