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CHAPITRE II -

LE CONTEXTE NATIONAL : UNE CANICULE ET UNE SÉCHERESSE EXCEPTIONNELLES

Exceptionnelles par leur intensité et leurs effets sur la production agricole, la canicule et la sécheresse qui ont touché notre pays cet été ne sont pas les seuls évènements climatiques remarquables de l'exercice 2002-2003.

L'année 2002 a été principalement marquée par une pluviosité excessive, notamment dans le Sud-Est du pays, les 8 et 9 septembre. Ces fortes précipitations, qui ont affecté six départements, ont provoqué des dommages agricoles estimés à 265 millions d'euros. Les indemnisations servies par le Fonds national de garantie des calamités agricoles s'établissent à 42 millions d'euros au 30 juin 2003, le solde étant en cours de règlement.

Par ailleurs, les gels d'avril 2003 ont principalement affecté les trois grands bassins français de production fruitière (Rhônes-Alpes, Val de Loire et Nord-Est du pays), ainsi que l'Ile-de-France, soit au total 27 départements. Le montant des dommages consécutifs à ce sinistre s'élève à 170 millions d'euros. Une première tranche de 24 millions d'euros a été immédiatement mise à disposition des départements sinistrés.

Bien que non négligeables, ces deux évènements climatiques sont toutefois sans comparaison avec la canicule et la sécheresse exceptionnelles qu'a connues l'Europe cet été, les pertes en découlant ayant été estimées à 13 milliards d'euros pour l'ensemble de l'Union européenne et à 4 milliards d'euros pour la France.

A. L'AMPLEUR DES DOMMAGES

Il apparaît, au vu des premières estimations, que les baisses de récolte des végétaux seront probablement compensées par une augmentation de leur qualité et une hausse de leur prix. En revanche, les résultats de certains élevages seraient très affectés, en raison du cumul des pertes de cheptel (porcs et volailles notamment), des dévalorisations d'animaux (limitation de l'engraissement des gros bovins) et du renchérissement du poste alimentation du bétail, non compensés par une hausse des prix.

1. Les productions végétales

En ce qui concerne les productions végétales, les estimations du Service central des enquêtes des études statistiques du ministère de l'agriculture (SCEES)TP1(*)PT donnent des résultats relativement variables :

- la production de céréales est en baisse globale de 21,5 % par rapport à 2002. La récolte de blé est en recul de 21,5 % pour le blé tendre et de 11,8 % pour le blé dur, mais les teneurs en protéine des blés récoltés sont élevées et les prix ont progressé d'environ un tiers. La production de maïs grain est en recul de 30 %, contre 21 % pour celle de maïs semence, les prix ayant augmenté dans une proportion similaire ;

- la récolte d'oléagineux ne diminue globalement que de 2,5 %, mais de 27,3 % pour le seul soja ;

- la production de protéagineux n'est en baisse globale que de 5,5 %, mais la perte de récoltes est de l'ordre de 15 % pour les fèveroles et de 30 % pour le lupin doux ;

- la récolte de betterave industrielle est en recul de 12 %, mais le taux de sucre est particulièrement élevé ;

- la production de pomme de terre est, quant à elle, en recul de 7,3 %.

La production viticole est, par ailleurs, en baisse de 9 % par rapport à l'année 2002 et de 16 % par rapport à la production moyenne des cinq dernières années. Toutefois, la qualité du vin est excellente et les prix ont progressé en raison d'une offre réduite.

S'agissant du marché des fruits et légumes, il a suivi une évolution équivalente, avec une baisse des récoltes ayant entraîné une forte hausse des prix (jusqu'à 22 % au mois de septembre).

2. Les productions animales

S'agissant des productions animales, les données transmises par l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL) font état de situations également contrastées :

- les bovins n'ont pas été l'objet de mises en marché précoces aux fins d'abattage faute de disponibilité fourragère, le repli des abattages enregistré depuis le mois de juillet suivant une tendance lourde indépendante de la sécheresse. Par ailleurs, le niveau des prix n'a pas subi d'impact significatif ;

- les ovins ont connu depuis le mois de juillet une hausse des abattages s'agissant des brebis de réforme et une baisse des abattages s'agissant des agneaux. Aucune incidence notable sur les prix à la production n'a été relevée ;

- les porcins ont été victimes d'une reproduction perturbée et d'une baisse de leur poids moyen, ainsi que d'une forte diminution des prix, indépendante toutefois de la sécheresse ;

- le secteur avicole a enregistré la perte de 4,6 millions de poulets, qui a entraîné un important déficit de production ayant contribué à une hausse des prix de gros ;

- enfin, la production de lait est en recul de 1,7 % et se trouve pénalisée par un cours « historique » faible.

