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II. L'ÉLARGISSEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE

Une fois ratifié par l'ensemble des 10 pays adhérents (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Slovaquie, Hongrie, Slovénie, Malte et Chypre) et des 15 pays membres actuels, l'élargissement de l'Union européenne deviendra effectif le 1PerP mai 2004. Suscitant autant d'espoirs que d'inquiétudes, il aura des répercussions dans le secteur agricole qu'il s'agira de réguler par des mesures adaptées.

A. LES MODALITÉS TECHNIQUES DE L'ÉLARGISSEMENT

1. Les adaptations budgétaires et financières

Reprenant les principes fixés par le règlement sur la discipline budgétaire, adopté en application des accords de Berlin, le Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2002, consacré à l'élargissement, a débouché sur un accord de stabilisation des dépenses agricoles. Repris dans les conclusions du Conseil européen de Copenhague, il prévoit un budget de plus de 45 milliards d'euros par an jusqu'en 2013 pour les agriculteurs de l'Union à 25.

Afin de lisser les conséquences financières de l'élargissement, il précise par ailleurs que les aides directes agricoles seront versées progressivement jusqu'en 2013 aux nouveaux Etats membres, assurant jusque là un maintien très substantiel des aides de la PAC dont bénéficient les Etats membres actuels.

L'effort de solidarité budgétaire qu'implique l'élargissement ne s'effectuera donc pas au détriment des agriculteurs français, mais leur garantit au contraire le maintien d'une politique de soutien au revenu et à la production jusqu'en 2013, sous réserve de la mise en oeuvre du mécanisme de discipline financière.

2. Les accords de pré-adhésion conclus dans le secteur agricole

LES GRANDS PRINCIPES DES ACCORDS DE PRÉ-ADHÉSION

Dans le cadre des Accords européens d'association, accords bilatéraux conclus entre l'Union européenne et les 10 pays d'Europe centrale et orientale (PECO) (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, République slovaque, Hongrie, Slovénie, Roumanie et Bulgarie) de 1991 à 1996, ont été consenties des concessions commerciales mutuelles concernant les produits agricoles et agroalimentaire. Destinés à permettre aux pays candidats de développer leur secteur agricole, ces accords ont été révisés et renforcés à l'approche de l'adhésion.

 S'agissant des produits agricoles, les accords prévoyaient à l'origine la mise en oeuvre de concessions tarifaires selon le principe d'asymétrie voulant que les concessions européennes (des réductions progressives de droits de douane, s'accompagnant ou non de restrictions quantitatives) soient plus conséquentes que celles des PECO.

Appelée « double zéro », cette approche, limitée un premier temps à certains secteurs, a ensuite été élargie sous forme de règlements autonomes. Elle a permis d'élever la part des exportations européennes de produits agricoles de base exonérés de droits de douane en provenance des PECO de 36 % à 81 %, tandis que la part inverse est passée de 18 % à 39 %.

Le deuxième cycle de négociations « double zéro », rebaptisé « double profit », a été annoncé en juillet 2001 par la Commission, les nouveaux accords étant entrés en vigueur début juillet 2002 pour les Etats baltes et la Slovénie et début 2003 pour les autres PECO. Portant sur des produits de base sensibles non traités lors du tour précédent, ils ouvrent sur le marché communautaire des contingents à droits nuls pour des volumes équivalent à 2 % de la consommation de chacune des parties.

 En ce qui concerne les produits agricoles transformés, traités dans un protocole additionnel aux accords européens, les concessions communautaires consistaient à l'origine en la suppression du droit spécifique et en l'application d'un élément agricole réduit, avec ou sans limitation quantitative.

Cette première négociation, dont les accords sont entrés en vigueur entre septembre 1999 et septembre 2002, a également été suivie d'une deuxième négociation, dite à « double profit ». Bien que certains pays, dont la France, aient douté de ses avantages potentiels à quelques mois de l'élargissement, les négociations avec chacun des dix PECO ont finalement été conclues au premier trimestre 2003. Les accords en résultant prévoient de nouvelles concessions et sont entrés en vigueur le 1PerP juin ou le 1PerP juillet 2003 selon les pays.

