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CHAPITRE IV -

LE CONTEXTE INTERNATIONAL : LES NÉGOCIATIONS AGRICOLES AU SEIN DE L'OMC

Cinquième des conférences interministérielles de l'OMC depuis sa création en 1995, la conférence qui s'est déroulée à Cancùn (Mexique) du 9 au 12 septembre 2003 avait pour objet, en matière agricole, de faire le point à mi-parcours sur le calendrier de travail fixé lors de la conférence de Doha, qui s'était déroulée en novembre 2001 au Qatar.

A. L'ÉTAT D'AVANCEMENT DES NÉGOCATIONS AGRICOLES AVANT CANCÙN

Le sommet de Doha avait replacé les négociations agricoles dans un cycle global dit d'« engagement unique », consistant à exclure tout arrangement sectoriel et devant aboutir au 1PerP janvier 2005. Trois objectifs principaux avaient alors été fixésTP9(*)PT, auxquels s'ajoutait la prise en compte d'un traitement spécial et différencié pour les pays en développement et de considérations autres que d'ordre commercial (environnement, sécurité alimentaire, développement rural...).

Peu après la conférence de Doha, les Etats-Unis ont adopté une nouvelle loi agricole, le « farm bill », prévoyant une forte augmentation des aides couplées à la production. Ce dispositif est ainsi venu s'ajouter à un autre mécanisme d'aide aux agriculteurs, le « marketing loan », consistant en une restitution déguisée à l'exportation. Forts de ces mesures, les Etats-Unis subventionnent trois fois plus leurs agriculteurs que l'Union européenne.

A la mi-février 2003, le président du groupe de négociations agricoles, M. Stuart Harbinson, a présenté un premier projet de compromis en vue de la conférence de Cancùn, finalement abandonnéTP10(*)PT.

Reprenant alors l'initiative, l'Union européenne a modifié en profondeur sa politique agricole à travers les accords de Luxembourg du 26 juin 2003. L'un des objectifs de la réforme était de réviser radicalement son système d'aide interne aux agriculteurs, afin de le mettre à l'abri des critiques traditionnelles et d'arriver en position de force lors des négociations internationales.

Puis, durant l'été, plusieurs projets cherchant à rapprocher les positions des différents acteurs ont été élaborés, sans qu'aucun toutefois ne parvienne à rallier l'ensemble des parties : projet euro-américain le 13 août, soutenu par le directeur général de l'OMC, M. Supachai PanitchpakdiTP11(*)PT ; contre-proposition du G22 le 20 aoûtTP12(*)PT ; et enfin projet de déclaration du président du conseil général de l'OMC, M. Carlos Perez Del Castillo, le 24 aoûtTP13(*)PT.

B. LE DÉROULEMENT DU SOMMET ET L'ABSENCE D'ACCORD FINAL

S'il a permis de mettre en avant la cohésion de l'Union européenne et de reconnaître le statut d'interlocuteurs à part entière d'Etats jusqu'alors laissés en marge des négociations, le sommet de Cancùn a vu se cristalliser une opposition entre quatre grands groupes de pays aux intérêts en partie divergents, qui ne pouvait que conduire à une absence d'accord final.

Derrière une posture tiers-mondiste, le G22 a en réalité adopté une position ultralibérale consistant à revendiquer la baisse des aides de la boîte orange, l'élimination des aides de la boîte bleue, le durcissement des critères de la boîte verte et la suppression de toutes les subventions à l'exportation. Tout en se montrant très offensif sur les mécanismes de soutien tant internes qu'externes, ce groupe de pays aux profils très hétérogènesTP14(*)PT a adopté une attitude très défensive sur l'accès à ses marchés.

Regroupés au sein du G90TP15(*)PT, les pays les moins avancés, qui n'avaient pas réussi à trouver une position commune avant le début du sommet, se sont entendus durant les négociations pour défendre l'idée d'un traitement spécial en faveur des pays en développement. Refusant toutefois de se rallier au G22 et de revendiquer un retrait total des subventions agricoles à l'exportation, dans la mesure où celles-ci leur profitent, ces pays ont été pénalisés par l'absence d'accord final car ils espéraient une réduction des aides ayant des effets distorsifs sur la concurrence et une plus grande ouverture des échanges à leur profit.

L'Union européenne, qui espérait obtenir de ses partenaires, et notamment des Etats-Unis, des contreparties en termes de réduction des soutiens internes et d'ouverture des marchés à la suite de sa réforme de la PAC, ne pouvait accepter le projet de déclaration final. En effet, outre le fait qu'il reprenait en grande partie les propositions du G22, ce projet ne s'attaquait pas aux « marketing loans » américains, traitait l'ensemble des pays en développement de façon identique et ne prenait pas en compte les problématiques non commerciales.

Les Etats-Unis, dont les positions ont été largement influencées par des considérations de politique interne, bénéficient en revanche d'une absence d'accord signifiant le report sine die d'une éventuelle réforme de leur politique agricole. Leur position vis-à-vis de l'initiative sur le coton s'est révélée à cet égard significativeTP16(*)PT.

C. L'AVENIR DU DOSSIER AGRICOLE AU LENDEMAIN DE CANCÙN

La situation de l'OMC au lendemain de son dernier sommet interministériel peut paraître préoccupante, ne serait-ce que dans la mesure où les Etats-Unis ont explicitement annoncé vouloir multiplier les accords bilatéraux de libre-échange. Pourtant, comme l'ont montré trois de nos collègues dans un rapport récent sur la situation de l'OMC après CancùnTP17(*)PT, la « crise » que traverse l'organisation internationale n'est sans doute pas aussi grave qu'on a pu le dire et devrait pouvoir être surmontée. Plusieurs voies peuvent être tracées à cet égard.

