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II. UNE ARCHITECTURE JURIDIQUE DÉSORMAIS INADAPTÉE AUX RÉALITÉS DU TERRAIN

Bien que cohérente, cette architecture juridique pose un certain nombre de problèmes. En premier lieu, et comme cela a été évoqué précédemment, force est de constater, au terme d'une enquête auprès des ports, qu'elle ne correspond pas toujours à la réalité de l'organisation des secours sur place. Ensuite, elle fait peser sur les municipalités une lourde responsabilité qu'elles ne sont pas toujours en état d'assurer. En troisième lieu, elle induit des incertitudes, voire un certain attentisme en matière de financement des secours. Enfin, et ce point est étroitement lié au précédent, elle a un impact sur la compétitivité économique des ports français.

A. L'ORGANISATION MATÉRIELLE DES SECOURS

On constate sur le terrain que les textes sont peu respectés et font l'objet d'interprétations variables, soit que les ports s'en libèrent pour agir avec pragmatisme dans le sens de la plus grande efficacité, soit que certains textes fassent l'objet d'une incompréhension. Cela induit, à titre principal, deux catégories de confusions.

1. Confusion sur le titulaire des pouvoirs de police générale

Ainsi, pour nombre de responsables de ports, les pouvoirs de police générale sont, dans les ports, confiés aux seules autorités portuaires. Cela est particulièrement net dans les ports d'intérêt national : la quasi-totalité des responsables contactés ont indiqué que l'autorité responsable de la lutte contre les sinistres était le seul directeur de port, c'est-à-dire le directeur départemental de l'équipement.

Cette réponse consistant à voir dans le directeur de port le seul véritable responsable dans la lutte contre les sinistres a aussi été celle d'un grand port autonome, non par ignorance des textes mais par souci de faire état de la situation réelle sur le terrain.

Au demeurant, cette application des textes, qui écarte la compétence municipale pour ne retenir que celle des autorités portuaires, traduit souvent la faible implication des municipalités en ce domaine. Ainsi, on ne relève que de rares cas d'usage par les municipalités de leur faculté d'édicter des textes relatifs à la police générale des ports situés sur leurs territoires. Par ailleurs, il est très rare qu'un dispositif de coordination entre autorité municipale et autorité portuaire soit prévu et effectif.

2. Confusion sur le responsable de la direction des opérations de secours

Une fois les secours déclenchés, c'est en principe au maire qu'incombe leur direction. Bien souvent, cependant, cette direction des opérations de secours (DOS) est, en fait, exercée par le directeur du port et, dans les ports d'intérêt national, par le commandant du port par délégation du directeur départemental de l'équipement, directeur du port. Dans un cas, il a même été indiqué par une direction départementale de l'équipement : « Puisqu'il y a ambiguïté sur la définition légale du directeur des opérations de secours dans un port, personne n'a été désigné pour assurer cette mission ».

Plusieurs ports ont par ailleurs considéré que le DOS en cas de sinistre était le préfet, commettant une confusion entre le cas général d'un sinistre classique (autorité du maire) et les cas particuliers qui justifient l'intervention du préfet (sinistre portant sur plusieurs communes, déclenchement d'un plan d'urgence, etc.).

3. La question du commandement des opérations de secours suscite moins de difficultés d'interprétation et d'application

Le commandement opérationnel des secours (COS) suscite, quant à lui, moins de difficultés. Pour tous les ports, il relève bien du commandant des sapeurs-pompiers du service départemental d'incendie et de secours (SDIS), sous deux réserves :

avant l'arrivée des secours, le COS relève du commandant de port qui peut prendre les premières mesures d'urgence ;

- le COS relève du commandant du navire tant que le sinistre est circonscrit au bâtiment.

B. LES RESPONSABILITÉS DES DIFFÉRENTS ACTEURS

1. La responsabilité de la commune

Conformément à l'article L. 2212-2 du CGCT, l'intervention consécutive à un sinistre engage la responsabilité de la commune. Celle de l'Etat ne sera recherchée que dans les hypothèses où son représentant, le préfet, était compétent, c'est-à-dire pour les sinistres majeurs exigeant une action sur plusieurs communes ou la mise en oeuvre d'un plan d'urgence.

