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20 novembre 2003 : Budget 2004 - Outre-mer ( avis - première lecture )

 

 

CHAPITRE II -

ANALYSE SECTORIELLE

I. LES CRÉDITS EN FAVEUR DE L'EMPLOI ET DE L'INSERTION SOCIALE

A. LES CRÉDITS EN FAVEUR DE L'EMPLOI ET DE L'INSERTION PROFESSIONNELLE

1. Bilan des mesures en faveur de l'emploi

a) L'évolution du chômage

Le chômage continue à toucher une part importante de la population active en outre-mer. Dans les DOM, en 2002, son taux est en effet compris entre 19 % en Guyane et 28 % à la Réunion (24,6 % pour la Martinique et 26 % pour la Guadeloupe).

Il est plus faible à Saint-Pierre-et-Miquelon (13 %) et plus élevé à Mayotte (31,4 %).

Le chômage des jeunes est malheureusement très répandu. A la Réunion, il touche plus de 60 % des jeunes, en Guadeloupe 57,5 %, alors qu'il est de 20,7 % en moyenne en métropole.

b) Bilans des mesures d'aides à l'emploi

Les mesures spécifiques destinées à soutenir les créations d'emplois dans les départements d'outre-mer sont financées par le Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (FEDOM). 

(1) Les aides à l'emploi dans le secteur non-marchand

Une partie des crédits destinés à l'emploi sert au secteur non-marchand :

- les contrats emploi-solidarité (CES) ;

- les contrats emploi-consolidés (CEC) ;

- les contrats d'insertion par l'activité (CIA) ;

- les contrats emploi-jeunes.

Les mesures de soutien à l'emploi dans le secteur non-marchand

Les contrats emplois-solidarité (CES) des départements d'outre-mer obéissent aux mêmes règles qu'en métropole. Ce sont des contrats renouvelables à mi-temps à durée déterminée comprise entre trois et douze mois, voire vingt-quatre mois pour certaines catégories de bénéficiaires sur décision du préfet. Ils sont destinés à permettre l'insertion professionnelle de personnes en difficulté dans le secteur d'utilité sociale.

Les contrats emplois-consolidés (CEC) visent à favoriser l'embauche de certains bénéficiaires d'un CES qui ne peuvent trouver un emploi ou une formation à l'issue de ce contrat. Ils sont principalement destinés aux chômeurs de longue durée, aux allocataires du RMI sans emploi depuis au moins un an, aux travailleurs handicapés et aux jeunes de moins de 26 ans.

Les contrats d'insertion par l'activité (CIA) sont des contrats en secteur d'utilité sociale réservés aux allocataires du RMI et à leurs conjoints. D'une durée minimale de trois mois et renouvelables dans la limite de 24 mois, ces contrats sont gérés par les agences d'insertion (ADI).

Les contrats emploi-jeunes s'adressent aux jeunes de moins de 26 ans. D'une durée de cinq ans, ils ont vocation à répondre à des besoins émergents ou non satisfaits dans le secteur d'utilité sociale. Les emplois jeunes financés par le FEDOM concernent uniquement ceux créés par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes privés à but non lucratif et les organismes en charge d'une mission de service public. Le financement des emplois jeunes recrutés dans les DOM par les ministères de l'Éducation nationale et de l'Intérieur est assuré par ces ministères.

En 2002, 82.590 mesures destinées à favoriser l'emploi dans le secteur non-marchand ont été financées, pour une dépense totale proche de 332 millions d'euros.

Celle qui compte, en stock, le plus grand nombre de bénéficiaires reste le contrat emploi-solidarité (35.749 bénéficiaires).

Vient ensuite le contrat d'insertion par l'activité (CIA), qui a concerné 22.781 personnes en 2001, donnant lieu à la consommation de l'intégralité de l'enveloppe prévue.

Concernant un public de 12.342 personnes, le contrat emploi-jeune constitue la mesure la plus coûteuse (135,3 millions d'euros). En 2002, seuls 985 nouveaux contrats ont été signés. Votre rapporteur pour avis s'interroge sur les portes de sortie qui seront données à ces jeunes bénéficiaires.

Les contrats emploi-consolidés bénéficient à un nombre de personnes similaires (11.718), pour un montant de dépenses toutefois nettement inférieur (58,5 millions d'euros).

Enfin, il convient de relever le taux de consommation relativement élevé des crédits consacrés aux mesures du secteur non-marchand : il s'établit en moyenne à 89 % pour l'ensemble des dispositifs.

