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Projet de loi de finances pour 2003 : Outre-mer (aspects sociaux)

 

N° 72

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2003, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VIII

OUTRE-MER
(aspects sociaux)

Par Mme Valérie LÉTARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Christian Bergelin, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 230, 256 à 261 et T.A. 37

Sénat : 67 (2002-2003)

Lois de finances.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de budget présente une double particularité. Il marque, d'une part, une rupture avec les précédents budgets en se donnant pour ambition de mettre un terme à la sous-consommation chronique des crédits de l'outre-mer. D'autre part, il s'inscrit dans la perspective de la future loi de programmation sur quinze ans annoncée par le Gouvernement. De fait, les enjeux qui pèsent sur l'outre-mer nécessitent l'inscription de cette politique dans une stratégie de long terme.

L'outre-mer reste, en effet, confronté à des défis majeurs dont témoignent l'ampleur du chômage et la montée de l'exclusion, ainsi que la crise du logement dans un contexte de ralentissement économique et de transition démographique inachevée.

Le présent budget ne pourra donc pas faire abstraction de cette programmation que votre commission n'a eu de cesse d'appeler de ses voeux ces dernières années.

Le projet de loi de finances fixe à 1,08 milliard d'euros le budget du ministère de l'outre-mer pour 2003. La progression des moyens est de 0,56 % par rapport aux crédits votés en 2002. A périmètre constant, l'augmentation réelle des crédits est, en réalité, de 1,5 %. En effet, une expérimentation de la gestion des crédits de la préfecture de la Martinique a conduit au transfert de 10,5 millions d'euros de crédits de rémunération du personnel de cette préfecture au ministère de l'intérieur.

De fait, cette augmentation est supérieure à l'évolution générale des crédits pour l'ensemble du projet de loi de finances pour 2003 (1,2 %). En outre, le Gouvernement a manifesté sa volonté de mettre fin à la sous-utilisation des crédits en puisant dans les reports, dont le montant s'est élevé à 727 millions d'euros au cours des quatre derniers exercices budgétaires. Pour atteindre cet objectif, le ministère a décidé de se doter d'une cellule de contrôle de gestion.

Enfin, le projet de budget opère une réorientation opportune des crédits de l'emploi et initie une dynamique nouvelle en matière de logement.

C'est pourquoi, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2003, s'agissant des aspects sociaux.

L'avis des sénateurs de l'outre-mer
sur le budget du ministère en 2003

Comme l'an dernier, votre rapporteur pour avis a tenu à solliciter nos collègues représentant les DOM. Si tous conviennent de la communauté d'intérêts qui les lie, chacun nourrit des attentes particulières, teintées d'une vive inquiétude vis-à-vis du ralentissement de la décrue du chômage et du coût social élevé de la transition démographique.

M. Dominique Larifla, sénateur de la Guadeloupe, a déploré, d'une part, les carences de la politique d'insertion, limitée seulement aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion. D'autre part, il a reconnu que les collectivités locales n'ont plus les moyens d'absorber les emplois aidés et qu'un recentrage vers le secteur privé était devenu nécessaire. Enfin, il a regretté les entraves réglementaires et fiscales à la construction de logements sociaux, notamment dans les communes à faible capacité budgétaire.

M. Rodolphe Désiré, sénateur de la Martinique, s'est inquiété de l'absence de plan de développement macro-économique pour en appeler à un « plan Marshall pour les DOM », piloté par l'outil fiscal et les commandes publiques.

M. Claude Lise, sénateur de la Martinique, a préconisé aussi la définition d'une stratégie de développement pour l'outre-mer. En matière d'emploi, il s'est inquiété de la sous-utilisation des dotations affectées aux agences départementales d'insertion (ADI). En matière de logement, s'il a noté avec satisfaction l'augmentation des crédits de la ligne budgétaire unique (LBU), il a souhaité que la relance des constructions de logements sociaux repose sur une simplification des procédures et un allégement du coût du foncier.

Mme Anne-Marie Payet, sénateur de la Réunion, a, également, mis l'accent sur les difficultés de la construction de logements sociaux dans les DOM. Elle a proposé un accompagnement de la maîtrise du foncier (revalorisation de l'aide à la construction, recours à l'intercommunalité et adaptation des logements aux spécificités de l'outre-mer). Parallèlement, elle s'est émue des conditions d'accueil des jeunes ultramarins et a appelé, à cet égard, à une amélioration des structures d'hébergement en métropole.