Par ailleurs, il est rappelé qu'aux termes d'une jurisprudence constante, l'intervention du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) n'a pas pour effet d'engager directement la responsabilité dudit service et laisse la commune responsable des dommages imputables à des fautes commises par le service de lutte contre l'incendie (v. Conseil d'Etat, Société d'assurance moderne des agriculteurs de France, 8 octobre 1975).

Or, face, d'une part, à l'importance prévisible de certains sinistres, et, d'autre part, à la faible implication du nombre de municipalités dans l'activité du port dont elles sont le siège, on peut s'interroger sur la façon dont serait perçue la mise en jeu de la responsabilité municipale. Dans certains cas, elle pourrait avoir un impact substantiel sur les finances communales.

Ce constat est d'autant plus préoccupant que l'on note, depuis l'arrêt du Conseil d'Etat du 20 juin 1997, Theux, une évolution de la jurisprudence se traduisant par l'abandon progressif de l'exigence d'une faute lourde pour engager la responsabilité d'une collectivité en cas d'activités de secours. S'agissant de la lutte contre les incendies, cette évolution a été perceptible avec les arrêts du Conseil d'Etat, Commune de Hannapes du 29 avril 1998, et Communauté urbaine de Lille du 29 décembre 1999.

2. Le problème de la responsabilité des autorités portuaires

Une autre question doit être posée en termes de responsabilité : quelle est la situation du commandant de port et des officiers de port qui agissent d'urgence en cas de sinistre, en tant que relais du commandement des opérations de secours confié aux sapeurs-pompiers ? Leur action d'urgence s'exerce normalement au nom et pour le compte de l'autorité compétente, à savoir, selon les cas, le maire ou le préfet. Cependant, leur responsabilité peut être engagée, comme cela a déjà été le cas, notamment sur le fondement de l'article L. 2216-2 du CGCT, qui permet d'atténuer la responsabilité communale « au cas où le dommage résulte, en tout ou partie, de la faute d'un agent ou du mauvais fonctionnement d'un service ne relevant pas de la commune ».

C. LES IMPLICATIONS FINANCIÈRES DE LA LUTTE CONTRE LES SINISTRES DANS LES PORTS

La lutte contre les sinistres est une double source de dépense. En premier lieu, bien sûr, elle induit un coût lié à la prévention des sinistres et aux interventions lorsqu'ils se déclarent. Mais, au-delà, elle peut aboutir, en cas de faute, à la mise en jeu de la responsabilité des acteurs concernés.

1. Le financement des dépenses d'intervention et de prévention

a) Les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)

La prévention comme les interventions en cas de sinistre, et en particulier d'incendie, relèvent avant tout du service départemental d'incendie et de secours (SDIS), dont la compétence est fixée par l'article L. 1424-2 du CGCT.

Cependant, les SDIS exercent leurs missions sur tout le territoire d'un département. De fait, les ports ne les mobilisent que modérément, alors même que les sinistres en milieu marin exigent des moyens spécifiques. Il en résulte que les ports ne sont pas, dans nombre de cas, la priorité des SDIS, notamment en termes d'investissements. C'est la raison pour laquelle plusieurs SDIS ne disposent, à l'heure actuelle, d'aucun moyen spécifique d'intervention (bateau-pompe, pompe immergée, etc.) dans les ports du département dont ils ont la charge. De même, il semble que la formation relative à ce type d'intervention soit très peu développée.

b) Les partenaires

Lorsque des moyens spécifiques d'intervention sont disponibles, ils ont, le plus souvent, été financés soit par la CCI, pour les ports d'intérêt national, soit par le port lui-même dans le cas des ports autonomes maritimes. Or, ce financement n'a rien d'obligatoire. Certes, la circulaire des ministères de l'intérieur et de l'équipement en date du 30 septembre 1977 a considéré que la spécificité du milieu à protéger justifiait que les ports participent au financement de certains équipements et frais d'exploitation. Mais ce texte ne saurait constituer un fondement suffisant pour établir une réelle obligation à l'égard des ports. Au demeurant, cette circulaire n'a fixé aucune clé de répartition des financements et s'est arrêtée au stade des encouragements.

