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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

 

C. LE BILAN DE LA LÉGISLATURE JOSPIN

Si elle ne s'est pas inscrite dans le cadre de la loi de programme de 1995, l'action du gouvernement de M. Lionel Jospin en matière de justice n'en a pas été moins résolue : des moyens financiers et humains conséquents ont été ouverts sur la législature 1997-2002.

1. Des emplois ... destinés à compenser les effets des 35 heures

Ainsi, 7.273 emplois ont été créés durant cette législature.

C'est plus que ne l'avait prévu (et pas réalisé) la loi de programme de 1995 (5.760 prévus et 3.903 réalisés).

Mais une partie de ces créations d'emplois, malheureusement qui n'a jamais été précisément chiffrée par le précédent garde des sceaux, était destinée à compenser (à peine) les effets des 35 heures ...

Répartition des créations d'emplois (1998-2002)

 

1998

1999

2000

2001

2002

Total

Administration centrale

0

5

5

13

32

55

Services judiciaires

300

370

382

525

845

2.422

Administration pénitentiaire

300

344

386

530

1.525

3.085

Protection judiciaire de la jeunesse

100

150

380

380

300

1.310

Conseil d'Etat

61

61

85

90

86

383

CNIL

1

0

1

12

4

18

Total général

762

930

1.239

1.550

2.792

7.273

Source : Chancellerie

2. Des programmes de travaux sans stratégie globale

Les autorisations de programme ouvertes en loi de finances initiales et rectificatives sur 1997-2002 ont également été importantes.

Ouvertures d'autorisations de programme (1997-2002)

(en millions d'euros)

LFI

LFR

Total

1997

208

14

222

1998

262

4

266

1999

264

89

353

2000

241

155

396

2001

420

116

536

2002

362

0

362

Total

1.757

378

2.135

Source : Chancellerie

Pour autant, ces moyens n'étaient ni quantifiés dans le moyen terme, ni corrélés à des objectifs précis et quantifiables qui auraient permis au Parlement de vérifier qu'ils correspondaient à une bonne utilisation de l'argent public.

Il a aussi manqué, à l'évidence, une loi de programme. Votre rapporteur, en sa qualité de rapporteur spécial des crédits de la justice à la commission des finances du Sénat, n'a eu de cesse de suggérer et de réclamer une telle loi de programme pour donner une réelle visibilité à moyen terme à la politique de l'Etat en matière de justice.

Une demande constante de programmation des crédits

Intervention à la tribune d'Hubert Haenel lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001 (séance du 11 décembre 2000)

« (...) Madame la ministre, j'ai essayé de convaincre votre prédécesseur, Mme Guigou, qu'une loi de programme était nécessaire. Je n'y suis pas parvenu (...). »

Intervention à la tribune d'Hubert Haenel lors de la dicussion du projet de loi de finances pour 2002 (séance du 10 décembre 2001)

« (...) Ce projet de budget appelle quelques critiques, à commencer par l'absence de visibilité dans le programme de construction pénitentiaire. Je regrette une nouvelle fois que le gouvernement refuse d'encadrer les programmes de construction et de rénovation dans une loi de programme. En effet, le Parlement ne dispose pas d'une vue d'ensemble sur les travaux d'équipement engagés ou programmés. L'important décalage entre l'annonce d'une construction et sa réalisation renforce encore l'opacité des décisions prises au niveau gouvernemental. Chaque année, on annonce des milliards de crédits pour réhabiliter le parc pénitentiaire français, mais l'absence de loi de programme définissant le montant total des opérations et leur calendrier prévisionnel ne permet pas de suivre l'utilisation de ces crédits. Or, la gestion par le gouvernement des crédits d'équipement rend le contrôle du Parlement particulièrement nécessaire. (...) L'absence de loi de programme permet au gouvernement de demander chaque année des crédits supplémentaires pour annoncer de nouvelles constructions alors même que ces dernières n'interviendront pas avant plusieurs années. Ces effets d'annonce sont contraires à une gestion rigoureuse des crédits (...). »

Au lieu de donner une visibilité à moyen terme à sa politique, le gouvernement de M. Lionel Jospin a préféré une gestion « à la petite semaine » qui a même pu apparaître comme un « affichage » de crédits sans vision globale.

Extrait du rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2001

« La mise en place de tels volumes d'autorisations de programme correspond à une volonté d'affichage ne prenant pas en compte l'état de préparation effective des opérations. De ce fait, sous l'effet de l'accumulation des autorisations de programme, leur taux d'utilisation est tombé de 75,6 % en 2000 à 42,4 % en 2001 ».

Au questionnaire budgétaire de votre rapporteur10(*), la garde des sceaux, Mme Elizabeth Guigou, a répondu à l'automne 2000 que, « plutôt qu'une programmation générale, toujours susceptible d'être remise en cause (cf PLF 1997, cf aussi les régulations en gestion antérieures à juin 1997), il (était) préférable que chaque PLF inscrive les moyens nécessaires à l'exécution des politiques et des réformes décidées par le Gouvernement dans les différents domaines. (...) » ...

L'absence de stratégie, le sentiment que les annonces du gouvernement de M. Lionel Jospin correspondaient en réalité à un recyclage d'autorisations de programme déjà annoncées, le désordre de ces initiatives gouvernementales, ont été très critiquables.

* 10 Sur le projet de budget pour 2001.