En matière d'insertion, Mme Lucette Michaux-Chevry, sénateur de la Guadeloupe, a demandé la pérennisation des crédits affectés à l'insertion en faveur des publics les plus en difficulté, et ce, dans le cadre d'une loi-programme. En matière de logement, elle a appelé de ses voeux un dispositif législatif susceptible de donner une ligne directrice aux actions menées par les organismes financeurs de l'habitat et a préconisé la délégation aux collectivités de la gestion de la ligne budgétaire unique.

Les reports de crédits opérés depuis 1998

Depuis plusieurs années, le secrétariat d'Etat de l'outre-mer ne parvient pas à utiliser efficacement les crédits votés, ce qui conduit à des reports massifs de crédits d'année en année. Ainsi, le montant cumulé des reports de crédits ces quatre dernières années, soit en moyenne 20 % des crédits inscrits en loi de finances initiale, s'élève à plus de 727 millions d'euros.

Ces reports massifs de crédits ont pour conséquence de fausser le travail de contrôle parlementaire, l'enveloppe du budget inscrite dans le projet de loi de finances d'une année ne correspondant pas au montant des crédits que le département ministériel devra gérer au cours de cet exercice. Les reports de crédits sont la principale cause de l'écart entre la dotation en loi de finances initiale et le montant des crédits effectivement disponibles.

Evaluation des reports de crédits depuis 1998

L'exécution budgétaire de ces quatre derniers exercices budgétaires se caractérise par des montants importants de reports de crédits :

- le montant des reports est proche en moyenne de 19 % et a pu dépasser les 21 % de la dotation de l'année suivante ;

- en quatre ans, les reports de crédits ont augmenté de plus de 52 % ;

- au total, le montant des reports, sur cette même période, équivaut à plus de trois années de dotations de la ligne budgétaire unique, près de deux années de dotations du Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et Saint-Pierre et Miquelon, ou encore 91 % de la loi de finances initiale de l'année 1997.

Analyse des causes de la sous-consommation des crédits

La sous-consommation des crédits du ministère s'explique principalement par :

- l'augmentation de la ressource budgétaire, sans que le ministère ait eu les moyens de la consommer au même rythme. Contrairement aux budgets précédents, l'augmentation du budget pour 2003 apparaît, de ce point de vue, raisonnable ;

- l'absence de moyens de pilotage du budget et du suivi de son exécution qui conduisait bien souvent à justifier le besoin en constatant la dépense ;

- la difficile prise en compte des problèmes concrets de logement : problèmes fonciers et de viabilisation des terrains, situation financière des communes, capacités des opérateurs... ;

- concernant les FEDOM, la lente mise en oeuvre des mesures nouvelles de la loi d'orientation et les modalités de gestion des crédits. Pour résoudre cette difficulté, une expérimentation de la déconcentration des crédits du FEDOM aura lieu en 2003 à la Martinique.

I. LA POLITIQUE DE L'EMPLOI ET DE L'INSERTION OPÈRE UNE RÉALLOCATION DES CRÉDITS EN FAVEUR DES PUBLICS PRIORITAIRES

A. LA TROP LENTE AMÉLIORATION DE LA SITUATION DE L'EMPLOI

1. Un ralentissement prévisible de la décrue du chômage

Les statistiques relatives au marché du travail restent difficiles à établir dans les départements d'outre-mer. En effet, s'y développent des formes d'occupation de type informel, qui rendent leur comptabilisation malaisée. Il faut donc se rendre à l'évidence : les demandeurs d'emploi dans les DOM ne sont pas répertoriés de la même façon qu'en métropole.

Toutefois, cette incertitude ne minore en rien l'ampleur du chômage1(*) et son coût social élevé dont témoignent lourdement en cet automne 2002 la montée des conflits sociaux et la crise de l'industrie touristique.

a) Un marché du travail durablement fragilisé

Depuis 1997, le retour de la croissance avait sensiblement bénéficié aux départements d'outre-mer. En effet, le taux de chômage a diminué de 10 % entre 1997 et 2000 dans l'ensemble des départements d'outre-mer.

Cependant, la décrue du chômage a été inégale selon les périodes et les départements.

Évolution du chômage dans les DOM depuis 1997

 

1997

1998

1999

2000

2001

Août 2002

1997/2002

Guadeloupe

49.765

52.425

54.255

47.842

48.540

47.047

- 5,46 %

Martinique

44.919

49.993

48.667

43.521

41.703

40.563

- 9,69 %

Guyane

12.555

13.073

12.791

11.695

12.413

12.332

- 1,77 %

La Réunion

100.055

95.769

94.921

91.999

93.235

88.382

- 11,66 %

TOTAL

207.294

211.260

210.634

195.057

195.891

188.324

- 9,15 %

Source : ANPE et ministère de l'outre-mer

De surcroît, le rythme de la baisse s'est ralenti dans les DOM, passant de - 8,5 % dans la période 2000-2001 à - 4 %2(*) entre août 2001 et août 2002.