Il est à noter par ailleurs que l'ensemble des productions animales a souffert de hausses sensibles du prix de l'alimentation dues à l'augmentation du cours des végétaux, ainsi que d'un recul de la consommation des ménages en produits carnés de 8 % durant l'été.

B. LA RÉACTION DES POUVOIRS PUBLICS

L'intervention rapide et efficace du Gouvernement, et notamment du ministère de l'agriculture, a permis de limiter les dégâts liés à la canicule et à la sécheresse. Des financements complémentaires restent toutefois à dégager, l'impact de ces évènements climatiques n'ayant pu être totalement pris en compte dans le projet de budget pour 2004.

1. La mise en place de structures dédiées

Les premières structures de concertation ont été mises en place à la fin du mois de juillet, avec l'organisation régulière de réunions interministérielles associant, outre le ministère de l'agriculture, les ministères de l'intérieur (pour les incendies), de l'écologie et du développement durable (pour les problèmes d'eau) et des finances.

Par ailleurs, a été instauré un comité de suivi qui se réunit chaque semaine et associe aux divers services administratifs concernés les organisations professionnelles du secteur, tandis que trois « coordinateurs sécheresse » ont été chargés de faire le lien entre les différentes structures intervenant aux échelons central et locaux.

La Commission nationale des calamités agricoles (CNCA), instance consultative réunissant les représentant de l'Etat, des organisations professionnelles et des compagnies d'assurance afin de donner un avis sur les dossiers départementaux de calamités agricoles transmis par les préfets, s'est réunie dès le 29 août, puis à nouveau le 30 septembre et le 18 novembre.

Quant au ministre de l'agriculture, il a effectué de nombreux déplacements sur l'ensemble du territoire afin de visiter des exploitations agricoles touchées par la sécheresse.

2. La prise de mesures techniques et financières

 Les mesures décidées par le Gouvernement.

Les aides gouvernementales aux agriculteurs victimes de la sécheresse

- L'anticipation du versement des aides communautaires. A été décidé le paiement anticipé, d'un mois en moyenne, de plus de 2 milliards d'euros d'aides européennes telles que les indemnités compensatrices de handicap naturel (ICHN) ou les aides animales.

- L'allègement des charges financières. Une enveloppe de prêts de consolidation pour les agriculteurs en difficulté du fait de la sécheresse a été débloquée à hauteur de 225 millions d'euros, l'Etat prenant en charge les intérêts dus pendant la période du différé. En outre, 20 millions d'euros sont prélevés sur le Fonds d'allègement des charges (FAC) pour la prise en charge des intérêts des prêts professionnels.

- L'octroi de « prêts calamités ». Les agriculteurs victimes de la sécheresse peuvent se voir attribuer des prêts couvrant les pertes de récoltes ou de fonds, qui bénéficient d'une bonification exceptionnelle décidée par le Premier ministre.

- L'instauration d'une aide au transport des fourrages. Une enveloppe de 50 millions d'euros, permettant de subventionner le transport de fourrages des régions céréalières du Nord vers les départements demandeurs, a été dégagée.

- L'indemnisation des exploitations sinistrées par le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA). Au cours de ses trois réunions depuis la fin du mois d'août, la CNCA a reconnu, toutes productions confondues, 81 départements éligibles au titre des calamités agricoles. Aucune dotation n'avait été inscrite au profit du FNGCA en 2003, le Gouvernement s'étant engagé à l'abonder si de nouveaux sinistres survenaient. Le montant des indemnisations envisagées à la suite de la sécheresse de l'été dépassant largement les ressources du Fonds, le Gouvernement a décidé d'abonder ce dernier de 300 millions d'euros, prenant à cet effet un premier décret d'avance de 100 millions d'euros début septembre, puis un deuxième de 149 millions d'euros à la mi-novembre, le solde devant être réglé par le biais de la loi de finances rectificative.

 Les mesures d'origine européenne.

Parallèlement à ces mesures nationales, la Commission européenne a prévu une dérogation autorisant les éleveurs à utiliser les terres en jachère pour alimenter le bétail. Elle a également proposé de ramener de 10 à 5 % le taux de gel obligatoire des terres pour la récolte de céréales 2004, afin d'en accroître la production et de compenser ainsi les pertes de récolte dues à la sécheresse.

