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CHAPITRE II -

LA MOBILISATION DES MOYENS PUBLICS
EN FAVEUR DU COMMERCE RURAL

A l'initiative du Bureau de votre commission des affaires économiques, il a été décidé, cette année, de consacrer certains avis budgétaires à l'examen approfondi d'un aspect particulier du champ économique qu'ils concernent. Très favorable à cette initiative, qui anticipe au demeurant les adaptations rendues prochainement nécessaires par la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, votre rapporteur pour avis a proposé d'axer sa réflexion sur la mobilisation des moyens publics en faveur du commerce rural.

Cette suggestion a été suscitée par le très intéressant débat que la commission des affaires économiques avait engagé lors de l'examen, en janvier 2003, de la proposition de loi de notre collègue M. Gérard Le Cam et des membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à préserver les services de proximité en zone rurale ((*)*). Certes, le Sénat, conformément à la proposition de votre commission, n'avait pas retenu la suggestion de créer un revenu minimum de maintien d'activité différentiel au bénéfice des commerçants installés dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) et répondant à certaines conditions. Cependant, tous les sénateurs étant intervenus dans la discussion étaient convenus des difficultés particulières d'exercice de l'activité commerciale de proximité en zone rurale.

Aussi paraissait-il intéressant de s'assurer que les dispositifs de soutien au commerce rural existants fonctionnent efficacement et que, dans le respect des principes de la liberté du commerce, les pouvoirs publics assument leur rôle collectif au bénéfice des populations intéressées. Il était également opportun de s'interroger sur les améliorations qu'il pourrait être utile d'apporter à ces dispositifs afin d'en accroître les effets positifs.

Cette recherche a conduit votre rapporteur pour avis à interroger, par le biais de questionnaires, les différents acteurs concernés : le secrétariat d'Etat aux PME, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation, bien entendu, mais aussi les associations représentatives des collectivités locales (Association des régions de France, Association des départements de France et Association des maires de France), les réseaux consulaires (Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie et Assemblée permanente des chambres de métiers), le Conseil du commerce de France et l'Union professionnelle artisanale. A cet égard, il tient à remercier les auteurs des réponses qui lui ont été transmises et surtout à souligner qu'il a été très favorablement impressionné par la qualité et la richesse de celles adressées par l'APCM et l'ACFCI, qui se fondent sur des expériences locales témoignant de la grande vitalité des réseaux consulaires.

A titre liminaire, toutefois, il lui est nécessaire d'indiquer que, s'agissant des dispositifs nationaux et territoriaux, trois difficultés méthodologiques sont rapidement apparues.

La première tient à l'absence de recensement exhaustif des régimes d'aides publiques aux entreprises. Cette situation, au demeurant déplorée par un tout récent rapport du Commissariat général du plan ((*)

1)

, résulte en partie du partage des responsabilités entre l'Etat et les collectivités territoriales en matière de soutien à l'activité économique depuis les lois de décentralisation de 1982 et 1983. Dans ce contexte, il n'était guère possible à votre rapporteur pour avis d'établir une typologie détaillée des dispositifs particuliers d'aide au commerce rural.

En tout état de cause, l'observation des politiques mises en oeuvre localement démontre l'extrême imbrication des différents régimes d'aides. La diffusion du partenariat et des co-financements conduit les acteurs à mobiliser, pour une même opération de soutien, des fonds qui peuvent venir de l'Etat, d'une ou de plusieurs collectivités territoriales, des réseaux consulaires, de l'Europe dans certaines circonstances, voire encore de partenaires privés. Dans ces conditions, des dispositifs locaux de soutien au commerce rural peuvent être qualifiés d'appellations différentes bien que, dans les faits, leurs régimes soient identiques ou similaires. A l'inverse, s'attacher trop précisément à tel ou tel dispositif mis en avant par chacun des acteurs serait susceptible de conduire à un décompte multiple d'opérations en réalité uniques, donnant ainsi une appréciation erronée de la réalité.