Une place à part doit être faite s'agissant des accords « vins et spiritueux ». Négociés par l'Union européenne avec la Bulgarie, la Hongrie, la Roumanie et la Slovénie, ces accords bilatéraux sont entrés en vigueur le 1PerP janvier 2001 pour les trois premiers et le 1PerP janvier 2002 pour la dernière. Ils prévoient notamment des concessions tarifaires réciproques, la protection des noms de vins et spiritueux, ainsi que la reprise progressive de l'acquis communautaire en ce qui concerne notamment le renforcement des structures de contrôle et de maîtrise de la production.

3. Les mesures destinées à garantir la sécurité sanitaire et l'hygiène alimentaire

Le retard accumulé par les pays prochainement adhérents en matière de sécurité sanitaire et d'hygiène alimentaire a incité l'Union européenne à élaborer un système d'intégration spécifique visant à préserver les Etats membres actuels de tout risque en la matière.

Les dix pays prochainement adhérents respecteront les mêmes normes de sécurité alimentaire que celles en vigueur dans l'Union européenne, ce domaine faisant partie intégrante de l'acquis communautaire en matière de santé, de protection du consommateur et de politique agricole commune. Si aucun délai ni aucune dérogation n'ont été accordés pour reprendre la législation alimentaire, quelques délais ont en revanche été consentis - en moyenne pour trois ans - afin d'effectuer les investissements de modernisation des abattoirs et de certains établissements de fabrication d'aliments, ceux qui ne seraient pas aux normes au terme de cette période devant être fermés.

Afin de vérifier que les pays candidats prennent effectivement des mesures permettant de respecter leurs engagements à la date annoncée, un contrôle renforcé de leur secteur agricole a été mis en place. L'Office alimentaire et vétérinaire (OAV) poursuit ainsi un programme d'inspections analysant en priorité les risques liés à l'encéphalopathie spongiforme bovine, la mise en place du contrôle vétérinaire et phytosanitaire aux frontières extérieures et les établissements traitant des produits d'origine animale (abattoirs, poissonneries, laiteries ...).

Publié le 5 novembre 2003, au terme de ce programme d'inspection, le rapport final de la Commission européenne sur le niveau de préparation des futurs adhérents fait état de conclusions relativement inquiétantes dans la mesure où plus de la moitié des retards pointés sur l'état de préparation des Dix à l'entrée dans l'Union européenne relève du secteur agricole. La Pologne accuse le plus de retard avec sept « problèmes graves » en agriculture, tandis que la Slovénie, l'Estonie et la Lituanie ne font l'objet d'aucun avertissement dans ce domaine.

Afin de prévenir tout risque une fois l'adhésion acquise, une clause de sauvegarde spécifique applicable à la sécurité alimentaire a été prévue pour les trois années suivantes. Elle permettra à la Commission européenne de prendre des mesures d'urgence en cas de danger pour le fonctionnement du marché intérieur du fait qu'un des nouveaux Etats membres n'aurait pas respecté ses engagements, la libre-circulation des produits litigieux pouvant alors être suspendue.

B. LES CONSÉQUENCES POTENTIELLES DE L'ÉLARGISSEMENT POUR L'AGRICULTURE COMMUNAUTAIRE

1. Le renforcement du secteur agricole européen

D'un point de vue purement statistique, l'adhésion de dix nouveaux Etats membres devrait avoir sur l'agriculture les effets suivants : un accroissement de la population active agricole de 7,1 à 10,9 millions de personnes (+54 %), une extension de la superficie agricole utile (SAU) de 130 à 169 millions d'hectares (+30 %), et une augmentation de la valeur ajoutée de 167,5 à 179,6 milliards d'euros (+7 %).

