Projet de loi de finances pour 2004 : Relations culturelles extérieures et francophonie

C. DIFFICULTÉS DE L'HEURE

L'AEFE est au centre d'une tension entre les missions que la loi lui a imparties et les contraintes, budgétaires pour l'essentiel, qui lui imposent de restreindre l'aide apportée aux établissements. Cette aide porte sur la mise à dispositions de fonctionnaires qu'elle rémunère intégralement, dans le cadre des conventions passées avec certaines des écoles privées qui s'étaient engagées, dans le cadre de l'AEFE, à participer à l'accomplissement de sa mission de service public.

L'AEFE reconnaît elle-même ces contradictions dans le compte rendu du séminaire de réflexion organisé les 6 et 7 mai 2003. Elle demeure insatisfaite des outils dont elle dispose pour les résoudre, mais dépend d'une chaîne décisionnelle lourde, et manque d'outils d'analyse statistique et financière.

Les plus préoccupantes de ces difficultés sont les suivantes :

1. Personnels : la substitution des résidents aux expatriés

a) Expatrié et résident : les différences de statut

Le décret du 31 mai 1990 a réparti les fonctionnaires employés dans les écoles françaises de l'étranger en deux catégories :

- les expatriés recrutés hors du pays d'exercice, sur la base d'un contrat de 3 ans, renouvelable une fois, et bénéficiaires d'une rémunération totale qui multipliait leur salaire de base français par un coefficient, variable selon les pays, d'une valeur de 1,7 en moyenne mondiale.

- les résidents, fonctionnaires recrutés localement par les établissements et rémunérés selon des critères locaux (ex : l'Amérique Latine) ou en référence à des grilles métropolitaines (ex : Afrique du Nord).

Le décret du 31 mai 1990 a soustrait les enseignants du décret de 1967 qui régit la majorité des agents de l'état en poste à l'étranger sans conséquence financière négative pour les expatriés. Il a amélioré la situation des recrutés locaux titulaires qui ont obtenu le statut de résident, tant sur le plan du droit que sur le plan de la rémunération, alignée, quel que soit le pays d'exercice, sur le salaire de référence français et versée par l'AEFE. Les établissements concourent à ces rémunérations par le versment d'une participation financière à l'AEFE.

b) Quelques effets pervers du décret de 1990

Le décret de 1990 constitue une « photographie » de la situation du réseau l'année de sa parution  : le nombre de supports budgétaires de postes de fonctionnaires a été bloqué à son niveau de 1990. Cette rigidité interdit à l'AEFE de répondre à l'augmentation du nombre d'élèves par la création de postes. L'AEFE ne peut gérer son personnel titulaire que par redéploiement géographique (on prend des postes en Afrique pour les affecter en Asie) ou par transformation de poste d'expatrié en poste de résident, transformation génératrice d'économie pour l'Etat, mais coûteuse pour les établissements, même dans les cas des postes de résidents dits « à coût nul » pour l'établissement. Cette rigidité conduit à des situation aberrantes : ainsi les écoles emploient-elles environ 160 fonctionnaires en qualité de « recrutés locaux », faute de supports budgétaires pour leur donner le statut de résidents. Ce sont les TNR (titulaires non-résidents) placés en position de disponibilité, dont la carrière est bloquée, qui ne peuvent pas cotiser pour leur retraite et qui seront pénalisés pour ces années d' « inactivité » au moment de la liquidation de celle-ci en vertu de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme du système de retraite !

c) Le programme de transformation de postes d'expatriés en postes de résidents

Ce programme résulte du fait que le décret de 2002, qui se substitue à celui de 1990, améliore la rémunération des résidents sans rien changer à leur statut ni à celui des expatriés, et ceci à coût nul pour l'état à l'issue de la période de transition en cours. Dans de telles conditions, l'application du décret requiert ces transformations de postes ainsi que d'autres mesures génératrices d'économies.

« A la rentrée 2004, ce sont 128 postes de titulaires qui ont été transformés (en postes de résidents). Pour les années suivantes, l'hypothèse actuellement envisagée est de poursuivre leur transformation à raison de plus d'une centaine de postes par an. Ceci porterait progressivement, d'ici à 2005, le nombre de personnels résidents à un peu moins de 4 900, et celui des personnels expatriés à un peu plus de 1 200 » (note communiquée par l'AEFE ).