Enfin, la dernière difficulté tient à l'absence d'évaluation satisfaisante des politiques publiques de soutien aux entreprises. Il en est ainsi de l'Etat, ce qui a d'ailleurs conduit le législateur à modifier la loi organique relative aux lois de finances afin de contraindre l'exécutif à définir plus précisément ses programmes et ses missions et à en permettre l'évaluation a posteriori. Mais cela est encore plus vrai des collectivités territoriales, comme le souligne le rapport précité du Commissariat général du plan.

Pour autant, ces aides sont-elles inefficaces ? Rien n'est moins sûr, en tout cas s'agissant de l'action en faveur du commerce rural. Dans un rapport consacré cet été aux politiques de développement rural ((*)2), l'Instance d'évaluation indique en effet que, « dotées d'outils d'intervention territorialisés et efficaces, les opérations en faveur des entreprises commerciales et artisanales ont des effets d'organisation positifs ».

C'est ce que votre rapporteur pour avis vous invite à vérifier, par l'étude et l'analyse des différents dispositifs institués par l'Etat et par les collectivités territoriales, et co-animés par les réseaux consulaires.

I. L'INQUIÉTANTE ÉVOLUTION DU COMMERCE RURAL

Il est patent que de nombreux territoires ruraux souffrent de la disparition de leurs commerces de proximité, qui affecte directement la pérennité des liens collectifs et la survie d'un certain nombre de communes. Dans son rapport, M. Gérard Le Cam, s'appuyant sur des éléments statistiques et analytiques tirés de l'Inventaire communal 1998 ((*)*), avait dressé un sombre tableau de l'évolution de la situation depuis une trentaine d'années. Avec son aimable autorisation, les principaux éléments en sont rappelés ci-après.

 Une diminution spectaculaire du petit commerce ...

« Le petit commerce français a subi un bouleversement considérable résultant pour l'essentiel des modifications des comportements des consommateurs induits par le développement de la grande distribution. Alors qu'en 1966, les petites entreprises commerciales (définies par l'INSEE comme employant au plus deux salariés) constituaient 86 % du parc du commerce de détail, représentaient 59 % de l'emploi total et réalisaient plus de la moitié du chiffre d'affaires, leur poids selon ces trois critères ne s'établissait plus, en 1998, qu'à hauteur de, respectivement, 74 %, 24 % et 13 %. Sur la période, le nombre des petites entreprises du commerce a ainsi très fortement diminué, en particulier dans le domaine alimentaire, qui constitue le premier secteur du commerce de proximité :

NOMBRE D'ENTREPRISES PAR SECTEUR

 

1966

1998

Variation

Boulangerie-pâtisserie

40 200

22 400

- 44,3 %

Boucherie

50 500

14 700

- 70,1 %

Poissonnerie

4 700

2 100

- 55,3 %

Charcuterie

12 700

6 400

- 49,6 %

Epicerie, alimentation générale

87 600

13 800

- 84,2 %

Crémerie-fromagerie

4 600

1 100

- 76,1 %

Source : recensement de la distribution en 1966 et enquête annuelle d'entreprise en 1998, INSEE

 ... résultant du développement de la grande distribution ...

« Dans le même temps s'est développée la grande distribution : alors qu'ils n'étaient qu'une centaine au début des années soixante, il existait 8.000 supermarchés et 1.100 hypermarchés en 1998, qui commercialisaient alors 62 % (en valeur) des produits alimentaires, contre seulement 13 % en 1970.

« L'accroissement du nombre des enseignes a été particulièrement important dans les zones rurales ces vingt dernières années : seuls 25 % des pôles de service ruraux disposaient d'un supermarché en 1980, tandis qu'ils étaient 60 % en 1998. Simultanément, la distance à parcourir par les habitants des espaces ruraux pour accéder à ces commerces s'est réduite de moitié, passant en moyenne de 16 à 8 kilomètres.

