EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le
mercredi 30 avril 2003
, sous la
présidence de M. Jean Arthuis, président
, la
commission a procédé à l'
examen du rapport pour avis de
M. Gérard Braun sur le projet de loi n° 262
(2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale,
habilitant le
Gouvernement à simplifier le droit
.
Après avoir rappelé aux membres de la commission que ce projet de
loi avait été annoncé par le Premier ministre lors de sa
déclaration de politique générale du 3 juillet 2002,
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a indiqué que la
codification constituait un aspect de la simplification, puisqu'elle facilitait
l'accès au droit.
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a également
rappelé que le rapport spécial sur les crédits de la
fonction publique et de la réforme de l'Etat pour 2003, ainsi qu'une
communication de juillet dernier, lui avaient déjà donné
l'occasion de dresser un tableau nuancé du chemin accompli en
matière de simplifications. Compte tenu du fait que les simplifications
opérées par le passé, pour significatives que furent
certaines d'entre elles, n'avaient pas été, dans leur ensemble,
à la hauteur des ambitions qui les avaient
précédées, il a justifié que le Gouvernement
procédât par ordonnances, gages de rapidité et
d'efficacité.
En effet,
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a
souligné que les simplifications requises présentaient
généralement un caractère technique marqué, face
auquel le Gouvernement était sans doute mieux armé. En effet, les
simplifications administratives requerraient l'expertise continue de l'ensemble
des administrations concernées. Par ailleurs, il s'est
référé aux termes mêmes de la décision rendue
par le Conseil constitutionnel, selon laquelle la codification
répondait, en effet, « à l'objectif de valeur
constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la
loi », pour conclure à l'urgence de toute entreprise de
codification. La technique de l'habilitation devait permettre de pallier
l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées, sans porter de
préjudice notable à la qualité de la codification, compte
tenu, notamment, de la qualité du travail de la commission
supérieure de codification.
Il s'est ensuite référé aux propos tenus par M. Henri
Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat,
auditionné au Sénat le 1er avril 2003, qui avait
indiqué qu'il souhaitait un véritable débat sur le contenu
des ordonnances lors du vote de leur ratification, et qu'il souhaitait, au
surplus, une association spécifique des parlementaires à leur
élaboration.
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a
indiqué que ce dernier voeu était en passe d'être
réalisé, puisque l'Assemblée nationale avait
adopté, à cet effet, un amendement instituant un Conseil
d'orientation de la simplification administrative.
Il en a conclu que les préventions qui subsisteraient avaient donc lieu
de s'estomper.
Puis il a précisé le champ de compétence de la commission,
qui avait entendu se saisir pour avis de l'
article 18
, des
4° et 5° de l'article 21
, et du
4° de
l'article 27
du présent projet de loi d'habilitation, tandis
que la commission des lois avait bien voulu déléguer à la
commission l'examen de l'
article 5
et du
10° de
l'article 21
, qui avaient, en effet, requis des compétences qui
apparaissaient globalement de son ressort.
Il a alors présenté le contenu des différents articles
soumis à la commission.
A l'
article 5
, l'habilitation concernait la simplification des relations
entre usagers et administration fiscale, et la rationalisation des
modalités d'option pour certains régimes fiscaux.
M.
Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a indiqué que cet
article, qui visait des difficultés bien répertoriées,
méritait un accueil favorable, à condition d'être mieux
circonscrit par deux amendements : d'une part, un premier amendement
supprimait un complément d'habilitation destiné à assurer
le respect de la présomption d'innocence en matière fiscale,
principe auquel la loi du 8 juillet 1987 modifiant les
procédures fiscales avait déjà donné une
consistance suffisante. Il a souligné que ce complément
d'habilitation avait été introduit en première lecture
à l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement et du
rapporteur de la commission de lois de l'Assemblée nationale. D'autre
part, un second amendement précisait utilement que l'habilitation de
l'article 5 ne pouvait donner lieu à des dépenses fiscales
nouvelles, ce qui correspondait d'ailleurs aux intentions
précédemment formulées par le Gouvernement.
