III. LA POLITIQUE FONCIÈRE
A. LA GESTION DU PATRIMOINE FONCIER
La plus grande part des réserves foncières constituées par l'Etat a été aujourd'hui mobilisée, puisque les grandes opérations sont achevées ou en voie d'achèvement. Le foncier encore détenu par l'Etat représente, au 31 décembre 2002, près de 12 800 ha (contre 13 600 au 31 décembre 2001). Ce patrimoine de l'Etat est géré principalement par ses opérateurs spécialisés : les établissements publics d'aménagement des villes nouvelles (EPAVN), les établissements publics fonciers (EPF) d'Etat et, en Ile-de-France, l'agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP).
Les crédits destinés aux actions foncières réalisées en province ou en Ile-de-France s'élèvent pour 2004 à 8 M€ en AP, soit une légère baisse par rapport à 2003 (7,74 M€). La stratégie foncière actuelle n'a plus pour objet d'acquérir systématiquement des terrains. Ses principales orientations sont les suivantes.
Procéder à des acquisitions sélectives :
- dans les sites stratégiques d'intervention prioritaire comme la Plaine-Saint-Denis ou la Seine-Amont Nord,
- dans les villes nouvelles dont l'aménagement n'est pas encore achevé (Marne-la-Vallée et Sénart),
- dans les zones d'aménagement différé (ZAD), au titre du droit de préemption, exercé par l'AFTRP pour le compte de l'Etat, en Ile-de-France, dans le cadre de la maîtrise d'actions spéculatives.
A cet égard, une étude récente menée par la direction régionale de l'équipement d'Ile-de-France, sur la base de la 12ème enquête ZAC (Zone d'aménagement concertée) au 1 er janvier 2002, constate l'importance physique des terrains à bâtir alors que le foncier réellement mis sur le marché, est rare et cher, surtout dans les secteurs les mieux desservis de l'agglomération francilienne.
Ce constat s'explique par l'effet de rupture dès 2000 dans le processus de production par transformation des terrains potentiellement constructibles en terrains à bâtir mis sur le marché. Les incertitudes nées de la loi SRU concernant les Plans d'aménagement de zone (PAZ), qui devaient attendre l'élaboration des PLU ont paralysé l'activité des zones d'aménagement concertée (ZAC) .
L'article 44 de la loi Urbanisme et Habitat, lève cet obstacle en prévoyant le maintien des PAZ entrés en vigueur avant la loi SRU. Cette nouvelle disposition permet d'espérer une relance de l'activité d'aménagement.
Dynamiser la gestion du patrimoine foncier dont l'Etat est propriétaire , en remettant sur le marché les réserves devenues sans utilité pour lui afin, d'une part, de réduire à terme les coûts de portage et, d'autre part, de dégager des produits de cession.
A l'instar de ce qui a été demandé à l'AFTRP en Ile-de-France, il est envisagé, pour améliorer la gestion active du patrimoine foncier non bâti de l'Etat dans les autres départements, de confier très prochainement à l'établissement public foncier de Lorraine une étude sur la possibilité d'une reprise en gestion par cet établissement des biens situés dans son périmètre d'intervention. A partir de cette étude, l'expérience conduite en Lorraine pourra être étendue, d'abord, aux régions dans lesquelles existe un EPF d'Etat, ensuite, à l'ensemble des autres régions.
La poursuite de la politique de valorisation des biens devenus sans usage devrait conduire à une baisse des frais de gestion de ces terrains que l'on peut estimer, en moyenne 2000-2003, à 781.000 € pour ceux qui sont situés hors Ile-de-France, et à 4,2 M€ pour ceux qui se trouvent en Ile-de-France (gestion AFTRP). Pour 2004, ces frais devraient s'élever, respectivement, à 750.000 € et à 3,8 M€.
Poursuivre l'assainissement de la situation foncière des EPAVN et clarifier, dans les villes nouvelles, les règles du portage du foncier : les EPAVN prennent en charge le seul foncier urbanisable à court et moyen terme sur la base du développement des villes nouvelles tandis que l'Etat assure le portage du foncier urbanisable à long terme.
B. LES ACTEURS DE LA GESTION FONCIÈRE
1. Les établissements publics fonciers locaux (EPFL)
L'article 28 de la loi du 13 décembre 2001 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a donné aux établissements publics fonciers locaux 10 ( * ) (EPFL), un nouveau cadre juridique, afin d'en faire des outils efficaces pour le développement équilibré des agglomérations et du renouvellement urbain.
Au 1er septembre 2002, seuls deux établissements avaient vu le jour : le Syndicat mixte d'action foncière du Puy de Dôme (EPF- SMAF) et l'Etablissement public d'action foncière d'Argenteuil - Bezons (Val d'Oise - EPAFAB).
