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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

 

2. L'équipement et le fonctionnement n'ont pas été oubliés

a) La poursuite du programme d'équipement des services judiciaires

Le présent projet de loi de programme prévoit la poursuite du programme de constructions engagé au cours de la dernière décennie.

La France compte près de 1200 juridictions, réparties sur 900 sites qu'il convient d'équiper, d'entretenir, de restructurer en fonction des besoins qui évoluent en même temps que la justice se transforme. Dans le cadre de la décentralisation, depuis 1987, la prise en charge de ces bâtiments appartient en totalité au ministère de la justice. Celui-ci doit donc gérer plus de 1,5 million de mètres carrés, auxquels s'ajoute le palais de justice de Paris.

Les besoins sont importants, qu'il s'agisse de constructions ou de rénovation. Ainsi, il conviendrait de construire une cour d'appel à Nice, pour désengorger celle d'Aix. Au cours de sa mission dans le département du Haut-Rhin, votre rapporteur pour avis a pu également constater que le patrimoine immobilier était trop souvent délaissé, certains sites posant des problèmes de sécurité et donnant l'impression d'une « justice à l'abandon »45(*).

En ce domaine, plusieurs programmations se sont succédé :

- lancement en 1992 d'un programme pluriannuel d'équipement des juridictions ;

- dans le cadre du Plan de relance pour la ville de 1993, transfert par répartition à partir du budget des charges communes d'autorisations de programme et de crédits de paiement ;

- rénovation du Palais de justice de Paris, dans le cadre d'un schéma directeur 1994-1997 ;

- intégration de l'équipement judiciaire dans le cadre de la loi de programme du 6 janvier 1995, prévoyant 4.500 millions de francs d'autorisations de programme sur 1995-1999.

Un effort réel a eu lieu, caractérisé par des dotations budgétaires conséquentes, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Pourtant, ces crédits font l'objet d'une sous-consommation chronique qui est régulièrement dénoncée par la Cour des comptes. Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2001, elle critique l'accumulation des autorisations de programme qui correspond selon elle à « une volonté d'affichage ne prenant pas en compte l'état de préparation effective des opérations ». A propos du programme de construction du nouveau TGI de Paris, elle précise que « les autorisations de programme ( ...) n'ont donné lieu à aucun engagement en 2001. » 

Cette incapacité à consommer en temps et en heure les crédits d'équipement s'explique essentiellement par la durée des opérations, la phase d'étude étant la plus longue et la moins consommatrice de crédits. A titre d'exemple, la construction d'un Palais de justice dure en moyenne six ans.

Cette situation entraîne une multiplication des reports de crédits d'un exercice sur l'autre qui porte finalement atteinte à la lisibilité de l'autorisation budgétaire parlementaire. C'est une des raisons qui a incité votre rapporteur pour avis à demander une loi de programme, qui permette d'avoir une vue d'ensemble sur les programmes de construction et de rénovation.

Compte-tenu de ces difficultés, votre rapporteurpour avis s'est félicité, dans son dernier rapport budgétaire46(*), de la création d'une agence de maîtrise d'ouvrage de travaux du ministère de la justice (AMOT), appelée à se substituer à la délégation générale du programme pluriannuel d'équipement. Ses missions, précisées par le décret du 31 août 2001, consistent à assurer à la demande de l'Etat ou avec son accord, dans le cadre de conventions de mandat, les opérations de construction, d'aménagement, de réhabilitation, de restauration et de ré-utilisation d'immeubles de l'Etat.

b) Des moyens renforcés en matière informatique

Le rapport annexé à la loi de programme propose de réévaluer et développer la politique informatique du ministère, et, à cette fin, de développer les réseaux informatiques internes et externes afin de mieux relier le ministère à ses principaux partenaires (administrations, services de police et de gendarmerie, juridictions, auxiliaires de justice).

Au cours de sa mission dans le Haut-Rhin, votre rapporteur a constaté que l'équipement et le développement de l'informatique des juridictions était loin d'être satisfaisant, en particulier dans les tribunaux d'instance.

L'équipement informatique des tribunaux d'instance
Le cas du département du Haut-Rhin

Comme l'ensemble des juridictions, les tribunaux d'instance ont été progressivement informatisés. Ainsi, depuis la fin de l'année 2000, toutes les juridictions disposent d'un ordinateur ayant accès à Internet. Cependant, l'informatisation des tribunaux d'instance est loin d'être achevée.

