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Projet de loi de programme pour l'outre-mer

15 mai 2003 : Outre-mer ( avis - première lecture )

 

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le jeudi 15 mai 2003, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Valérie Létard sur le projet de loi n° 214 (2002-2003) de programme pour l'outre-mer.

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Valérie Létard sur le projet de loi n° 214 (2002-2003) de programme pour l'outre-mer.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a rappelé que, lors de l'examen du budget 2003, le Gouvernement avait annoncé une loi de programme ambitieuse pour l'outre-mer, répondant ainsi aux préoccupations exprimées, depuis de longues années, par la commission. C'est donc avec satisfaction qu'elle accueillait aujourd'hui ce texte très attendu.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, s'est ensuite inquiétée de la situation outre-mer, soulignant que budgets et programmations pluriannuelles s'étaient succédé, ces dernières années, sans jamais guérir complètement les maux économiques et sociaux de l'outre-mer. Le réalisme ne devait pas, pour autant, céder au fatalisme : l'outre-mer manifestait, en effet, des signes de redressement. Il avait expérimenté avec succès le service militaire adapté (SMA), il avait lancé des initiatives fortes, dont aujourd'hui s'inspirait la métropole, comme le revenu minimum d'activité et le titre de travail simplifié, il avait été le terrain privilégié de nombreux projets, comme les mesures en faveur de la mobilité professionnelle et de l'insertion des jeunes dans le secteur marchand.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a assuré que cette réactivité était, en grande partie, à l'origine du mouvement général de baisse du chômage, particulièrement celui des jeunes, et de l'augmentation continue de l'emploi.

Elle a cependant déploré que chaque progrès soit venu buter sur des handicaps structurels lourds, quasiment inconnus en métropole : dynamisme démographique, insularité des territoires, environnement concurrentiel, chômage de longue durée, faiblesse de la formation initiale. En privilégiant la politique de l'offre, seule voie durablement efficace en matière de lutte contre le chômage et d'insertion professionnelle, la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 aurait pu apporter les réponses attendues. Mais elle avait laissé une impression d'inachevé, le Gouvernement ayant préféré s'arrêter au milieu du gué.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a ainsi précisé que le dispositif d'allégement de charges sociales prévu par la loi d'orientation s'était révélé particulièrement pénalisant pour les entreprises dépassant le seuil de 10 salariés, que l'utilisation des mesures en faveur des jeunes s'était avérée nettement en retrait par rapport aux attentes, et que le dispositif de lutte contre l'exclusion et d'égalité sociale commençait à peine à produire ses effets en raison de nombreuses contraintes.

Elle a alors constaté que la loi d'orientation du 13 décembre 2000, qui était supposée « sortir l'outre-mer du cycle du pessimisme et de l'assistance pour entrer dans celui du développement », n'était pas parvenue à remédier aux difficultés du marché du travail.

En matière d'emploi, elle a noté la persistance d'écarts importants avec la métropole, en raison du ralentissement de la décrue du chômage et de la reprise du chômage de longue durée.

En matière d'insertion, elle a souligné que le traitement social du chômage ne saurait tenir lieu de politique. De fait, le RMI avait acquis un poids considérable dans les sociétés ultramarines, sans commune mesure avec la métropole, l'importance du secteur public témoignait de la dépendance de la population à l'égard des emplois aidés et le travail dissimulé restait une réalité préoccupante.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a mentionné, en outre, les nouveaux défis institutionnels, sociaux et économiques qui plaçaient l'outre-mer à la croisée des chemins : l'impact de la décentralisation, la dégradation - avérée ou non - du climat social et la question du maintien des aides communautaires après 2006.

Face à cette nouvelle donne, elle a jugé que le projet de loi de programme, porté par un budget important, apportait des solutions équilibrées.

Le dispositif d'allégement du coût du travail qu'il comporte se décline en trois volets : le premier volet concerne les exonérations de charges sociales en faveur des entreprises. Le projet de loi de programme supprime le mécanisme dégressif de la loi d'orientation qui pénalisait les entreprises dépassant le seuil de 10 salariés, les allégements sont étendus aux entreprises du bâtiment et travaux publics, ainsi qu'aux entreprises de transport desservant l'outre-mer ; ils sont significativement renforcés pour les secteurs les plus exposés, quels que soient les effectifs des entreprises.

