II. LA PROTECTION SOCIALE DES EXPLOITANTS AGRICOLES : UN RÉGIME EN PLEINE ÉVOLUTION DONT LES ATOUTS ET LES SPECIFICITÉS DOIVENT ÊTRE SAUVEGARDÉS
La situation financière du BAPSA doit être suivie avec d'autant plus d'attention que :
- le régime de protection sociale des exploitants agricoles est aujourd'hui en pleine évolution, notamment par la définition de nouvelles modalités de prise en charge de certains risques ;
- conformément aux dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, le budget annexe des prestations sociales agricoles est voué, en tant que tel, à la disparition . Le nouveau cadre juridique et financier du régime de protection sociale des exploitants agricoles devra donc en garantir les atouts et les spécificités.
A. LA PROTECTION SOCIALE DES EXPLOITANTS AGRICOLES : UN RÉGIME EN PLEINE ÉVOLUTION
1. La définition d'un nouveau régime de retraite complémentaire obligatoire des exploitants agricoles
a) Une réponse attendue depuis de nombreuses années
Le rapport gouvernemental relatif aux retraites agricoles, déposé sur le bureau des Assemblées en janvier 2001, précisait dans sa conclusion les éléments suivants :
« En 1997, 274.000 retraités agricoles recevaient les allocations correspondant au minimum vieillesse : ils ne sont plus, en 2000, que 178.000, chiffre amené à diminuer d'ici 2002.
« Ces résultats n'ont pu être atteints que par la mise en oeuvre d'un plan pluriannuel de revalorisation clairement circonscrit, dans un souci de justice sociale, sur les plus basses pensions, quelles que soient les catégories statutaires d'appartenance.
« Compte tenu de l'engagement pris par le gouvernement de porter, pour des carrières complètes, le minimum de pension de retraite des chefs d'exploitation et personnes veuves au niveau du minimum vieillesse, et celui des pensions de retraite des aides familiaux et conjoints au niveau du minimum vieillesse du second membre du ménage, l'effort budgétaire réalisé depuis 1997 pour mener à bien ce plan pluriannuel de revalorisation aura été sans précédent.
« Cependant, le niveau du minimum vieillesse, objectif que se fixe, à l'horizon 2002, le Gouvernement en termes de retraites de base des agriculteurs, est une référence correspondant à un minimum social, et constitue un objectif intermédiaire dans le développement, à terme, des droits à retraite des agriculteurs. Pour aller au-delà, et sachant que la profession agricole est la dernière à ne pas s'être dotée d'un régime complémentaire obligatoire qui lui permettrait de dépasser cette référence insuffisante, le gouvernement proposera au Parlement le texte nécessaire à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire. »
L'évolution sociale qui caractérise le monde agricole a conduit à la création, en 1952, d'un régime d'assurance vieillesse obligatoire qui s'est développé progressivement. C'est ainsi que, tardivement après d'autres catégories, est apparue la première assurance vieillesse agricole. Prestation uniforme et de montant limité, l' «allocation de vieillesse agricole» a cependant rapidement laissé la place, avec la loi du 5 janvier 1955, à un véritable régime de retraite des exploitants agricoles, sans condition de ressources. A l'époque, les cotisations étant basées sur le revenu cadastral, les agriculteurs travaillant sur de petites exploitations ont versé de faibles cotisations et perçu de très faibles retraites.
Du fait de la mise en oeuvre, depuis 1994, du plan pluriannuel gouvernemental de revalorisation des retraites de base, le minimum de pension de retraite de base, pour un chef d'exploitation disposant d'une carrière complète, correspond à environ 50 % du SMIC. Au cours de ces dernières années, le montant des pensions de retraite agricoles a été revalorisé, au prix d'un effort financier important consenti par la solidarité nationale, et qui s'est traduit par des mesures nouvelles au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).
Une disposition législative correspondant à la mise en oeuvre de la cinquième étape du plan pluriannuel, pour un montant de 245 millions d'euros, a été adoptée en loi de finances pour 2002. Ainsi, les chefs d'exploitation et les personnes veuves perçoivent, pour une carrière pleine, une retraite au moins égale au montant du minimum vieillesse (6.832,58 euros en valeur 2002), et les conjoints, ainsi que les aides familiaux, perçoivent, pour une carrière pleine, une retraite équivalente au montant du minimum vieillesse du second membre du foyer (5.424,43 euros en valeur 2002).