 

Montant en loi de finances initiale pour 2002
(en M€)

Montant en loi de finances « mouvementée »
pour 2002
(en M€)

Nombre de mesures en stock en 2002

Montant consommé en 2002
(en M€)

Taux de consommation

Contrats emploi-solidarité

104,05

119,05

35 749

106,22

89,2 %

Contrats emploi-consolidés

53,36

63,35

11 718

58,52

92,4 %

Contrats d'insertion par l'activité

31,63

31,67

22 781

31,67

100 %

Contrats emplois-jeunes

145,43

158,96

12 342

135,27

93 %

TOTAL

334,47

373,03

82 590

331,68

88,9 %

Source : Ministère de l'outre-mer

(2) Les dispositifs d'aide à l'emploi marchand

Votre rapporteur pour avis rappelle que ces crédits servent à financer cinq types de mesures, les quatre dernières ayant été créées par la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer :

- le contrat d'accès à l'emploi ;

- le projet initiative-jeune ;

- le congé-solidarité ;

- l'allocation de retour à l'activité ;

- les primes à la création d'emploi.

LES MESURES DE SOUTIEN À L'EMPLOI DANS LE SECTEUR MARCHAND

Le contrat d'accès à l'emploi (CAE) est un contrat aidé spécifique aux DOM. Il peut s'agir d'un contrat à durée déterminée ou indéterminée.

Le projet initiative-jeune (PIJ) s'adresse aux jeunes de moins de 30 ans ou aux bénéficiaires d'un contrat emploi-jeune arrivés au terme de leur contrat, en vue de les aider à réaliser un projet professionnel. Il permet l'attribution d'une aide financière aux jeunes qui suivent un cursus de formation qualifiante, hors de leur département d'origine, ou qui créent une entreprise.

Dans le cas d'une création d'entreprise, l'aide apportée par l'Etat est versée en capital faisant l'objet d'au moins deux règlements d'un montant total maximum de 7.320 euros (15 % maximum de ce montant doit être consacré à des actions de conseil ou de formation à la gestion d'entreprises).

Dans le cas d'une formation professionnelle hors du département d'origine, organisée avec un suivi de l'ANT (agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer) ou d'un autre organisme agréé à cet effet, l'aide versée par l'Etat s'élève à 305 euros par mois sur une durée maximum de deux ans. Cette aide est complétée par le versement d'une prime d'installation d'un montant maximum de 762 euros destinée à couvrir les premiers frais des stagiaires ;

Le congé-solidarité est un dispositif spécifique de préretraite pour les salariés de plus de 55 ans, en contrepartie d'embauches en nombre équivalent de jeunes de moins de 30 ans. Le dispositif est cofinancé par l'Etat, le conseil général et/ou régional, et l'entreprise ;

L'allocation de retour à l'activité (ARA) est une aide financière égale à 60 % du montant du revenu minimum d'insertion (RMI), destinée à accompagner les bénéficiaires de minimats sociaux (RMI, allocation de parent isolé et allocation de solidarité spécifique), qui se réinsèrent sur le marché du travail, en particulier en utilisant le titre de travail simplifié ;

Les primes à la création d'emplois s'adressent aux entreprises dont les activités sont tournées vers les marchés extérieurs. Elles sont versées une fois par an pendant dix ans, le montant moyen du versement annuel représentant 3.465 euros par emploi créé.

 Au cours de l'exercice 2002, 4.478 personnes ont bénéficié d'un contrat d'accès à l'emploi (CAE), pour un montant total de 34 millions d'euros. L'enveloppe prévue pour cette mesure a été consommée à hauteur de 91,6 %, ce qui témoigne de la maturité de ce dispositif.

Quant aux mesures créées par la loi d'orientation pour l'outre-mer (LOOM), elles ont connu une montée en charge inférieure à celle prévue initialement, du fait d'un démarrage tardif (en ce qui concerne l'ARA), ou même, de l'absence de mise en oeuvre effective (congé de solidarité, mesures d'aide à l'emploi en faveur de Mayotte). Le bilan qui peut être tiré de la consommation des crédits destinés à ces mesures d'insertion est le suivant :

 S'agissant tout d'abord des projets initiative-jeune (PIJ), leur utilisation s'est avérée dès le premier semestre 2002 nettement en retrait de celle attendue. Ce constat a conduit le ministère de l'outre-mer, en accord avec les responsables locaux, à proposer une réduction notable des enveloppes ouvertes en début d'année.