A cet égard, votre commission signale la parution, en mai 2003, du guide consacré aux établissements publics fonciers locaux. Celui-ci a pour objet de répondre aux interrogations des collectivités locales et des services déconcentrés de l'Etat sur les dispositions de l'article 28 précité. Il vise également à proposer des dispositifs concrets relatifs au fonctionnement de l'établissement (création, adhésion, retrait, dissolution). Il présente successivement une synthèse des questions posées, les principales phases de création d'un EPF, un exemple de statuts accompagné de commentaires et un exemple simplifié de programme pluriannuel d'intervention.
On notera la création de trois nouveaux établissements fonciers :
- l'Etablissement Public Foncier de la Réunion, créé le 16 septembre 2002 rassemble deux communautés d'agglomérations (communauté intercommunale de la Réunion Est- CIREST et Territoire de la Côte Ouest - TCO) et neuf communes ; il regroupe 550 000 habitants ;
- l'Etablissement Public Foncier Local de la Région Grenobloise (EPFL.RG), créé le 31 octobre 2002 ;
- l'Etablissement public foncier local des Collectivités de Côte d'Or (EPFLCC), créé le 18 juillet 2003, dont le territoire de compétences correspond à celui de la Communauté d'agglomération dijonnaise (16 communes, 244 466 habitants).
2. Les agences des 50 pas géométriques
Les agences dites des 50 pas géométriques de la Guadeloupe et de la Martinique sont deux Etablissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) créés par la loi n°96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'Outre-mer. Contrairement aux Etablissements Publics Fonciers traditionnels, les agences participent à la mise en place des politiques foncières et d'aménagement déterminées par l'Etat et par les collectivités, sans acquérir ni porter de foncier .
Initialement instituées pour une durée de 10 ans à compter du 1 er janvier 1997, elles n'ont pu être mises en place de manière effective que le 1 er avril 2001. Votre commission des affaires économiques, qui s'était interrogée, en 2002, sur l'opportunité d'allonger la durée de vie de ces agences, se félicite de l'adoption en 2003 d'une disposition visant à porter cette durée à 15 ans (loi n° 2003-600 du 21 juillet 2003). En revanche, votre rapporteur pour avis relève, comme en 2002, que les ressources des agences reposent aujourd'hui sur le seul produit de la taxe spéciale d'équipement dont le plafond légal a été fixé en loi de finances à 1,52 M€, ce qui paraît relativement modeste.
3. L'établissement public d'aménagement de la Guyane (EPAG)
L'établissement public d'aménagement de la Guyane (EPAG), connaît une situation financière difficile . Cet EPIC a une triple mission foncière : assister les collectivités dans la mise en oeuvre de leurs stratégies foncières, acquérir des terrains en vue d'y réaliser des opérations d'aménagement, régulariser une partie des occupants urbains et ruraux des terrains du domaine privé de l'Etat en Guyane.
Votre rapporteur pour avis souligne, comme l'année dernière, le montant limité de la taxe spéciale d'équipement 11 ( * ) , et déplore que la mise en oeuvre de ces missions soit très lente, notamment du fait de l'insuffisance des ressources financières 12 ( * ) .
L'établissement a été confronté en 2003 à une situation financière et de trésorerie très difficile . Compte tenu de l'ampleur considérable des besoins en logement que connaît la Guyane, votre rapporteur pour avis estime que le rétablissement de la situation de l'EPAG et la montée en puissance rapide de la production de terrains aménagés constituent une nécessité impérieuse.
A la suite d'une mission du Secrétariat général des grandes opérations d'urbanisme, mandatée par le ministère de l'Outre-Mer et le Préfet de Guyane en avril 2003, plusieurs actions ont été engagées :
- la recherche de solutions financières pour conforter rapidement l'établissement ;
- le recadrage des conditions contractuelles de partenariat et d'intervention de l'EPAG pour les collectivités ;
- la mise au point d'outils comptables et financiers plus performants pour l'établissement, à partir desquels il pourra mettre en place un contrôle de gestion efficace et élaborer un plan financier ;
- la définition d'un programme d'opérations d'aménagement prioritaires cohérent avec les enveloppes de subventions publiques disponibles, et privilégiant les opérations les plus productrices de logements.
Ces actions devraient déboucher, fin 2003, sur un programme stratégique pluriannuel d'intervention de l'établissement, assis sur un plan de financement solide.
* 10 Créés par la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991.
* 11 La taxe spéciale d'équipement (TSE) qui s'élevait à 0,6 M€ jusqu'en 2002, est passée à 1 M€ en 2003.
* 12 Une dotation initiale de 2,287 M€ a été accordée à l'EPAG en 1997 et l'Agence Française de Développement (AFD) a consenti à l'EPAG un prêt de 6 M€ en 2000, gagé sur une subvention de l'Etat d'un montant de 1,5 M€. L'EPAG bénéficie aussi des subventions européennes inscrites au DOCUP 2000-2006 : le FEDER finance souvent 80 % d'une opération, les 20 % restants étant à la charge des collectivités.