2. Le financement de l'allocation de fin de formation (AFF) enfin garanti
La suppression de l'allocation de formation reclassement (AFR) le 1 er juillet 2001 avec l'application de la convention d'assurance chômage aurait nécessité une compensation budgétaire de 335 millions d'euros (en 2000) pour maintenir l'effort budgétaire de l'Etat.
Or, seuls 38 millions d'euros de dotations avaient été inscrits dans le projet de loi de finances 2002. Au total, la suppression de l'AFR s'était traduite par un gain budgétaire de l'ordre de 380 millions d'euros en année pleine, sans que des mesures nouvelles significatives aient été introduites en faveur de la formation des demandeurs d'emploi.
Le Gouvernement prévoit de doubler ces crédits pour l'année 2003, afin de financer l'allocation de fin de formation (AFF).
Versement de l'Etat à l'Unédic au titre de l'AFR et de l'AFF
(en millions d'euros)
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LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
LFI 2002 |
PLF 2003 |
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414 |
387 |
229 |
38 |
73 |
Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité
Ces dotations nouvelles versées à l'Unédic serviront, d'une part, à financer la rémunération des demandeurs d'emploi dont l'entrée en stage a été décidée avant le 1 er juillet 2001 et qui, par conséquent, bénéficient encore de l'AFR et, d'autre part, à financer l'allocation de fin de formation.
La mise en oeuvre effective du volet formation de la convention d'assurance chômage supposait préalablement la publication d'un décret instituant l'AFF.
Or, la publication de ce décret a pris un retard considérable, pour une large partie liée aux hésitations du Gouvernement, ce que votre commission, dans son avis précédent, avait profondément regretté. En conséquence, ce retard s'est traduit par un report de près d'un an de la mise en oeuvre du volet formation de la nouvelle assurance chômage, au détriment d'un retour rapide à l'emploi des chômeurs. La publication du décret instituant l'AFF n'est intervenue que le 8 décembre 2001 au Journal Officiel, et codifiée désormais à l'article R. 351-19-1 du code du travail.
Ce dispositif était apparu à votre commission particulièrement restrictif. Jusqu'à présent, l'ensemble des demandeurs d'emploi titulaires de l'AFR pouvaient, en effet, bénéficier, à l'extinction de leur droit à indemnisation, de l'AFFS si leur formation n'était pas achevée. L'AFFS était alors versée jusqu'à la fin de la formation entreprise.
Les conditions d'attribution de cette allocation demeurent, en effet, limitées :
- l'AFF de droit commun est accordée pour une durée maximale de quatre mois aux demandeurs d'emploi ayant des durées d'indemnisation inférieures ou égales à sept mois ;
- l'AFF dérogatoire peut être accordée jusqu'au terme de l'action de formation pour les demandeurs ayant une durée d'indemnisation supérieure et suivant une formation qualifiante dans les métiers où sont identifiées des difficultés de recrutement.
Par conséquent, la nouvelle AFF se situe doublement en retrait par rapport à l'AFFS :
- elle ne bénéficie pas à tous les demandeurs d'emploi ;
- elle ne garantit pas l'indemnisation pendant toute la durée de la formation, si ce n'est par le biais de dérogations exceptionnelles, permettant de cibler de façon plus appropriée les formations et de lutter plus efficacement contre les pénuries.
Or, comme l'avait prévu votre commission, la dotation de 38 millions d'euros prévue par la LFI 2002 ne suffisait pas à répondre aux demandes nombreuses de dérogations, de telle sorte que, depuis la publication du décret, le nombre de dérogations est estimé à seulement 2.700 pour un montant de 40 millions d'euros.
Le Gouvernement a bien compris la nécessité d'accompagner la demande de dérogations en doublant la dotation de l'AFF.
Il semble néanmoins à votre commission que, face à la multiplication quasi-certaine du nombre de dérogations, il soit nécessaire d'assouplir les conditions d'accès à l'AFF de droit commun, plutôt que de vider le dispositif de son contenu par des dérogations qui n'auraient plus d'exceptionnel que le nom.