« La concurrence imposée par la grande distribution au commerce de proximité, qui concerne au demeurant toute la gamme des produits et ne se limite pas aux seules ressources alimentaires, ainsi que la mobilité plus grande des consommateurs, ont ainsi bouleversé en quelques décennies les zones de chalandises traditionnelles. Elles se comptaient en centaines de mètres il y a quarante ans, et s'expriment en kilomètres désormais.

« En 1980, 76 % des communes disposaient d'au moins un petit commerce, qu'il s'agisse d'un tabac (70 %), d'une épicerie ou d'une supérette (58 %), d'une boulangerie (42 %), d'une boucherie (39 %) ou encore d'un point de distribution de carburant (44 %). Aujourd'hui, près d'une commune sur deux (18 000) se trouve sans aucun commerce de proximité.

 ... qui touche particulièrement le monde rural, ...

« Naturellement, cette réalité a particulièrement affecté le commerce dans les zones rurales, qui a subi une véritable hémorragie. Plus de la moitié des communes comptant moins de 250 habitants et près du tiers de celles de 250 à 500 habitants ont perdu un commerce entre 1980 et 1998. Si l'on tient compte des fermetures simultanées de plusieurs magasins, les plus petites communes ont vu disparaître les deux tiers de leurs commerces de proximité sur la période, et les communes de 250 à 500 habitants environ la moitié.

« Ce phénomène s'explique sans doute par des raisons sociologiques, technologiques ou culturelles qu'il serait vain de vouloir contrarier : par exemple, le développement du taux d'activité des femmes ou l'apparition des produits congelés a évidemment modifié les comportements d'achat, l'approvisionnement hebdomadaire en grande surface se substituant aux réapprovisionnements quotidiens d'antan dans des commerces de proximité. Il est à cet égard frappant de constater que, globalement, les artisans boulangers-pâtissiers ont bien mieux résisté que les autres commerçants : en effet, les produits qu'ils offrent répondent plus que d'autres à un besoin de fraîcheur et d'immédiate accessibilité.

« A ces raisons structurelles s'ajoute naturellement un facteur économique : dans l'espace rural plus qu'ailleurs, la concurrence que font peser les grandes surfaces sur les commerçants de proximité, tant par l'étendue des produits offerts au choix du consommateur que par les prix, est particulièrement lourde. Un indicateur témoigne particulièrement bien de l'effet-prix : les petits commerces de journaux et de librairies, dont les prix des produits principalement vendus sont fixes, ont eux aussi globalement bien résisté au développement des grandes surfaces ou de la grande distribution spécialisée, leur nombre passant de 13.200 en 1966 à 11.900 en 1998.

 ... pénalise une population déjà fragile ...

« Mais s'il est légitime que les consommateurs privilégient la recherche du moindre coût, encore faut-il prendre garde à ce que les conséquences du système concurrentiel ne conduisent pas finalement à leur interdire tout choix entre la recherche de prix attractifs et la notion de proximité. Or, on peut observer, par exemple, que la population vivant dans des communes sans épicerie a plus que triplé entre 1980 et 1998, passant de 7 % à 21,5 % sur la période. Bien évidemment, cette population est concentrée dans les espaces ruraux, elle est en général plus âgée que la moyenne, dispose de revenus plus modestes et surtout, elle est moins mobile.

« La dernière raison expliquant la dégradation continue de la situation commerciale dans certaines communes tient naturellement à la diminution régulière de leur population. La désertification progressive du monde rural, constatée au plan général entre 1970 et 1990, a certes laissé place ces dix dernières années à une situation plus contrastée faisant globalement apparaître une stabilisation, voire un retournement de tendance. Cependant, si l'on observe avec attention les résultats du recensement de 1999, force est de constater que, dans les cantons relevant du « rural isolé », la diminution du nombre des habitants se poursuit. Comparativement avec le reste de l'espace rural, leur situation en est ainsi d'autant plus aggravée.

