D. LE TRAITEMENT DE LA DETTE
Les allègements de dettes devraient s'élever à 2,258 milliards d'euros en 2005, contribuant, pour une part très importante à l'augmentation de l'aide bilatérale française. L'aide progresse de 10 % et les annulations de dettes de plus de 48 %, pour représenter près de 31 % du total de l'aide française.
Il s'agit de prévisions sur la base des engagements pris par la France dont elle ne maîtrise pas la réalisation, largement fonction de la situation des pays bénéficiaires et de l'Etat de leur relation avec les bailleurs multilatéraux. Les prévisions d'exécution associées au projet de loi de finances pour 2004 s'élevaient ainsi à plus de 2 milliards d'euros alors que les prévisions d'exécution à fin septembre 2004 n'atteignent « que » 1,5 milliard d'euros.
1. Dépense budgétaire et prise en compte par le CAD : deux difficultés d'analyse
Le « jaune » budgétaire fournit une présentation des annulations de dettes en fonction de leur impact sur le budget de l'Etat qui donne les indications suivantes :
- 50 % des annulations de dettes sont portées aux découverts du Trésor ;
- 35 % des annulations diminuent la capacité de prélèvement sur le compte Etat à la COFACE ;
- seuls 15 % font l'objet d'une dépense budgétaire.
La dépense budgétaire est comptabilisée sur 3 articles. Deux d'entre eux financent la compensation par l'Etat des conséquences des annulations de dette pour les organismes créanciers. Il s'agit de l'article 14-01 des charges communes pour Natexis et de l'article 44-97 du ministère de l'économie et des finances pour l'Agence française de développement. Le chapitre 41-43 du ministère des Affaires étrangères finance les contrats de désendettement et de développement, refinancement par dons des échéances remboursées par les Etats, dans le cadre du volet bilatéral de l'initiative « pays pauvres très endettés ». Cette modalité de traitement de la dette permet d'assurer l'affectation effective « d'argent frais » dans les secteurs définis comme prioritaires par le contrat, à la différence du grief souvent fait aux annulations de dettes, de ne représenter qu'une fraction de la valeur nominale du montant annulé en survalorisant des créances douteuses.
Il existe en outre des écarts importants entre l'impact budgétaire du traitement de la dette et la comptabilisation au titre de l'APD.
Seuls les intérêts sont comptabilisés au titre de l'Aide au développement lorsque le principal d'un prêt a déjà été déclaré en APD lors de son décaissement. C'est le cas des contrats de désendettement et développement et des mesures dites « Dakar » qui ne sont comptabilisés en APD que pour partie de leur inscription budgétaire.
En revanche, les créances commerciales, non comptabilisées en APD lors des décaissements de prêts, le sont pour les montants du principal et des intérêts lors d'annulations.
La part prise par les annulations de dettes au sein de l'aide française, sous une forme qui n'impacte pas directement le budget de l'Etat, conduit à s'interroger sur la capacité de notre pays à mobiliser des ressources budgétaires en nombre suffisant pour maintenir et faire progresser son niveau d'aide au développement, lorsque cette modalité d'intervention non budgétaire sera réduite.
2. L'élargissement des bénéficiaires des annulations de dettes
En décembre 1994, le Club de Paris décida de mettre en oeuvre un nouveau traitement concessionnel pour les pays les plus pauvres et les plus endettés, appelé les " termes de Naples ", augmentant le niveau d'annulation jusqu'à 67 %.
En novembre 1996, l'effort d'annulation des pays créanciers a été porté à 80 % maximum (termes de Lyon) ) pour les pays éligibles à l'initiative pour les « pays pauvres très endettés » (PPTE).
En novembre 1999, à la suite de l'approbation par la communauté financière internationale d'une initiative PPTE renforcée , les créanciers du Club de Paris ont accepté d'accroître le niveau d'annulation jusquà 90 % ( termes de Cologne ) ou plus en fonction de ce qui est nécessaire pour atteindre la soutenabilité de la dette.
Le club de Paris a adopté, en octobre 2003, suite au sommet du G7 d'Evian, une nouvelle approche du traitement de la dette des pays ne répondant pas aux critères PPTE mais confrontés à un risque de défaillance en raison de leur endettement trop élevé.
L'approche d'Evian vise à définir une réponse « sur mesure », adaptée à la situation de chaque pays et non plus à reposer sur des termes standards comme dans la pratique passée du Club de Paris.
Elle s'articule autour de trois axes : la prise en compte de considérations de soutenabilité de la dette, une mise en oeuvre par étapes afin d'assurer un lien entre allègements de dette et performances économiques et le renforcement de la coordination avec les créanciers privés.
Les trois premiers traitements de la dette dans le cadre de l'approche d'Evian ont été effectués en 2004 au profit du Kenya, de la République dominicaine et du Gabon.
L'Argentine, l'Irak et la Géorgie pourraient être concernés en 2005.
Le projet de loi de finances rectificative pour 2004 prévoit l'autorisation de dépassement du plafond des autorisations supplémentaires d'annulations accordées au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, de 5,6 à 11,1 milliards d'euros dans la perspective du traitement des créances sur le Congo, le Cameroun, Madagascar, le Sénégal et l'Iraq.