CARTE SCOLAIRE 2003-2004

	FERMETURES		OUVERTURES		EVOLUTION
	expatriés	résidents	expatriés	résidents	expatriés	résidents
Europe	44	17	5	60	- 39	43
Amérique	31	138	8	33	- 23	- 105
Asie-Océanie Moyen-Orient	29	10	4	44	- 25	34
Afrique	89	138	10	146	- 79	8
Total	193	303	27	283	- 166	- 20

Source : ministère des Affaires étrangères

OUVERTURE DE POSTES DE RÉSIDENTS POUR 2002-2003

	COÛT NUL POUR L'ÉTABLISSEMENT	PARTICIPATION	COÛT NUL POUR L'AGENCE	TOTAL
Europe	48	18	0	66
Amérique	21	20	3	44
Asie-Océanie Moyen-Orient	57	14	0	71
Afrique	79	24	1	104
Total	205	76	4	285

Source : ministère des Affaires étrangères

EVOLUTION DES EFFECTIFS D'ENSEIGNANTS PAR GRANDES ZONES GÉOGRAPHIQUES
(EXPATRIÉS)

ZONE GÉOGRAPHIQUE	TOTAL
	97/98	98/99	99/00	00/01	01/02	02/03
Afrique Champ	452	440	419	301	287	271
Afrique hors Champ	64	62	61	60	59	54
Amérique du Nord	85	86	81	80	74	67
Amérique Latine	234	228	230	248	227	212
Asie Océanie	132	139	144	153	154	146
Océan Indien				119	122	111
Europe centrale/orientale	42	43	45	76	55	118
Europe occidentale	348	326	307	284	298	193
Maghreb	387	358	329	325	288	266
Moyen-Orient	115	127	138	150	158	149
Monde entier	1 859	1 809	1 754	1 796	1 722	1 587

EVOLUTION DES EFFECTIFS D'ENSEIGNANTS PAR GRANDES ZONES GÉOGRAPHIQUES
(RÉSIDENTS)

ZONE GÉOGRAPHIQUE	TOTAL
	97/98	98/99	99/00	00/01	01/02	02/03
Afrique Champ	624	642	694	535	560	603
Afrique hors Champ	105	116	131	131	141	146
Amérique du Nord	251	263	256	252	251	231
Amérique Latine	315	335	325	384	415	447
Asie Océanie	201	215	226	234	255	274
Océan Indien				177	193	222
Europe centrale/orientale	70	74	81	160	164	411
Europe occidentale	1 243	1 266	1 306	1 256	1 087	1 185
Maghreb	701	724	775	796	827	847
Moyen-Orient	155	169	185	180	201	216
Monde entier	3 665	3 804	3 979	4 105	4 094	4 582

Source : ministère des Affaires étrangères

d) Des postes à coût nul ?

OUVERTURE DE POSTES DE RÉSIDENTS POUR 2003-2004

	COÛT NUL POUR L'ÉTABLISSEMENT	PARTICIPATION	COÛT NUL POUR L'AGENCE	TOTAL
Europe	54	6	0	60
Amérique	22	4	7	33
Asie-Océanie Moyen-Orient	24	20	0	44
Afrique	107	16	23	146
Total	207	46	30	283

Source : ministère des Affaires étrangères

Normalement la rémunération des résidents est partagée entre l'AEFE et les établissements. Mais, dans le cadre des transformations liées à l'application du décret de 2002, la rémunération des nouveaux résidents est prise en charge à 100% par l'AEFE. Ces postes sont dits « à coût nul pour l'établissement ». Ce n'est que partiellement vrai. La majorité des « résidents » sont recrutés en France, les établissements doivent donc leur consentir des avantages pour les attirer et les garder : paiement du transport et de billets pour congés, prime d'installation, paiement intégral des trois premiers mois d'exercice en qualité de recruté local et participation aux cotisations d'assurance-maladie à la Caisse de sécurité sociale des Français de l'étranger. L'établissement rembourse aussi à l'AEFE une part de l'indemnité spéciale de vie locale (ISVL). Cette liste n'est pas exhaustive. Les établissements constatent souvent que leur investissement de départ sur de faux-résidents est à fonds perdus, car ceux-ci quittent fréquemment leur poste après un bref séjour. La stabilité de ces personnels est d'autant plus faible que les conditions de vie dans le pays sont difficiles.

Les établissements sont déstabilisés financièrement et dans leur fonctionnement pédagogique par cette politique. Les répercussions sur la qualité de l'enseignement sont encore rarement sensibles. Il n'empêche que, sur ce point, les inquiétudes sont partagées par toutes les composantes des communautés éducatives.

2. Le cas particulier des Etats-Unis

Aux Etats-Unis existent 33 établissements à programmes français homologués jusqu'à des niveaux de scolarité divers par le ministère français de l'éducation nationale. Depuis le 1er septembre 2003, seuls trois d'entre eux, contre huit auparavant, demeurent liés par convention à l'AEFE : les lycées Rochambeau de Washington, La Pérouse de San Francisco et l'école internationale de Denver.