« Si, dans ces territoires, la corrélation entre la disparition des commerces de proximité et la diminution du nombre des habitants, donc des consommateurs, est très forte, la question de la causalité est plus difficile à trancher. Il paraît évident que la viabilité économique d'une entreprise commerciale est remise en cause dès lors que la population présente dans sa zone de chalandise traditionnelle descend en dessous d'un certain seuil.

« Si l'on ajoute à cette réalité le phénomène d'accroissement de la mobilité évoqué précédemment, on observe, ainsi que l'INSEE a pu le faire, que les seuils d'apparition et de stabilisation des équipements commerciaux ont très fortement augmenté entre 1980 et 1998. S'agissant par exemple des bureaux de tabac, ils pouvaient apparaître dès 100 habitants et se généraliser à partir de 300 en 1980, tandis qu'en 1998, il fallait compter 300 riverains pour les voir s'implanter et 700 pour qu'ils deviennent situation courante.

 ... et aggrave les difficultés des communes concernées ...

« Mais le raisonnement consistant à expliquer la diminution du taux d'équipement en commerces de proximité des petites communes rurales par la réduction de la population et l'augmentation des seuils de viabilité n'est pas suffisant. Tout porte à croire qu'à l'inverse, la disparition de toute activité commerciale dans une commune accélère l'exode rural et interdit presque certainement tout espoir de « renaissance » ultérieure. Car en effet, en milieu rural, l'épicerie, le bar-tabac, le petit restaurant, le multi-services, représentent bien davantage qu'une simple activité économique : ils constituent aussi le lieu public où se tisse et s'entretient le lien social, représentant pour la population locale le coeur de la communauté et l'espace de vie où l'échange justifie, en tant que tel, la notion même de communauté.

« Dans cette optique, les services de remplacement, en particulier le commerce itinérant, ne garantissent pas la même fonction sociale. Se rendant au consommateur, ils ne permettent pas autant à celui-ci de rencontrer ses concitoyens et d'échanger que dans le cadre d'un commerce fixe. En outre, les horaires de la tournée n'autorisent guère de latitude en terme de gestion du temps. En tout état de cause, il convient de relever que la proportion globale de communes sans commerce mais dotées de services de remplacement a elle aussi baissé au cours de vingt dernières années. Si la perte est relativement faible pour la boulangerie, elle est importante pour la boucherie et plus encore pour l'épicerie : à peine 60 % des communes non équipées disposaient d'une solution de remplacement en 1998, contre 87 % en 1980. Corrélativement, la population desservie par un tel service de remplacement a elle aussi fortement chuté (66 % contre 90 % pour reprendre l'exemple précédent de l'alimentation générale). Enfin, dernier fait notable relevé par l'INSEE, le phénomène de disparition est d'autant plus important que la perte des équipements est plus ancienne : les services de remplacement disparaissent en premier dans les communes qui n'ont jamais eu de commerce, puis dans celles qui n'en ont plus depuis longtemps.

 ... en accélérant le processus de dévitalisation

« On doit enfin souligner que le maintien ou l'implantation de petits commerces de proximité, portant sur les biens et prestations de première nécessité, peuvent aussi avoir un rôle structurant, ou à tout le moins incitatif, sur ceux d'autres activités économiques ou de service. Comment croire, par exemple, qu'un artisan (un coiffeur, un maçon, un électricien, ...) envisagera de s'installer dans le village de son enfance si celui-ci est socialement « mort » et n'offre aucune possibilité de rencontre collective pour lui-même et sa famille ? Pour exercer son activité sur la même zone de chalandise, il décidera vraisemblablement de résider dans le bourg le plus proche présentant cet atout.