L'agriculture représente dans ces pays une part de l'activité économique beaucoup plus importante que chez les Quinze : 6,8 % du PIB contre 1,6 % dans l'Union européenne, et surtout 21,5 % de la population active contre 5 %. Ce secteur offre un potentiel important, avec une SAU de près de 40 millions d'hectares (soit 30 % de celle de l'Union européenne) et une gamme de productions très étendue dans le domaine des grandes cultures, des fruits et légumes ou des productions animales.

2. Un accroissement de concurrence peu inquiétant

Si l'agriculture représente encore une activité économique prédominante pour presque tous les pays candidats, elle n'en souffre pas moins d'importantes faiblesses structurelles, comme a d'ailleurs pu le constater la mission d'information sénatoriale sur l'avenir de l'élevage lorsqu'elle s'est rendue en PologneTP8(*)PT.

Tout d'abord, ces pays connaissent une répartition très bi-polarisée de leurs structures d'exploitation entre de très grandes entreprises issues des fermes d'Etat et coopératives (possédant des SAU entre 1 000 et 2 000 hectares) et de très petites unités dites de « semi-subsistance » largement majoritaires dans plusieurs pays (Pologne, Roumanie, Slovénie, Lituanie). Les exploitations de taille moyenne à caractère familial, correspondant au modèle français, sont encore très rares.

Le volume de production agricole, en forte chute depuis le début des années 90 en raison d'une réduction importante du pouvoir d'achat ayant entraîné une baisse sensible de la consommation, augmente à nouveau depuis le milieu des années 90, sans toutefois avoir retrouvé les niveaux de la fin des années 80.

La productivité agricole est encore faible du fait de ces carences de production et d'une modernisation largement insuffisante des équipements, les agriculteurs ne pouvant aisément financer des investissements en raison de la défiance du secteur bancaire à leur égard.

A l'exception de la Hongrie, la balance commerciale agroalimentaire des pays candidats reste structurellement déficitaire.

3. De réelles opportunités à saisir

A condition de s'y être préparé suffisamment tôt, l'élargissement devrait se traduire par de nouvelles opportunités pour notre agriculture et nos industries agroalimentaires.

Ces pays représentent en effet un marché fort de plusieurs dizaines de millions d'habitants susceptibles d'alimenter une consommation croissante de produits agricoles bruts et transformés.

Leader du marché agricole et agroalimentaire européen, la France possède d'importants atouts à faire valoir pour s'imposer comme l'un des acteurs prépondérants de ce secteur, en ce qui concerne tant le commerce de produits agricoles et alimentaires que le transfert de technologies et d'équipements, ou encore la mise à disposition de capacités d'expertise, de conseil et de financement. Le mouvement semble bien enclenché puisque notre pays a quadruplé, sur les dix dernières années, ses exportations de produits agricoles bruts ou transformés à destination des pays d'Europe centrale et orientale.

D'une façon plus générale, l'élargissement devrait se traduire par un jeu à somme positive, les Quinze ayant autant à gagner à l'ouverture des échanges que les pays candidats eux-mêmes. Ainsi, l'Union européenne exporte depuis une dizaine d'années plus de produits agricoles et alimentaires vers l'Europe centrale et orientale qu'elle n'en importe, tandis que les pays candidats auront accès via la PAC à de nouvelles sources de financement leur permettant de moderniser leurs exploitations, ainsi qu'à de nouveaux débouchés en termes de marchés.

Enfin, d'un point de vue international, l'élargissement de l'Union européenne à dix nouveaux pays, dont certains tels que la Pologne et la Hongrie sont de grands pays agricoles, permettra à celle-ci de peser de plus de poids dans les négociations commerciales multilatérales pour défendre la spécificité de son modèle agricole.

* TP8PT « L'avenir de l'élevage : enjeu territorial, enjeu économique », rapport d'information n° 57 (2002-2003) fait par M Gérard Bailly au nom de la commission des affaires économiques pour la mission d'information sur l'avenir de l'élevage présidée par M. Jean-Paul Emorine, 7 novembre 2002.

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