Le deuxième volet du projet de loi concerne les exploitants agricoles. Il permet à ceux qui développent leur exploitation au-delà de 40 hectares, dans le cadre d'une diversification de la production ou de mise en valeur de terres incultes, de conserver le bénéfice d'une exonération de charges sociales. Le troisième volet accorde aux marins propriétaires embarqués en début d'activité une exonération de cotisations sociales pendant 24 mois, quand la loi d'orientation avait limité cette mesure aux travailleurs indépendants. De manière novatrice, l'ensemble de ces mesures font l'objet d'une évaluation triennale qui conditionnera leur maintien, notamment en fonction des emplois créés.

Ensuite, Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, s'est réjouie du dispositif ambitieux que le projet de loi proposait en faveur de l'insertion professionnelle des jeunes.

En premier lieu, elle a estimé que le succès grandissant du SMA auprès de la jeunesse ultramarine était renforcé grâce à son extension à la quasi-totalité des collectivités d'outre-mer et aux précisions apportées aux conditions d'application de la formation qu'il dispense. Elle a indiqué que ces dispositions étaient essentielles à la bonne marche du SMA, qui avait réussi à insérer professionnellement 100.000 jeunes depuis sa création. Elle a regretté, à cet égard, la diminution constante des crédits qui lui ont été consacrés entre 1994 et 2000, se félicitant qu'aujourd'hui le Gouvernement en ait décidé le relèvement substantiel. Tout en saluant cet effort, elle a néanmoins jugé qu'il restait insuffisant par rapport à l'ambition qu'on souhaitait donner au SMA.

En deuxième lieu, Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a relevé que les jeunes diplômés ouvriraient à l'entreprise, qui les embaucherait en contrat à durée indéterminée, une aide de l'Etat, cumulable avec les exonérations de charges patronales. L'objectif de cette disposition est de renforcer l'encadrement des petites entreprises, tout en facilitant l'insertion professionnelle des jeunes diplômés de manière durable. A Mayotte, la mise en place d'une prime à la création d'emplois favorisera l'insertion des jeunes chômeurs dans le secteur marchand. Parallèlement, la transition entre les générations au sein de l'entreprise sera renforcée grâce à un congé solidarité beaucoup plus attractif. Le contrat d'accès à l'emploi deviendra l'outil privilégié de l'insertion à la fois des titulaires d'emplois-jeunes en fin de contrat et des titulaires du RMI. Sur ce point, Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, s'est réjouie de la volonté du Gouvernement d'insérer durablement les publics en difficulté dans le secteur marchand, rappelant que la commission avait, par le passé, insisté sur les impasses auxquelles menait inévitablement une politique de l'emploi exclusivement axée sur les contrats non marchands.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a fait toutefois valoir que le développement des emplois marchands ne suffisait pas, à lui seul, à prendre en compte l'ensemble des problématiques sociales liées au chômage. Il lui apparaissait donc impératif d'associer à cette nouvelle politique des moyens suffisants en faveur de l'accompagnement des titulaires de contrats aidés.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a mentionné le dernier volet du projet de loi consacré à la simplification administrative à travers le titre de travail simplifié (TTS). Limité par la loi d'orientation du 13 décembre 2000 aux entreprises de moins de 11 salariés, le recours au TTS, véritable outil de simplification administrative pour les entreprises, est étendu, dans l'espace, à Saint-Pierre-et-Miquelon et, dans le temps, au-delà de 100 jours de travail par an, valant alors contrat à durée indéterminée. La mesure devrait, selon le rapporteur pour avis, permettre de renforcer la transparence des emplois occasionnels et clandestins.

Au total, Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a conclu que le volet social du texte, non seulement, comblait les insuffisances de la loi d'orientation que la commission avait dénoncées en son temps, mais encore apportait un souffle nouveau à la politique de l'emploi d'outre-mer.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles et des amendements proposés par le rapporteur.