En effet, l'incompatibilité entre la législation américaine et le statut des résidents tel que défini par le décret n° 2002-22 du 4 janvier 2002 a contraint l'agence à décider de ne plus affecter cette catégorie de personnel aux Etats-Unis. Il n'existe plus, dans ce pays, que des personnels au statut d' expatriés, à la charge de l'Agence, et des agents recrutés sur contrat local par les établissements auprès desquels ils sont détachés directement. Cent trente deux postes de résidents au total (87 dans le primaire et 45 dans le secondaire) y ont été supprimés, et font l'objet d'une réaffectation par l'Agence, en fonction des besoins de création de postes de résident, dans le réseau. Des régularisations de titulaires non résidents ont notamment déjà été effectuées sur ces supports.

Les cinq établissements qui ne bénéficiaient que de fonctionnaires  « résidents » ont été amenés à considérer que les conventions en vigueur devenaient déséquilibrées : des contraintes statutaires leur étaient imposées sans contrepartie suffisante de l'AEFE. Elles les ont dénoncées, souvent à contre-coeur, car c'est une part de leur légitimité d'école française qu'elles estimaient perdre ainsi.

Compte tenu du taux élevé de la participation des établissements aux salaires des résidents, le surcoût induit par la disparition de cette catégorie de fonctionnaires varie de 1 % à 2,7 % du budget global des établissements (exception: Chicago: 4,4 %) Cela engendrera des hausses de droits de scolarité, qui devraient rester modérées, mais qui se répercuteront sur le budget des bourses scolaires dont leurs élèves continueront à bénéficier dans les mêmes conditions que lorsque l'établissement était conventionné.

Ces cinq établissements conserveront l'homologation accordée par le ministère de l'Education nationale dès lors qu'ils continueront à respecter les critères exigés. Les actions de formation organisées par l'agence restent ouvertes à leurs personnels.

La carrière des fonctionnaires français détachés directement dans un établissement homologué, ou dans l'un des trois établissements encore conventionnés avec l'Agence se poursuit normalement dans leur corps d'origine (situation inchangée).

La seule différence notable concerne la couverture du risque maladie : les détachés directs bénéficient, au même titre que les autres employés des établissements américains, de la protection sociale prévue par les conventions collectives. Mais ils ne sont assurés hors du territoire des Etats-Unis que si la convention le prévoit. La Mutuelle Générale de l'Education Nationale -MGEN- continue de leur servir les prestations complémentaires mutualistes, en appliquant un coefficient correcteur de 4,5 afin de tenir compte du coût des frais médicaux américains. Une éventuelle désaffiliation entraînerait l'impossibilité de redevenir adhérent lors d'un retour en France à échéance plus ou moins tardive, sauf à subir de très fortes pénalités.

Une démarche a été tentée par le ministère des Affaires étrangères auprès ministère des Affaires sociales, pour maintenir leur affiliation au régime d'assurance-maladie propre aux fonctionnaires, sans résultat à ce jour. Ces personnels peuvent toutefois adhérer, à des conditions favorables (pas de délai de carence, taux de 5,25 % pour le risque maladie) à la Caisse des Français de l'Etranger pour couvrir les différents risques: maladie, maternité, invalidité; accident du travail, maladie professionnelle; vieillesse. La MGEN envisage de créer un guichet unique avec la CFE afin de simplifier le remboursement des personnels qui seraient à la fois adhérents à la CFE et à la MGEN.

3. Les implications de la baisse des indemnités de résidence pour l'AEFE

Le ministère des affaires étrangères a décidé, dans le cadre de sa participation à l'effort de rigueur budgétaire, d'appliquer un abattement de 26 millions d'euros aux primes de résidence versées à son personnel en poste à l'étranger. Sur ce total, 3,8 millions d'euros seront affectés à l'augmentation des primes des personnels de l'administration centrale, et la même somme à l'amélioration de la rémunération des recrutés locaux, le reste revenant au budget général de l'Etat.

Cette mesure a un impact de 6 millions d'euros sur le budget de l'AEFE. Or, cette économie est difficile à réaliser sur les primes des 1 427 expatriés qui sont les seuls agents du réseau à la percevoir. Il est donc à craindre que, faute de pouvoir réaliser cette économie, l' AEFE ne soit contrainte, en cours d'année, de puiser dans son fonds de roulement alors qu'elle avait réussi à le faire remonter à 12 jours de fonctionnement (7 jours l'année dernière). Une telle ponction serait inacceptable, et le Parlement devra être très vigilant sur ce point .