D'abord, certains ordinateurs sont très vétustes. Ensuite, il est surprenant de constater que tous les postes de travail des tribunaux d'instance ne disposent pas du logiciel de calcul Excel alors que tous les agents sont amenés à effectuer des tableaux, à comptabiliser les procédures et à classer un nombre important de données.

De même, il est urgent que tous les ordinateurs soient équipés du logiciel de traitement de texte Word, beaucoup plus maniable que « Word perfect », pourtant imposé par la Chancellerie, qui pose en outre des problèmes de comptabilité en cas d'échange de documents, tous les interlocuteurs des juridictions travaillant sous Word.

Par ailleurs, certaines opérations ne sont toujours pas informatisées comme la procédure de succession ou les partages judiciaires, ce qui ralentit considérablement les phases de traitement.

Ensuite, certains logiciels ne donnent pas entière satisfaction. Ainsi, le logiciel « TUTI» relatif aux tutelles ne permet pas de vérifier si le compte de gestion a été déposé. De même, le logiciel du registre du commerce ne peut pas être lié à Excel alors qu'il est censé permettre de tenir la comptabilité.

D'une manière plus générale, les logiciels destinés aux tribunaux d'instance pêchent par l'impossibilité qui existe de les faire évoluer. Ainsi, il n'est pas possible d'intervenir dans les paramètres pour les adapter aux pratiques de chaque juridiction ou encore les adapter à une modification de la législation en vigueur.

Les logiciels des autres juridictions que les tribunaux d'instance sont beaucoup plus souples. En effet, ils ont été conçus par des sociétés privées puis rachetés par la Chancellerie. Toutefois, les concepteurs restent chargés des évolutions des logiciels. Celles-ci interviennent donc rapidement.

Au contraire, les logiciels des tribunaux d'instance sont directement conçus par les informaticiens de la Chancellerie. Les délais de réaction pour effectuer les évolutions sont donc plus longs dans la mesure où il n'y a aucun intéressement financier : ils sont réalisés lorsqu'un arbitrage intervient en leur faveur.

Le nombre total de postes de travail est d'environ 47.417. Le tableau suivant présente la situation par agrégat.

Si le taux d'équipement est satisfaisant en données brutes, il faut tenir compte de deux éléments. D'une part, le parc est sans doute surévalué, en particulier à l'administration centrale. D'autre part, la durée de vie moyenne des équipements est de cinq ans, une durée particulièrement longue si on la compare à celle qui se pratique dans le secteur privé, qui ne dépasse pas trois ans.

En réalité, le sous-équipement est fréquent dans certains services.

D'après les informations fournies à votre rapporteur pour avis, les objectifs du présent projet de loi de programmation et les indicateurs retenus peuvent être résumés de la manière suivante.

A l'horizon de la loi de programme, chaque agent du ministère doit pouvoir bénéficier d'un poste de travail informatique lui permettant d'accéder de manière personnalisée à la partie du système d'information auquel il a droit, en particulier aux services d'information intranet et de messagerie électronique.

Le taux d'équipement doit être maintenu en dépit de l'augmentation des effectifs.

La mise en réseau doit être généralisée de la manière suivante :

- raccordement au réseau privé virtuel justice (RPVJ - intranet ministériel) à la fin de l'année 2004 de 100 % des entités existantes à la fin de l'année 2002 ;

- raccordement au RPVJ dans les six mois suivant la création d'une nouvelle entité (par exemple : une juridiction de proximité) ;

- câblage et extension générale des réseaux locaux existants d'ici la fin de l'année 2007.

Votre rapporteur se félicite du renforcement des moyens informatiques des juridictions. Les moyens prévus dans la loi de programmation doivent permettre d'obtenir la compatibilité des réseaux entre les juridictions et l'extérieur, et de développer l'utilisation de logiciels évolutifs.

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis tient à souligner la nécessité de d'accompagner toute création de poste des moyens informatiques nécessaires. De manière générale, il s'inquiète d'une tendance à créer des postes de magistrats et de fonctionnaires sans prévoir les moyens nécessaires à leur activité. C'est pourquoi il se félicite de ce que le rapport annexé prévoit la prise en compte des besoins de premier équipement mobilier et informatique liés aux créations d'emplois.

* 45 « Splendeurs et misères de la justice dans le Haut-Rhin », rapport d'information du Sénat n° 27 (2001-2002), p.58.

* 46 Rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2002, Sénat, n° 87 (2001-2002) - Tome III - annexe 31, rapport spécial sur les crédits de la Justice.