A la date du 31 décembre 2002, 3.507 PIJ ont été conclus, dont 2.402 PIJ au titre de la mobilité et 1.105 au titre de la création d'entreprise. Cette mesure, qui s'adresse aux jeunes, de moins de 30 ans ou en fin de contrat emplois-jeunes, témoigne dans des limites certes plus modestes que celles prévues initialement, d'une certaine vitalité en matière de créations d'entreprises outre-mer. En 2002, le coût de cette mesure a représenté 16,56 millions d'euros.

 D'autre part, en ce qui concerne le congé-solidarité, sa mise en place a été rendue effective uniquement à la Réunion et à la Martinique au cours du premier semestre de l'année 2002. La signature de conventions de gestion et la délégation des crédits nécessaires à son financement ont permis d'obtenir un total de 572 bénéficiaires sur les 800 prévus pour l'exercice 2002. Le financement de cette mesure, qui vise essentiellement à favoriser l'embauche des jeunes dans le secteur marchand, a coûté 2,9 millions d'euros en 2002, ce qui est beaucoup moins que la dotation prévue (19,1 %).

 La mise en oeuvre des allocations de retour à l'activité (ARA) a connu quelques difficultés en début d'exercice 2002, dues notamment à une information insuffisante dans certains départements, dont celui de la Réunion ou encore à l'existence, en Martinique, d'un écart entre le nombre de bénéficiaires potentiels et les demandes enregistrées dû au fait que ceux qui occupaient un emploi aidé souhaitaient le maintien de leurs prestations habituelles.

Une partie des retards s'explique aussi par la lenteur de la mise en place du volet financier du dispositif qui a nécessité la signature, au niveau de chaque département, de concertations de gestion en complément de la convention conclue au plan national entre le ministère de l'outre-mer, l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et la caisse nationale d'assurance-vieillesse (CNAV).

Toutefois l'amélioration des procédures et de l'information a conduit à une nette reprise du dispositif au cours du second semestre, permettant d'enregistrer un total de 1.413 bénéficiaires en fin d'exercice 2002, pour une dépense de 20,7 millions d'euros.

 Quant aux primes, seul le département de la Réunion a présenté en 2002 des dossiers au titre du nouveau dispositif. Quatre entreprises (T.S.B. au Port, E.P.H.M. à Saint-Paul, la confiserie d'Emilie à Saint-Benoît et les armements réunionnais au Port) ont bénéficié d'un total de 45 primes.

Les autres primes versées au cours de cet exercice 2002 correspondent à des reports de charges au titre du précédent dispositif dont la durée totale s'élève à dix ans. 318 entreprises ont bénéficié de ces primes en 2002 pour un coût total de 920.900 euros.

Le tableau ci-dessous présente le bilan financier des mesures réalisées en 2002 au regard des crédits ouverts en loi de finances initiale :

Bilan des mesures d'aides à l'emploi dans le secteur marchand en 2002

 

Montant en loi de finances pour 2002
(en M€)

Montant en loi de finances mouvementée pour 2002
(en M€)

Nombre de mesures réalisées en 2002

Montant consommé en 2002
(en M€)

Taux de consommation

Contrat d'accès à l'emploi

37,2

37,2

4 478

34,09

91,6 %

Projet initiative-jeune

32,02

36,28

3 507

16,56

51,7 %

Congé-solidarité

15,24

15,24

572

2,91

19 %

Allocation de retour à l'activité

23,1

23,1

1 413

20,68

89,5 %

Primes à la création d'emplois

5,79

5,7

318

4,78

82,5 %

TOTAL

113,35

117,52

10 288

79,02

67,24 %

Source : Ministère de l'outre-mer

La consommation des crédits pour l'emploi destinés au secteur marchand est moindre que celle des crédits consacrés au secteur non-marchand. Au total, le taux de consommation s'établit, en effet, à 67,24 %.

2. L'évolution des crédits pour l'emploi pour 2004

a) De nouvelles mesures à financer

La loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 comporte un important volet emploi, qui prévoit :

 Une rénovation du contrat d'accès à l'emploi (CAE)

Ainsi, l'assiette des exonérations prévues dans le cadre de ce contrat est élargie (montant du SMIC majoré de 30 %), afin d'harmoniser l'ensemble des mesures d'exonération applicables dans les DOM.

En outre, cet instrument fait l'objet d'un recentrage en faveur :

- des jeunes sortant d'un contrat emploi-jeunes ;

- des allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI) pour lesquels la durée d'exonération des cotisations-employeurs et la durée maximale du contrat sont portées de 24 à 30 mois, et qui pourront, en outre, conserver le bénéfice de la couverture maladie universelle (CMU).