M. Nicolas About, président, a rappelé que l'avis de la commission portait particulièrement sur les articles premier à 10, ainsi que sur les dispositions, dans le domaine social, des articles 43 et 44.

A l'article premier (allégement de cotisations sociales), la commission a adopté sept amendements :

- trois amendements visant à étendre, d'une part, les exonérations de cotisations sociales prévues pour les entreprises de transport à la liaison avec Mayotte et, d'autre part, les exonérations de cotisations sociales accordées aux nouvelles technologies de l'information et de la communication aux centres d'appel ;

- un amendement tendant à maintenir, jusqu'au 30 juin 2005, les dispositions relatives à l'allégement renforcé de cotisations sociales en faveur des entreprises ayant réduit leur temps de travail à 35 heures ;

- deux amendements tendant à insérer et à codifier au présent article premier les dispositions des paragraphes I et III de l'article 4 autorisant, ce faisant, les marins et exploitants agricoles à cumuler les allégements dont ils bénéficient au titre des articles 2 et 3 avec les autres dispositifs actuellement en vigueur ;

- enfin, un amendement rédactionnel précisant le champ d'application des exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises.

A l'article 2 (allégement de cotisations sociales patronales des exploitants agricoles), la commission a adopté un amendement visant à codifier au présent article les dispositions relatives à Saint-Pierre-et-Miquelon.

A l'article 3 (allégement de cotisations sociales patronales des marins), la commission a adopté deux amendements, le premier tendant à insérer à l'article 3 de la loi du 13 décembre 2000, les dispositions de l'article 4 relatives à Saint-Pierre-et-Miquelon, le second visant, dans un souci de cohérence, à étendre aux employeurs et travailleurs indépendants (ETI) de Saint-Pierre-et-Miquelon les exonérations de cotisations sociales applicables aux ETI des départements d'outre-mer.

A l'article 4 (régime de non-cumul et évaluation des allégements de cotisations sociales, extension des allégements de cotisations sociales à Saint-Pierre-et-Miquelon), la commission a adopté trois amendements : deux suppriment, par coordination, les paragraphes I et III du présent article, le troisième dispose que le Parlement est informé des conclusions de l'évaluation prévue à cet article.

A l'article 5 (définition du régime juridique du service militaire adapté), la commission a adopté un amendement tendant, d'une part, à mentionner précisément le champ des collectivités visées par le SMA, parmi lesquelles il est ajouté les Terres australes et antarctiques françaises, et, d'autre part, à préciser que la formation délivrée dans le cadre du SMA ne prend pas nécessairement la forme d'un chantier d'application.

A l'article 6 (régime du titre de travail simplifié), la commission a adopté deux amendements, l'un tendant à préciser le point de départ à compter duquel le contrat de travail est réputé à durée indéterminée, l'autre visant à étendre le titre de travail simplifié à Mayotte.

A l'article 7 (modification du contrat d'accès à l'emploi), la commission a adopté trois amendements, deux rectifiant des erreurs matérielles, le troisième visant à accorder aux bénéficiaires du RMI en contrat d'accès à l'emploi l'intéressement accordé en cas de reprise d'activité aux titulaires d'un revenu minimum.

A l'article 9 (prime à la création d'emplois à Mayotte), la commission a adopté un amendement supprimant la redondance entre la prime introduite par l'article 2 de l'ordonnance n° 2002-242 du 21 février 2002 et la prime à la création d'emplois instituée par le présent article.

A l'article 10 (congé solidarité), la commission a adopté deux amendements tendant à alléger les contraintes financières qui pèsent sur les entreprises qui souhaitent utiliser le congé-solidarité.

Enfin à l'article 43 (habilitation du Gouvernement), la commission a adopté un amendement habilitant le Gouvernement à prendre les mesures permettant l'adaptation à Mayotte de la réglementation applicable aux centres communaux d'action sociale.

La commission a alors émis un avis favorable à l'adoption du volet social du projet de loi de programme pour l'outre-mer ainsi amendé.