« La perte de substance commerciale d'une partie significative de l'espace rural français a ainsi des conséquences qui vont bien au-delà de ce seul secteur économique. Elle induit un effet d'entraînement, cumulatif, qui rejaillit sur l'ensemble de la vie rurale. Exemple parmi d'autres, une enquête du Conseil national de l'Ordre des médecins et du Centre de recherche, d'étude et de documentation en économie de la santé (Credes) a démontré que l'installation de nouveaux médecins généralistes dans les zones rurales isolées (20,8 % des cantons et 6,2 % de la population française, au sens de l'étude) est déjà de 20 % inférieure à la moyenne nationale. »

Au regard de cette analyse, votre commission des affaires économiques avait formulé, en janvier 2003, quatre observations essentielles :

- la disparition du commerce de proximité dans les espaces ruraux les plus fragiles est un phénomène continu depuis quarante ans ;

- ce phénomène affecte principalement les plus vulnérables de nos concitoyens, la vulnérabilité s'exprimant essentiellement par un faible degré de mobilité qui empêche, ou à tout le moins limite, leur accès aux services et commerces présents dans les zones urbanisées, et complique ainsi fortement leur vie quotidienne ;

- au-delà des seules considérations économiques, une telle évolution génère des conséquences sociales qui sont dramatiques pour la collectivité rurale, la disparition des lieux où battait le coeur de la communauté villageoise entraînant nécessairement la perte de sa vitalité ;

- au-delà du seul problème du petit commerce, c'est l'ensemble des activités du monde rural qui se trouve mis en cause, posant en termes clairs la question même de sa survie.

Votre rapporteur pour avis tient cependant à souligner que ce mouvement général n'exclut pas la création d'entreprises dans les petites communes rurales : le solde négatif ne doit en effet pas cacher que, chaque année, des entreprises commerciales nouvelles sont créées, grâce notamment au soutien des pouvoirs publics, comme en témoigne le tableau suivant :

CRÉATIONS D'ÉTABLISSEMENTS COMMERCIAUX
EN ZONES DE REVITALISATION RURALE

 

1995

1996

1997

1998

1999

2002

2001

2002

Nombre total de créations

7190

6902

6735

6761

6574

6621

6311

6336

- artisanat commercial

661

648

687

643

601

595

574

509

- commerce/réparation automobile

577

666

648

610

627

574

614

536

- commerce de gros

1272

1178

1199

1188

1117

1134

1094

1112

- commerce de détail

4580

4410

4201

4320

4158

4318

4029

4179

- communes < 500 habitants

1816

1867

1799

1732

1758

1603

1674

1733

- de 500 à 1.000 habitants

1512

1448

1373

1424

1329

1363

1319

1227

- de 1.000 à 2.000 habitants

1593

1404

1391

1420

1356

1485

1340

1341

- de 2.000 à 5.000 habitants

1185

1154

1171

1176

1102

1156

1052

1069

- de 5.000 à 10.000 habitants

592

553

522

533

532

553

509

545

- communes > à 10.000 habitants

492

476

479

476

497

461

417

421

Source : DEcas

Certes, le nombre de création annuelle diminue chaque année ; il n'en est pas moins important et de nature à tempérer tout excès de pessimisme.

Dans ce contexte, l'aide des pouvoirs publics au maintien des activités ou à la création et à la reprise d'entreprise est essentielle. Elle s'effectue au travers de dispositifs nombreux financés tant par l'Etat que par les collectivités territoriales, avec l'appoint de fonds européens, dans une logique de partenariat qui conduit le plus souvent, pour une même opération, à mobiliser des concours multiples.

* (*) Proposition de loi n° 292 (2001-2002) et rapport n° 129 (2002-2003) de M. Gérard Le Cam, au nom de la commission des affaires économiques et du Plan.

* (1) « Les aides publiques aux entreprises : une gouvernance, une stratégie » - Commissariat général du plan - octobre 2003.

* (2) « Les politiques de développement, rural » - Conseil national de l'évaluation - Commissariat général du plan - juin 2003.

* (*) In Synthèses de l'INSEE n° 52 - août 2001. Ces éléments sont complétés par l'article de M. Bruno Lutinier paru dans le n° 831 d'INSEE Première en février 2002.