La dotation complémentaire correspondant à cette mesure pour 2004 a été estimée à 7,2 millions d'euros.

 La création d'une aide à l'embauche des jeunes diplômés

Elle s'adresse aux entreprises du secteur marchand ou associatif recrutant, sous contrat à durée indéterminée, un jeune de 18 à 30 ans titulaire d'un diplôme sanctionnant deux ans de formation postérieure au BAC ou de formation professionnelle de niveau comparable, et inscrit comme demandeur d'emploi soit depuis plus de six mois, soit à l'issue d'un emploi-jeune.

Elle donne lieu au versement à l'employeur d'une aide financière forfaitaire de 225 euros par mois pour un SMIC ou de 282,5 euros par mois pour 1,3 SMIC, pendant deux ans à taux plein, puis à hauteur de 50 % la troisième année.

 Un aménagement du dispositif de congé-solidarité

Cet instrument est élargi aux jeunes de plus de trente ans sortant d'un contrat emploi-jeune. En outre, il est désormais possible de compenser le départ d'un salarié à temps complet par le recrutement de plusieurs jeunes salariés à temps partiel.

Enfin, les conditions d'éligibilité des entreprises ont été améliorées.

L'enveloppe prévisionnelle destinée à cette mesure devrait s'élever à 17,5 millions d'euros pour 2004.

 L'instauration d'une prime à la création d'emploi en faveur des jeunes à Mayotte et à Wallis-et-Futuna

b) La dotation du FEDOM pour 2004

Alors que la dotation consacrée au FEDOM faisait jusqu'à présent l'objet de l'ensemble du chapitre 44-03 du bleu du ministère de l'outre-mer, elle est maintenant inscrite à l'article 10 de ce chapitre.

En outre, elle rassemble désormais un certain nombre de crédits qui étaient, jusqu'à l'année dernière, inscrits dans différents articles du chapitre 44-03 précité. Les crédits concernés vous sont présentés dans le tableau suivant :

Article

Dénomination

Montant en millions d'euros pour 2003

11

contrats emploi-solidarité

112,2

12

contrats emplois-consolidés

59,5

20

contrats d'insertion par l'activité

30,4

30

contrats d'accès à l'emploi

35,4

40

primes à la création d'emploi

3

60

contrats de retour à l'emploi

0,46

70

études

0,15

81

emplois-jeunes

150,6

82

projets initiative-jeunes

20

83

congé-solidarité

14,2

84

allocation de retour à l'activité

12,3

89

contrats emploi-solidarité et contrats emplois-consolidés à Mayotte

9

90

Mesures en faveur de l'emploi à Mayotte

10,2

TOTAL

457,41

Source : ministère de l'outre-mer.

La nouvelle ligne budgétaire consacrée au FEDOM se voit dotée de 389 millions d'euros, ce qui est inférieur au montant total des crédits inscrits l'année dernière aux lignes cette année fondues dans l'article 10 (457,41 millions d'euros).

Cependant, il convient de tenir compte d'une autre innovation : la création d'une ligne budgétaire 44-03/21, consacrée à une expérimentation de globalisation des crédits du FEDOM en Martinique.

Il s'agit, conformément à la modernisation de la gestion financière initiée par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), de globaliser les crédits et les mesures pour l'emploi alloués à ce département. Une dotation de 70,4 millions d'euros est inscrite à cette nouvelle ligne.

Ainsi, si l'on ajoute le montant des crédits de cette dotation globalisée pour l'emploi en Martinique à la dotation du FEDOM, on obtient un montant (459,4 millions d'euros) quasiment identique à l'ensemble des crédits destinés aux mêmes mesures l'année dernière (457,41 millions d'euros).

c) Les autres mesures en faveur de l'emploi

Parmi les autres mesures financées par le chapitre 44-03 du bleu du ministère de l'outre-mer, il convient de relever les changements suivants :

trois lignes budgétaires ont été remplacées par une seule ligne intitulée « Préformation, formation et dialogue social dans les DOM et à Mayotte » (44-03/31) :

 la ligne 44-03/51, consacrée au développement du dialogue social ;

 la ligne 44-03/53, « préformation et formation professionnelle dans les DOM » ;

 et la ligne 44-03/88, « emploi, formation et insertion à Mayotte ».

Par ailleurs, les crédits destinés aux actions d'insertion et de développement dans les TOM et en Nouvelle-Calédonie ont été déplacés de la ligne 44-03/52, qui est supprimée, à une nouvelle ligne 44-03/41, du même nom.