C. LES LIMITES DU DISPOSITIF ET LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION

1. Les difficultés rencontrées

 Les organisations professionnelles et syndicales ont tout d'abord critiqué les critères et le taux d'indemnisation des exploitations sinistrées par le FNGCA. Sont éligibles aux calamités agricoles les exploitations dont la perte représente, pour une culture donnée, au moins 27 % du chiffre d'affaires normal de cette culture et, toutes cultures confondues, au moins 14 % du chiffre d'affaires total de l'exploitation. Ces critères peuvent difficilement être considérés comme stricts, surtout si l'on tient compte de la possibilité de cumuler les dégâts occasionnés par les différentes calamités afin d'atteindre plus aisément les seuils prescrits. En revanche, les taux d'indemnisation peuvent légitimement être considérés comme insuffisants puisqu'ils s'échelonnent, selon la nature des productions et le niveau des pertes, de 15 à 45 %.

 D'autre part, bien que 300 000 des 350 000 tonnes de paille aient été convoyées et qu'il soit prévu d'acheminer le reste d'ici l'hiver, la mise en oeuvre du dispositif de transport de fourrages a alimenté la controverse mettant en cause les trois principaux acteurs du dispositif : la SNCF, les transporteurs routiers et l'armée. Si tous ont dû oeuvrer avec du matériel inadapté à ce type de transport, la critique a surtout porté sur la lenteur de la réaction et le manque de moyens mis à disposition par la SNCF, sur la spéculation à laquelle se seraient livrées certaines entreprises de transport routier et sur le caractère « symbolique » de l'intervention de l'armée, ayant entraîné la dégradation des fourrages restés exposés aux intempéries ainsi que d'importants retards dans leur acheminement vers les régions demandeuses.

2. Les pistes de réforme

 En amont, la gestion de la ressource en eau devra être revue. La réflexion devra porter tant sur la façon d'améliorer les capacités de rétention des précipitations que sur l'opportunité de construire de nouvelles retenues d'eau. Elle devra également déterminer quelles spéculations et quelles méthodes culturales sont les plus économes en eau, afin de fixer tout un ensemble de « bonnes pratiques agricoles » assurant une utilisation optimale de l'irrigation. La loi sur l'eau, prochainement examinée par le Parlement, devrait constituer un cadre adapté à ce type de débats.

 En aval, le système d'indemnisation des agriculteurs sinistrés devra être renforcé. Outre une éventuelle modification des critères, et surtout des taux d'indemnisation au titre des calamités agricoles, la mise en place d'un véritable dispositif d'assurance contre les calamités naturelles, existant déjà aux Etats-Unis et au Canada, ne pourra manquer d'être évoquée.

La France ne connaît aujourd'hui que le mécanisme de l'assurance grêleTP2(*)PT. Mais trois des recommandations issues du rapport sur l'assurance récolte élaboré par la Cour des Comptes en application de la dernière loi d'orientation agricole sont d'ores et déjà en voie de mise en oeuvre.

En premier lieu, la loi de finances pour 2002, précisée par un décret n° 2002-1560 du 24 décembre 2002, a prévu une disposition fiscale favorable à la gestion individualisée des risques par les agriculteurs. Dénommée « dotation pour aléas » et devant concerner 250 000 exploitations, elle permet de déduire des bénéfices agricoles imposables les sommes versées sur un compte d'épargne destiné à être mobilisé en cas d'occurrence de divers aléas (climatiques, sanitaires, économiques ou familiaux) affectant le revenu de l'exploitation.

D'autre part, un décret n° 2003-641 du 9 juillet 2003 a instauré une aide aux nouvelles assurances contre certains dommages aux récoltes jusqu'alors situés hors du champ assurantiel. Il intègre la mesure déjà existante, relative à l'assurance grêle, et l'étend à de nouveaux contrats d'assurance. Expérimenté en 2003, il pourrait ensuite être adapté et pérennisé.

Enfin, un projet de décret en Conseil d'Etat prévoit l'adaptation de la réglementation du régime d'indemnisation par le FNGCA pour les sinistres d'origine naturelle non remboursables.

* TP1PT Concernant les surfaces et les rendements 2003, ces estimations ont été établies à dire d'experts et à partir des premiers résultats des enquêtes objectives sur l'utilisation du territoire (observation directe de 555 000 points) et les rendements (interrogation de 9 000 exploitants sur les rendements moyens constatés après récolte).

* TP2PT Supprimé en 1992 compte tenu des graves difficultés financières traversées par le FNGCA, il a été rétabli en 1994 au profit des arboriculteurs, puis étendu l'année suivante aux producteurs de légumes-feuilles et reconduit ensuite chaque année. Bénéficiant à 14 000 exploitants, il est pris en charge par le secteur privé de l'assurance, mais fait l'objet de subventions publiques qui se sont élevées en 2002 à 3,8 millions d'euros.

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