II. LES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES
A. UN BUDGET FORTEMENT RÉDUIT
1. Un ralentissement des moyens budgétaires au cours des dix dernières années
Au cours des dix dernières années, les dotations budgétaires accordées se situaient autour de 530 millions d'euros. Ce chiffre moyen a fluctué d'année en année mais a toujours été globalement respecté, y compris pendant les périodes de graves tensions budgétaires, notamment entre 1995 et 1997. Les moyens de l'Agence ont connu une première baisse sensible avec le projet de loi de finances pour 2001. Par ailleurs en 2002, la situation budgétaire de l'ANAH a connu une détérioration, comme le montre le tableau suivant.
Subvention d'investissement versée par l'Etat (en millions d'euros)
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AP (ANAH) |
AP (PAH) |
TOTAL AP |
CP (ANAH) |
CP (PAH) |
TOTAL CP |
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 (LFI) 2004 (PLF) |
377,3 321,67 337,67 335,39 335,39 316,94 269,35 404,00 422,00 392,00 |
80,19 122,72 125,77 110,53 109,08 106,71 109,76 - - - |
457,49 444,39 463,44 445,92 444,47 423,65 379,11 404,00 422,00 392,00 |
368,77 325,48 319,08 320,91 326,24 264,19 222,73 346,00 441,60 376,00 |
96,87 105,95 142,54 108,80 118,71 103,67 130,60 - - - |
465,64 431,43 461,62 429,71 444,95 367,86 353,33 346,00 441,60 376,00 |
Source : Ministère du logement
A ces subventions budgétaires, il convient d'ajouter le produit de la taxe sur les logements vacants (TLV), qui vient abonder le budget de l'Agence, dont le montant s'est élevé à 10,7 millions d'euros en 2000, 11,8 M€ en 2001, 16,8 M€ en 2002 et de 21 M€ jusqu'au 30 août 2003.
2. Les difficultés de l'année 2003
Le budget de l'Agence pour 2003, adopté au conseil d'administration de décembre 2002, se décomposait de la manière suivante :
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392 M€ PLF 2002 (-11 % par rapport au PLF 2001) |
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+ 30 millions d'euros de « réserve parlementaire » |
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+ 11 millions d'euros de TLV |
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+ 20 millions d'euros d'autorisations de reports |
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= 453 millions d'euros |
Source : ANAH
L'adoption de ce budget a été particulièrement délicate en conseil d'administration puisqu'au delà de la voix du président, il n'a été adopté que par les représentants des administrations, l'ensemble des autres membres s'abstenant. Cette abstention n'a, au demeurant, été possible qu'en tenant compte de la « rallonge parlementaire » votée à l'Assemblée nationale 8 ( * ) et de l'utilisation des reports permettant de présenter un budget, certes reconduit par rapport à 2002, mais unanimement jugé comme étant très insuffisant.
En outre, l'exécution budgétaire au cours de l'année s'est avérée particulièrement délicate compte tenu de la mise à disposition tardive des crédits par le contrôleur financier, et ce de manière récurrente, et des gels et annulations de crédits.
Alors que les crédits sont traditionnellement mis à disposition de l'Agence deux fois dans l'année, ce qui permet une planification de la tenue des réunions des commission d'amélioration de l'habitat, l'exercice 2003 a été marqué par une mise à disposition partielle et surtout, régulièrement trop tardive . Ces incertitudes quant aux gels et annulations ont profondément perturbé le travail des délégations locales et la confiance dans la réforme de l'Agence. En outre, l'adoption du budget ayant déjà été difficile, le gel de 30 % des autorisations de programme (soit environ 120 millions d'euros) et l'annulation de 10 % d'entre elles sont venus perturber le fonctionnement normal de l'Agence.
B. LES DIFFICULTÉS DE GESTION
Suite au versement tardif des crédits, près de la moitié des commissions locales d'amélioration de l'habitat ne se sont pas tenues au mois de juin 2003 et près du quart en septembre. Le délai moyen d'instruction des dossiers a, quant à lui, doublé entre l'année 2002 et 2003, passant de deux mois à quatre mois . De ce fait, un grand nombre de subventions n'ont pu être accordées, les propriétaires engageant les travaux avant la décision formelle de la commission d'amélioration de l'habitat. Ce délai moyen a même atteint sept mois dans dix départements.
Une première solution a été trouvée lors du conseil d'administration du mois d'octobre dernier pour lever ces difficultés. Elle repose sur trois volets :
- une simplification de l'ensemble des zonages utilisés par l'agence en utilisant le découpage en zone retenu pour le dispositif d'amortissement fiscal de la loi « urbanisme et habitat » pour l'ensemble des aides de l'ANAH ;
- un resserrement de la liste des travaux recevables, en particulier une plus grande exigence dans le domaine des travaux pour favoriser le développement durable ;
- la définition d'un scénario budgétaire pour terminer l'année 2003 après les gels de crédits.
Ce dernier volet consiste en l'annulation de la totalité des autorisations de programme qui étaient gelées (80 millions d'euros) et l'autorisation de l'utilisation de reports pour un montant de 67 millions. Par ailleurs, avec l'augmentation du produit de la TLV (+12 millions d'euros), il est possible de considérer que le « dégel » est intégral. Au total, les moyens d'intervention de l'agence pour 2003 atteindront 413 millions d'euros pour un budget approuvé de 453 millions. Si la solution trouvée est globalement satisfaisante, elle entérine pourtant une baisse de près de 30 % des moyens de l'Agence, ce qu'à titre personnel votre rapporteur pour avis regrette.
Le projet de loi de finances pour 2004 confirme cette diminution puisqu'il prévoit la reconduction des moyens à hauteur de 392 millions d'euros, auquel il faudra ajouter le produit de la TLV. Les conditions d'exercice du prochain budget, en particulier un rythme plus satisfaisant des mises à disposition des crédits et une absence de gel seront donc déterminantes pour l'action de l'ANAH en 2004.
* 8 Rallonge qui s'est révélée inopérante compte tenu des gels et annulations de crédits.