II. L'INDISPENSABLE RÉAPPROPRIATION PAR LE PARLEMENT DE L'OUTIL LÉGISLATIF QUE CONSTITUENT LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
Votre rapporteur pour avis considère que l'élément central de la présente réforme du cadre organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale est de permettre aux lois de financement de devenir un véritable outil au service du Parlement. La représentation nationale doit en effet se réapproprier le débat public sur le pilotage financier de la sécurité sociale.
A. L'AMÉLIORATION DE L'INFORMATION DU PARLEMENT
Pour votre rapporteur pour avis, l'amélioration de l'information dont dispose le Parlement dans le cadre de l'examen des finances sociales est un facteur de transparence indispensable à l'amélioration du débat parlementaire sur les lois de financement de la sécurité sociale.
1. Une plus grande transparence sur le vote de l'ONDAM
La transparence est, tout d'abord, accrue par la décomposition de l'ONDAM en sous-objectifs, ce qui permettra, en lien avec les dispositions qui assouplissent les conditions de recevabilité financière des amendements sur le modèle de ce qui est prévu par la LOLF, un débat approfondi sur la structure même de l'ONDAM.
En effet, la rédaction proposée par l'article 1 er du présent projet de loi organique pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale précise désormais que, dans sa seconde partie, la loi de financement de la sécurité sociale fixe, notamment, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs, la définition des composantes des sous-objectifs étant d'initiative gouvernementale.
Désormais, le Parlement pourra se prononcer sur la ventilation des enveloppes de l'ONDAM et avoir ainsi accès à une information dont il ne disposait pas auparavant, de manière officielle, au moment de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
2. L'élargissement du champ des lois de financement de la sécurité sociale
L'extension du champ des lois de financement de la sécurité sociale constitue également un progrès notable s'agissant de l'information à disposition de la représentation nationale. Désormais, les parlementaires pourront prendre connaissance des tableaux d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, de celui du régime général ainsi que des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.
3. La révision de la liste des documents transmis au Parlement dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale
La révision, par le présent projet de loi organique, de la liste des annexes jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale permettra également d'améliorer l'information transmise au Parlement et de rendre plus efficace le contrôle du Parlement dans le domaine des finances sociales.
Ainsi que le soulignait, dès 1999, notre ancien collègue Charles Descours dans son rapport d'information 5 ( * ) , au nom de la commission des affaires sociales du Sénat, sur les lois de financement de la sécurité sociale, les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale doivent être améliorées.
De même, l'exposé des motifs de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale 6 ( * ) de notre ancien collègue Charles Descours, présentée en 2001, souligne que « ces annexes doivent être claires, lisibles et directement opérationnelles pour une meilleure compréhension des finances de la sécurité sociale ». C'est pourquoi, cette proposition de loi organique prévoyait la suppression du rapport annexé, « dénué de portée normative selon le Conseil d'Etat » et n'ayant pas « rempli ses objectifs ».
Plus récemment, notre collègue député Yves Bur, auteur d'une proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale 7 ( * ) , a préconisé d'affirmer les droits du Parlement en renforçant « la pertinence des annexes explicatives jointes au projet de loi financement de la sécurité sociale, tout en donnant la possibilité aux parlementaires de demander la création d'annexes générales à vocation informative, sur les modèles des « jaunes » - possibilité aujourd'hui refusée par le Conseil constitutionnel en application de la loi organique du 22 juillet 1996 ».
Dès lors, l'article 2 du présent projet de loi organique vise à réviser le contenu et la forme des annexes du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui, d'après l'exposé des motifs du présent projet de loi organique, « pour être pleinement pertinentes, devront tout à la fois diminuer en volume, mais aussi comporter certains éléments que le texte actuel ne permet pas d'accueillir ».
Parmi les annexes les plus novatrices , on peut citer :
- celle présentant pour les années à venir les programmes de qualité et d'efficience relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la sécurité sociale : ces programmes comporteront un diagnostic de situation, des objectifs retracés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié, une présentation des moyens mis en oeuvre pour réaliser ces objectifs et l'exposé des résultats atteints. Cette démarche, directement inspirée de celle de la LOLF , devrait permettre de mesurer, même dans le domaine des finances sociales, l'efficacité de la dépense publique. Dans le domaine de l'assurance maladie par exemple, trois types d'indicateurs pourront être définis : un indicateur d'accessibilité des soins, un indicateur de qualité des soins et enfin un indicateur de « soutenabilité » du système de soins ;
- celle relative aux mesures de réduction et d'exonération de cotisations ou contributions de sécurité sociale ainsi qu'aux modalités et au montant de la compensation financière à laquelle ces mesures donnent lieu : la création de cette annexe devrait constituer un réel outil de transparence au service du Parlement et améliorer la qualité de l'information du Parlement sur un sujet aussi central et sensible que la compensation des réductions et exonérations de cotisations sociales par l'Etat en faveur de la sécurité sociale. Quant à l'opportunité d'inscrire ce principe de compensation dans la loi organique, un possible risque d'inconstitutionnalité doit être soulevé : en effet, donner une valeur supra-législative à ce principe nécessiterait une révision de la Constitution comme ce fut le cas pour les collectivités territoriales ;
- celle présentant, pour la dernière année écoulée, les tableaux d'équilibre par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que les comptes par branche du régime général, sur la cohérence desquels la Cour des comptes sera amenée à émettre un avis. La création de cette annexe constitue un progrès par rapport au droit organique existant puisque, dans le droit actuel, il n'existe aucun moyen pour le Parlement de prendre acte des résultats définitifs des lois de financement de la sécurité sociale . A cet égard, on peut rappeler que la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, présentée par notre ancien collègue Charles Descours en 2001, proposait « plutôt que d'introduire des lois de règlement sociales, dont la discussion resterait largement théorique compte tenu de la spécificité des dépenses sociales, (...) de prévoir, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année, d'arrêter les résultats financiers de l'année n - 2. Ces résultats ne sont actuellement disponibles que par l'intermédiaire du rapport de la Cour des comptes. Or, il paraît essentiel que le Parlement puisse se prononcer sur les comptes de l'année n, en toute connaissance de cause, à partir des comptes définitifs de l'année n - 2 ».
* 5 Rapport d'information n° 43 (1998-1999), fait au nom de la commission des affaires sociales sur les lois de financement de la sécurité sociale, par notre ancien collègue Charles Descours, « Les lois de financement de la sécurité sociale : un acquis essentiel, un outil perfectible ».
* 6 Proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale présentée par notre ancien collègue Charles Descours, n° 268, (2000-2001).
* 7 Proposition de loi organique n° 2031, XII ème législature, relative aux lois de financement de la sécurité sociale, présentée par notre collègue député Yves Bur, janvier 2005.