De facto, les ports autonomes maritimes sont les plus engagés dans le financement de la lutte contre les sinistres, selon des dispositions et dans le cadre de procédures cependant très diverses :

- le port de Bordeaux assure ainsi le financement des installations d'extinction incendie sur son domaine (réseau et une pompe immergée), mais aussi, à hauteur de 124.000 € par an, du coût d'exploitation du bateau-pompe du SDIS ;

- le port de Dunkerque est, lui, propriétaire d'un bateau-pompe, qui sera remplacé en 2004 par un remorqueur de lutte contre l'incendie, et d'un groupe moto-pompe mobile. Enfin, le réseau incendie du port est contrôlé et entretenu par un service du port ;

- le port du Havre, pour sa part, est lié au SDIS par convention, aux termes de laquelle il participe à hauteur de 480.000 € par an aux dépenses de lutte contre l'incendie. Une seconde convention, en instance de signature, devrait permettre de financer, à hauteur de 1 M€ sur huit ans, l'équipement de remorqueurs en moyens de lutte contre les incendies ;

- en revanche, le port de Nantes-Saint-Nazaire ne prend pour l'instant en charge aucune dépense de sécurité. Toutefois, il est envisagé que le port apporte à terme un concours au SDIS dans le cadre de l'acquisition d'un remorqueur.

LA SITUATION PARTICULIÈRE DU PORT AUTONOME DE MARSEILLE

La situation de Marseille est très différente dans la mesure où, depuis 1939, y est implanté un bataillon de marins-pompiers et où, de plus, l'article L. 2513-3 du CGCT précise clairement :

- que le maire de Marseille est compétent pour faire face aux incendies, périls et accidents de toute nature menaçant la sécurité publique sur le territoire de la commune et dans les ports de Marseille ;

- qu'il dispose à cet effet du bataillon de marins-pompiers.

Le port autonome de Marseille dispose de deux séries d'implantations qui obéissent à des principes d'organisation distincts :

- les bassins Est, à proximité du Vieux Port : tous les moyens de secours appartiennent à la ville de Marseille et sont mis en oeuvre par les marins-pompiers. En contrepartie, le port autonome verse à la ville une contribution annuelle indexée sur les traitements de la fonction publique et l'activité des bassins. En 2001, cette contribution s'élevait à 1,08 M€ et en 2002 à 1,05 M€ ;

- les bassins Ouest (Port-Saint-Louis-du-Rhône, Fos, Port-de-Bouc, Lavera, Caronte) : dans ces bassins, tous les moyens matériels appartiennent au PAM de Marseille et sont mis en oeuvre par 122 marins-pompiers mis à disposition par la ville de Marseille. En contrepartie de cette mise à disposition, le port finance les salaires et les charges sociales des marins-pompiers, qu'il rembourse à la commune. Ce remboursement a atteint 3,390 M€ en 2001 et 3,612 M€ en 2002.

2. La mise en jeu de la responsabilité des acteurs

La lutte contre les sinistres est à nouveau une source de dépenses lorsque la responsabilité d'un des acteurs de cette lutte est engagée. A cet égard, le risque le plus lourd pèse sur les communes qui sont responsables, lors de situations exceptionnelles, de la police générale sur les ports. Cependant, la mise en jeu de la responsabilité des autorités portuaires peut aussi intervenir en cas d'exercice de la police spéciale prévue au livre III du CPM, ainsi que cela a été relevé précédemment.

D. LA COMPÉTITIVITÉ DES PORTS FRANÇAIS

Le développement des financements directs des ports autonomes ne saurait être sans incidence sur leur compétitivité. Contrairement aux aéroports, les ports maritimes sont situés dans des aires de concurrence extrêmement vastes dès lors qu'il n'est pas significativement différent d'entrer sur le territoire de l'Union européenne par des ports distants de moins de 500 kilomètres.

Ainsi, sur la côte méditerranéenne, le critère de choix entre Barcelone, Marseille ou Gênes a de fortes chances d'être prioritairement le tarif et la qualité du service, la densité du réseau routier et ferroviaire plutôt que la stricte localisation. Il en va de même au nord, par exemple entre le Havre, Anvers ou Rotterdam.

C'est aussi en fonction de cet impératif de compétitivité que doit être analysée la problématique du financement de la sécurité dans les ports. Et ce d'autant plus qu'aucune mesure d'harmonisation ne semble envisagée, à l'heure actuelle, par l'Union européenne, si l'on en croit les contacts pris auprès de la direction générale compétente de la Commission.

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