Le rapport gouvernemental sur les retraites agricoles, déposé sur le bureau des Assemblées en janvier 2001, estimait qu'il n'est pas possible d'aller au-delà de cet objectif en termes de retraite de base, sauf à induire des revendications reconventionnelles de la part des salariés rémunérés au SMIC, mais proposait, en revanche, que soit créé, à l'instar de ce qui existe pour les salariés, un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les chefs d'exploitation agricole, permettant de porter le total de leurs droits à retraite à 75 % du SMIC net.
b) Les principes définis par la loi n° 2002-308 du 4 mars 2002
Le premier principe de base posé par la loi n° 2002-308 du 4 mars 2002, tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles est que cette retraite complémentaire permette à tous les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole disposant d'une carrière complète en agriculture, de disposer de droits à retraite (base et complémentaire) d'au moins 75 % du SMIC net .
Le second principe de base est que le régime offre un rendement (prestation/cotisation) du même ordre que celui des autres régimes complémentaires. Dans le respect de ces principes, les actuels retraités en bénéficieront sans avoir à payer de cotisation. Les actifs en bénéficieront moyennant le paiement d'une cotisation.
Compte tenu du déséquilibre démographique de la profession agricole, le financement du régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire est financé par le produit des cotisations et par une participation financière de l'État, dont les modalités sont fixées en loi de finances.
Ce régime obligatoire d'assurance vieillesse obligatoire par répartition, ainsi institué, bénéficie aux chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole de la métropole et des départements d'outre-mer. Comme dans les autres régimes complémentaires, les prestations sont exprimées en points, ceux-ci étant acquis par les cotisations et proportionnellement à elles.
Les personnes exerçant comme chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole au 1 er janvier 2003, ou postérieurement à cette date, sont obligatoirement affiliées et acquièrent leurs droits par cotisations. Il en est de même des personnes préretraitées, à cette date ou postérieurement, ainsi que des personnes affiliées à l'assurance vieillesse volontaire des non-salariés agricoles, à cette date ou postérieurement.
Pour assurer la contributivité du régime, ces cotisations sont assises sur la totalité des revenus professionnels des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole, sans que l'assiette minimale puisse être inférieure au SMIC annuel ; cette cotisation est déductible, tant au plan fiscal que social.
La valeur du point de retraite, comme le montant des cotisations, sera fixée par décret. Des points gratuits seront attribués dans les conditions suivantes :
- pour les actuels retraités, avec date d'effet de la retraite antérieure au 1 er janvier 1997, sous réserve de justifier de 32,5 années de non-salarié agricole, et de 17,5 années de chef d'exploitation ;
- pour les actuels retraités avec date d'effet de la retraite comprise entre le 1 er janvier 1997 et le 1 er janvier 2003, sous réserve de justifier de 37,5 années tous régimes confondus et de 17,5 années de chef d'exploitation ;
- pour les futurs retraités, postérieurement au 31 décembre 2002, sous réserve de justifier de 37,5 années (à terme 40 ans) tous régimes confondus, et 17,5 années de chef d'exploitation.
Par ailleurs, chaque année de chef d'exploitation ouvrira droit à points de retraite complémentaires, en contrepartie d'une cotisation assise sur les revenus professionnels.
c) Les interrogations relatives à une éventuelle extension du régime obligatoire de retraite complémentaire à d'autres catégories de bénéficiaires
Il n'est pas jugé possible d'étendre, contrairement aux souhaits des intéressés et des organisations professionnelles agricoles, le champ du régime au-delà des seuls chefs d'exploitation, car ceci suppose une augmentation jugée trop importante de la cotisation annuelle.
En effet, étendre le champ du régime de retraite complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles à l'ensemble des actifs (chefs d'exploitation, conjoints, aides familiaux) entraînerait un coût global annuel supplémentaire de l'ordre de 1,43 milliard d'euros (9,4 milliards de francs).
La loi instituant le régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles, prévoit toutefois, en son article 5, que le Conseil supérieur des prestations sociales agricoles est chargé de suivre la mise en place du régime, d'établir, au cours du premier semestre de chaque année, un bilan de fonctionnement du régime, et de faire des propositions sur son extension aux conjoints et aux aides familiaux.
Tout en saluant l'acquis que constitue la création de ce régime complémentaire obligatoire de retraite, votre rapporteur pour avis exprime le souhait que cette concertation puisse, sur ce point particulier, aboutir dans les meilleurs délais.
d) Une participation financière de l'Etat fixée à 28 millions d'euros en 2003
Selon les évaluations actuellement disponibles, le coût du nouveau régime devrait s'établir, en année pleine, à 425 millions d'euros.
Une participation financière de l'Etat au régime de retraite complémentaire obligatoire des chefs d'exploitation est prévue par la loi du 4 mars 2002 précitée. Cette participation financière est fixée, par l'article 61 du projet de loi de finances pour 2003, à 28 millions d'euros. Cet article prévoit également le report du service des premières prestations de retraite complémentaire obligatoire du 1 er janvier 2003 au 1 er avril 2003, en raison, notamment, des délais nécessaires à la publication de la totalité des textes d'application.