En conséquence, le taux de chômage moyen se maintient à un niveau élevé dans les DOM, soit 26 %.

Les statistiques deviennent même inquiétantes, pour les catégories les plus fragiles.

S'agissant des chômeurs de moins de 25 ans, leur nombre, qui avait baissé de 9 % depuis 1997, a connu une nouvelle augmentation en Guyane et à la Réunion entre août 2001 et août 2002, tandis que, dans les autres départements d'outre-mer, la décrue subissait un ralentissement certain.

Ce constat devient alarmant si l'on tient compte du fait que seule une partie des jeunes au chômage s'inscrivent à l'ANPE.

Ainsi, l'écart séparant les départements d'outre-mer de la métropole reste très élevé.

Taux de chômage des jeunes au sens du BIT (en %)

 

1997

1998

1999

2000

Guadeloupe

54,4

61,4

61

57,5

Guyane

51,2

56,2

49,5

44,6

Martinique

63,1

57,8

60,1

49,3

La Réunion

62,2

57,9

60,9

60,8

Métropole

28,1

25,4

25,2

20,7

Source : ministère de l'outre-mer

Quant aux chômeurs de longue durée, à l'exception de la Réunion, leur part a augmenté dans tous les départements d'outre-mer entre juillet 2001 et juillet 2002.

Part des chômeurs de longue durée parmi les demandeurs d'emploi (en %)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Guadeloupe

49,5 %

55,7 %

56,3 %

50,9 %

47,9 %

50,7 %

Martinique

55,5 %

49,0 %

62,1 %

53,1 %

47,9 %

49,8 %

Guyane

40,3 %

44,3 %

32,1 %

33,4 %

31,4 %

34,9 %

La Réunion

45,0 %

47,7 %

47,1 %

44,0 %

44,6 %

43,0 %

DOM

/

52,1 %

52,0 %

47,1 %

45,3 %

45,8 %

Source : ministère de l'outre-mer

b) Un traitement social du chômage à bout de souffle

Au-delà des handicaps structurels -étroitesse des marchés locaux, coût élevé du travail, faiblesse des qualifications-, l'emploi outre-mer reste très largement conditionné par les évolutions démographiques. En effet, les fortes créations d'emplois ne sont pas suffisantes pour absorber le dynamisme démographique.

Surtout, l'état du marché du travail vient confirmer le sombre pressentiment exprimé par votre commission l'an dernier.

Le traitement social du chômage ne peut constituer indéfiniment et à lui seul un instrument de régulation conjoncturel.

Les craintes qui s'expriment aujourd'hui dans les DOM avec les sorties du dispositif d'emplois-jeunes dès novembre 2002 annoncent une aggravation de la situation de l'emploi, même si le Gouvernement actuel a décidé de mettre en oeuvre des dispositifs de soutien à l'emploi. Ainsi, 3.500 sorties sont prévues pour fin 2002 et ce mouvement se poursuivra jusqu'en 2007. Il faudra donc compter avec le fardeau de ce dispositif pendant plusieurs années encore.


Le dispositif « nouveaux services - emplois jeunes » dans les DOM

Le dispositif « nouveaux services -emplois-jeunes » créé par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 a été applicable dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon en même temps et dans les mêmes conditions qu'en métropole.

S'agissant d'un dispositif tourné vers l'emploi des jeunes de moins de 26 ans, son développement dans les départements d'outre-mer est suivi avec une attention particulière. C'est pourquoi le financement en est assuré par le FEDOM3(*) qui prend toutefois en charge uniquement les emplois-jeunes créés par les employeurs visés à l'article L. 332-4-18 du code du travail (les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de droit privé à but non lucratif et les organismes en charge d'une mission de service public).

Le financement des emplois-jeunes recrutés par les ministères de l'éducation nationale et de l'intérieur est assuré par ces ministères.

A la date du 31 décembre 2001, 11.431 emplois-jeunes ont été créés dont 3.575 dès la mise en place effective du programme au cours de l'année 1998, et 3.304 en 1999.

A ces emplois-jeunes, s'ajoutent ceux pris en charge par le ministère de l'éducation nationale (4.106 aides-éducateurs) ainsi que ceux financés par le ministère de l'intérieur (377 adjoints de sécurité), soit au total 15.914 emplois.