Puis
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a
présenté
l'article 18
, par lequel le Gouvernement
était habilité à prendre diverses mesures relatives
à la réalisation et à l'utilisation des enquêtes
statistiques obligatoires concernant les professionnels. Il devait en
résulter, selon lui, un accès facilité et des
économies d'échelles particulièrement bienvenus.
Abordant les
4° et 5° de l'article 21
, prévoyant
d'habiliter le Gouvernement à prendre diverses mesures de
rationalisation du droit des valeurs mobilières et du régime des
SARL, il a précisé que le contenu de ces mesures, très
attendu, était susceptible de s'inspirer largement de propositions
déjà formulées par la commission.
Ensuite,
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a souligné
l'opportunité du
10° du même article
, permettant
l'instauration d'un seuil de sensibilité concernant les affaires du
ressort du Conseil de la concurrence, et le relèvement du seuil de
contrôle des concentrations, et constaté son adéquation
à des souhaits déjà exprimés par la commission.
Enfin, il a abordé le
4° de l'article 27
, habilitant le
Gouvernement à prendre les mesures législatives
nécessaires pour modifier et compléter le code monétaire
et financier. Il a salué la reprise du processus de codification dans
les matières bancaires et financières, tout en soulignant la
nécessité d'un amendement précisant qu'une table de
concordance devrait être publiée Journal officiel, ce qui aurait
pour effet de faciliter et fiabiliser le travail des praticiens du droit.
Il a alors indiqué que, si les durées de l'habilitation,
fixées à 18 mois pour le
4° de l'article 27
et
à 12 mois pour les autres articles, pouvaient apparaître
relativement longues au regard de la pratique habituelle, elles apparaissaient
finalement raisonnables compte tenu des ambitions du texte.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Yves
Fréville
s'est interrogé sur l'étendue des
modifications devant être apportées au code général
des impôts dans le cadre de la présente habilitation.
M.
Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a précisé que le
projet de loi d'habilitation ne visait pas à la
« recodification » du code général des
impôts, dont il comptait invoquer par ailleurs l'utilité dans son
rapport, mais visait, dans son article 5, essentiellement à la
simplification des rapports entre les usagers et l'administration, et,
accessoirement, à remédier à l'obsolescence de certaines
dispositions du code général des impôts.
M. Yves Fréville
a indiqué que, selon lui, le Parlement
avait également contribué à la complexité du code
général des impôts.
Mme Marie-Claude Beaudeau
a ensuite manifesté son
hostilité au principe même d'une telle habilitation, qui dessaisit
le Parlement.
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, lui a,
d'une part, précisé que la loi d'habilitation n'engendrait qu'une
extension provisoire du domaine réglementaire, d'autre part,
indiqué que le Gouvernement s'était engagé à
ratifier explicitement les ordonnances, sur lesquelles un débat pourrait
ainsi s'engager, débat qui serait suivi d'un vote à l'issue
duquel elles acquerraient pleine et entière valeur législative.
Au terme de cet examen,
la commission a émis
, sous réserve
de l'adoption de ses trois amendements,
un avis favorable sur les
dispositions du projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le
droit
.
M. Jean Arthuis, président
, a ensuite évoqué le
problème général posé par les centrales d'achat,
regrettant qu'il n'en ait pas été prévu le
règlement dans le cadre de l'
article 18
du présent
projet de loi d'habilitation.
Puis
M. Philippe Marini, rapporteur général
, est revenu
sur l'article 21 du présent projet pour s'interroger sur les
conséquences d'une succession trop rapide de textes concernant le droit
des sociétés, qu'il s'agisse de la loi sur l'initiative
économique, du présent projet de loi, ou d'un texte à
venir, concernant, à nouveau, l'initiative économique,
susceptible d'engendrer une instabilité du droit préjudiciable
aux acteurs économiques.