Tout d'abord, et cela ne vaut pas simplement pour le domaine agricole, le fonctionnement de l'OMC devra être amélioré. Conduisant par nature à davantage d'équité et de progrès que des accords bilatéraux, le recours au multilatéralisme doit être réaffirmé dans son principe même, ce qui ne doit pas empêcher d'en revoir les modalités. Outre une possible réforme institutionnelle de l'Organisation, les différences existant entre les pays en développement devraient être mieux prises en compte. Pourrait être élaboré un système de classement des pays en développement, inexistant à l'heure actuelle, qui serait équitable, c'est à dire qui traiterait de façon différenciée les pays les plus avancés, disposant d'importants avantages comparatifs en matière agricole, des pays les plus pauvres, lesquels sont aussi les plus exposés à la concurrence internationale.

Par ailleurs, les relations avec les pays en développement devront être renforcées afin que ceux-ci n'aient pas le sentiment que les négociations multilatérales se font à leur détriment. L'Union européenne a, en ce domaine, d'importants atouts à faire valoir, au regard notamment des Etats-Unis. Elle a en effet conclu avec pas moins de 143 pays et territoires des accords dits de « préférence généralisée » facilitant l'accès de leurs produits agricoles au marché européenTP18(*)PT. D'autre part, l'initiative « Tout sauf les armes » qu'elle a prise en février 2001 assure le libre-accès de son marché intérieur aux 49 pays les plus pauvres du monde pour tous les produits agricolesTP19(*)PT. Par ailleurs, les propositions effectuées par le Président de la République afin de favoriser l'agriculture et le commerce des pays africains ont permis d'accomplir des progrès en la matière. Enfin, les institutions européennes étudient actuellement des propositions chiffrées de la Commission européenne visant à réduire substantiellement les mécanismes d'accès aux marchés, de soutien interne et d'aide à l'exportation.

Si toutes ces pistes doivent être explorées à moyen et long terme pour assurer l'avenir d'une OMC source de progrès et d'équité, l'attention sera portée en priorité sur la prochaine réunion du conseil général de l'OMC au niveau des hauts fonctionnaires, que son directeur général doit convoquer au plus tard le 15 décembre 2003. Votre rapporteur pour avis insiste sur la nécessité pour l'Union européenne de rester aussi unie dans ces négociations qu'elle l'a été jusqu'à présent, et surtout de faire preuve de suffisamment de fermeté pour que les efforts déjà consentis suite à la réforme de la PAC soient payés de retour et ne conduisent pas les agriculteurs européens à devoir « payer deux fois ».

* TP9PT Une amélioration significative de l'accès aux marchés, des réductions de toutes les formes de subventions à l'exportation en vue de leur retrait progressif et une diminution substantielle des soutiens internes ayant des effets de distorsion des échanges.

* TP10PT Reprenant les positions défendues par les Etats-Unis et le groupe de Cairns, ce document aboutissait à un démantèlement de fait de la politique agricole européenne, sans pour autant améliorer la situation des pays les moins avancés.

* TP11PT Repoussant à une date ultérieure la fixation des chiffres, il octroyait à l'Union européenne, contre une réduction de ses aides, un encadrement de l'aide alimentaire américaine et un traitement à égalité de toutes les aides à l'exportation.

* TP12PT Revendiquant une suppression totale et immédiate de tout type d'aide, interne comme externe, elle ne pouvait naturellement être acceptée en l'état par les autres parties.

* TP13PT S'inspirant fortement du projet euro-américain, il prévoyait notamment l'élimination ou la réduction, selon les produits, des subventions à l'exportation, ainsi qu'un dispositif identique pour les mécanismes similaires (crédits à l'exportation et subventions accordées par les entreprises commerciales d'Etat).

* TP14PT Emmené par le Brésil, qui cherche à démanteler toutes les barrières au commerce agricole afin de profiter au maximum de son statut d'exportateur net, le G22 comporte des pays, tels l'Inde, qui cherchent au contraire à maintenir leurs propres barrières.

* TP15PT Principalement constitué des 79 pays du groupe ACP (Afrique Caraïbes Pacifique), qui entretiennent des relations privilégiées avec l'Union européenne.

* TP16PT Présenté par quatre pays africains (Bénin, Tchad, Mali et Burkina Faso) souffrant de la baisse des cours mondiaux et du dispositif américain d'aide à la production et à l'exportation du coton, ce projet prévoyait l'élimination de ces subventions et le versement d'une compensation durant la période intermédiaire. Refusant de remettre en cause leur politique de soutien, les Etats-Unis sont parvenus à influencer en ce sens la rédaction du compromis final qui, au demeurant, n'a pas été adopté.

* TP17PT Rapport n°2 (2003-2004), « Cancùn : un nouveau départ pour l'OMC ? », fait par MM. Jean Bizet, Michel Bécot et Daniel Soulage au nom de la commission des affaires économiques et de la délégation pour l'Union européenne, dans le cadre du groupe de travail chargé de suivre le déroulement des négociations multilatérales au sein de l'OMC.

* TP18PT A titre d'exemple, plus de 80% des exportations africaines à destination de l'Union européenne sont admises à des taux nuls ou préférentiels.

* TP19PT Aux trois exceptions près que sont la banane, le sucre et le riz.

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