Leur répartition entre les différents départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon s'inscrit comme suit :

 

Nombre de postes créés au 31/12/01

 

FEDOM

Education nationale

Intérieur

Total général

Guadeloupe

1.831

918

102

2.851

Guyane

728

399

62

1.189

Martinique

3.229

929

92

4.250

Réunion

5.619

1.860

121

7.600

St-Pierre-et-Miquelon

24

   

24

TOTAL

11.431

4.106

377

15.914

Ce dispositif a connu une montée en charge rapide dans les départements de la Martinique et de la Réunion. Dès la fin de l'année 1998, le nombre d'emplois-jeunes créés dans les départements d'outre-mer représentait près de 6 % du nombre total de créations de postes (hors éducation nationale et intérieur) alors que la part de la population de moins de 25 ans outre-mer ne s'élève qu'à 3,62 % de la population nationale de cette tranche d'âge.

Le département de la Réunion a joué un rôle prépondérant en ce domaine puisqu'il regroupait en 1998, 63,46 % des emplois-jeunes créés outre-mer et se maintient à près de 50 % des effectifs sur la totalité de la période 1988-2001.

Les recrutements ont concerné des jeunes ayant des niveaux de qualification relativement élevés (39 % de l'effectif des emplois-jeunes recrutés à la Réunion sont d'un niveau IV, 40 % pour les moins de 26 ans et 31 % pour les plus de 26 ans à la Martinique).

La répartition par type d'employeurs pour les embauches effectuées (au 31 décembre 2001) démontre la part importante des associations : 60,14 %. Les collectivités locales et essentiellement les communes ont recruté 25,91 % de l'effectif total. Les établissements publics : 10,10 % et enfin les mutuelles, syndicats, comités d'entreprises et les personnes morales chargées de la gestion d'un service public représentent le solde, soit 3,85 %.

La part des collectivités locales est moins forte qu'en métropole où elle représente 32,14 % des emplois-jeunes créés.

Il faut cependant souligner que les conseils généraux et régionaux, essentiellement en Martinique et à la Réunion, ont cofinancé de manière importante les emplois créés par les associations et les communes, même s'ils ne sont pas employeurs directs.

Le type de tâches effectuées concerne principalement les secteurs :

- du domaine santé-solidarité qui regroupe 16,60 % des emplois créés ;

- de l'éducation et du sport avec 15,15 % et 13,35 % de l'effectif global ;

- puis ceux de l'environnement, de la culture ou encore du logement et de la vie du quartier avec respectivement 11,35 %, 10,34 % et 9,33 %.

La répartition entre ces différents secteurs d'activités est à peu près semblable à celle de la métropole où le secteur des actions éducatives reste un peu plus en retrait que dans les DOM, (9,53 % des emplois créés).

Cet inversement de tendance pose la question de la viabilité d'une économie fondée sur une double dépendance :

- une dépendance économique vis-à-vis des emplois aidés dont le nombre a augmenté de 10 % depuis 1995 ;

Nombre de bénéficiaires de contrats aidés financés par le FEDOM

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

57 500

66 500

64 000

62 000

66 000

67 500

70 000

72 000

Source : ministère de l'outre-mer

- une dépendance sectorielle vis-à-vis du secteur du tertiaire, et plus particulièrement du tourisme, soumis à d'importantes variations saisonnières.

Emploi salarié par secteur

 

Industrie

Construction

Tertiaire

Guadeloupe

9,2 %

7,7 %

79,0 %

Martinique

11,1 %

6,9 %

73,1 %

Guyane

14,6 %

10,4 %

71,0 %

La Réunion

13,0 %

10,7 %

73,5 %

DOM

12,0 %

8,9 %

74,1 %

Source : ministère de l'outre-mer-chiffres de décembre 2001

Immanquablement, cette situation appelle la définition d'une stratégie économique de développement de long terme.

Tel est, comme on le verra, le défi principal de la politique de l'emploi dans les départements d'outre-mer.

Or, les perspectives de croissance s'assombrissent en métropole, entraînant du même coup les populations ultramarines les plus fragiles dans le cycle de l'exclusion.

* 1 En juin 2002, le taux de chômage était de 23,8 % en Guadeloupe, 28,8% en Martinique, 25,6 % en Guyane, 37,2 % à la Réunion.

* 2 Entre juillet 2001 et juillet 2002, le taux de chômage a diminué de - 0,7 % en Guyane, - 2,7 % en Martinique, - 3,1 % en Guadeloupe et - 5,2 % à la Réunion.

* 3 Le décret n° 97-1255 du 29 décembre 1997 a permis au FEDOM d'assurer le financement des dépenses emplois-jeunes.