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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006

 

3. Le maintien des anciennes prestations de petite enfance jusqu'en décembre 2009

La prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) a été instaurée par l'article 60 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 200447(*). Les dispositions d'entrée en vigueur de cette prestation issues de la loi précitée prévoyaient que seuls les enfants nés ou adoptés à compter du 1er janvier 2004 bénéficiaient de la PAJE mais que les enfants nés entre le 1er janvier 2001 et le 1er janvier 2004 pourraient se trouver, en tout état de cause, régis, à compter du 1er janvier 2007 par le système de la PAJE.

L'article 54 du présent projet de loi de financement vise à revenir sur cette exception et à prévoir que tous les enfants nés avant le 1er janvier 2004 continuent à se voir appliquer le régime antérieur à la création de la PAJE. Dès lors, deux systèmes de prestations de petite enfance devraient coexister jusqu'en 2009 : pour les enfants nés après le 1er janvier 2004 les différentes composantes de la PAJE continueront à leur être offertes mais pour les enfants qui ont aujourd'hui entre trois et six ans ce seront les prestations antérieures qui continueront à s'appliquer jusqu'en 2009, date à laquelle ces enfants ayant dépassé l'âge de six ans n'ouvriront plus droit aux prestations dites de « petite enfance ».

Le remplacement par la PAJE de cinq prestations

Lors de sa création, la PAJE avait vocation à remplacer les cinq prestations suivantes :

- l'APJE (prestation versée à la naissance et qui peut être prolongée jusqu'aux trois ans de l'enfant sous conditions de ressources) ;

- l'allocation d'adoption ;

- l'allocation parentale d'éducation pour indemniser les périodes de cessation totale ou partielle d'activité pour s'occuper d'un enfant de moins de trois ans ;

- l'allocation de garde à domicile (AGED) ;

- l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agrée (AFEAMA).

D'après un bilan de la montée en charge de la PAJE réalisé par la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), la couverture des familles bénéficiaires de l'allocation de base est en progression de 15 % par rapport à l'allocation pour jeune enfant, qu'elle a remplacée, et le nombre de bénéficiaires du complément de libre choix du mode de garde a augmenté de 12,5 % sur un an.

Le complément de libre choix d'activité compte 37.000 bénéficiaires au titre d'un enfant de rang un, 150.000 bénéficiaires au titre d'un enfant de rang deux et 89.000 bénéficiaires au titre d'un enfant de rang trois et plus, soit 276.000 bénéficiaires au total, pour un coût de 1,2 milliard d'euros en 2005.

Par ailleurs, on dénombre environ 203.000 bénéficiaires du complément de libre choix du mode de garde de la PAJE, dont 189.000 au titre de la garde par un assistant maternel agréé, pour un coût total de 1,050 milliard d'euros.

La décision de maintenir les anciennes prestations de la petite enfance résulte de la montée en puissance du dispositif de la PAJE et de la sous-évaluation du nombre potentiel d'allocataires.

D'après les estimations fournies par la CNAF, l'économie engendrée par ce maintien devrait être de l'ordre de 180 à 190 millions d'euros en 2007 et en 2008, et de 70 millions d'euros en 2009, soit un total de l'ordre de 430 à 450 millions d'euros d'économies. Cette mesure serait sans effet sur les charges de la branche famille pour 2006.

Lors de l'examen de cet article à l'Assemblée nationale, M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a précisé que le dispositif proposé consistait dans un « échelonnement de l'entrée en vigueur non pas de la prestation d'accueil du jeune enfant elle-même, mais d'un sous-dispositif de cette prestation d'accueil du jeune enfant qui porte sur l'aide à la garde des enfants de trois à six ans ». Il a, en outre, souligné qu'il s'agissait d'enfants déjà scolarisés « pour lesquels les besoins de garde sont naturellement beaucoup moins importants que pour les tout petits enfants ».

Il a également rappelé la transformation, par la loi de finances pour 200548(*), de la réduction d'impôt pour frais de garde de jeunes enfants en crédit d'impôt permettant à toutes les familles, même les plus modestes, de bénéficier de ce dispositif, ainsi que le doublement, prévu par le projet de loi de finances pour 2006, de ce crédit d'impôt.

La montée en charge de la PAJE

Le montant des prestations familiales accordées à la petite enfance (prestation d'accueil du jeune enfant et allocations qu'elle remplace) devrait passer de 8,2 milliards d'euros à 10,8 milliards d'euros entre 2003 et 2007, soit une progression annuelle moyenne de 7,2 %.

Parmi celles-ci, les aides à la garde (complément de garde de la PAJE, aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée - AFEAMA - et allocation de garde d'enfant à domicile - AGED) connaitraient une croissance soutenue (+ 12,5 % par an). Les aides dédiées à l'enfant (prime de naissance ou d'adoption et allocation d'adoption) et les prestations remplaçant un revenu d'activité professionnelle (complément d'activité de la PAJE et allocation parentale d'éducation - APE) seraient, prises globalement, moins dynamiques (+ 5,0 % du, cf tableau 1).49(*)

Entre 2004 et 2006, la PAJE se substitue progressivement à l'APJE, à l'allocation d'adoption, à l'APE et à l'AGEd et l'AFEAMA pour les enfants dont la naissance est postérieure au 1er janvier 2004 ainsi que pour leur fratrie. Cette substitution s'effectue à des rythmes différents selon les prestations.

La montée en charge de la prime de naissance est achevée en 2005

La prime de naissance, qui s'élève à 826,10 euros et est versée en une seule fois, au septième mois de grossesse, s'est substituée aux cinq premières mensualités d'APJE courte. Le nouveau dispositif, qui atteint son régime de croisière dès 2004, représente une dépense de l'ordre de 600 millions d'euros par an. De 50.000 à 55.000 familles seraient bénéficiaires de la mesure chaque mois.

Une couverture des familles bénéficiaires de l'allocation de base en progression de 15 %
par rapport à l'APJE

L'allocation de base de la PAJE se substitue aux trois mensualités d'APJE courtes versées après la naissance de l'enfant et à l'APJE longue, qui était servie du quatrième mois aux trois ans de l'enfant. La montée en charge de la nouvelle prestation et l'extinction de l'APJE seront donc achevées en 2007.

On dénombre environ 940.000 familles bénéficiaires de l'allocation de base de la PAJE pour un coût de 2,2 milliards d'euros en 2005, donc 250 familles supplémentaires qui bénéficient de la PAJE par rapport à l'allocation pour jeune enfant.

Deux changements principaux de législation affectent le coût et les effectifs de bénéficiaires de l'allocation de base par rapport à ceux de l'APJE : les plafonds de ressources de l'allocation de base par rapport à ceux de l'APJE : les plafonds de ressources de l'allocation de base -tout comme ceux de la prime de naissance ou d'adoption - ont été relevés de 37 % par rapport à ceux de l'APJE. De plus, l'allocation de base est désormais ouverte aux bénéficiaires du complément d'activité de la PAJE, alors que l'APE, que le complément d'activité remplace, n'était pas cumulable avec l'APJE.

Le relèvement des plafonds de l'allocation de base par rapport à ceux de l'APJE se traduit par une augmentation, répartie sur quatre ans, du nombre de familles éligibles de 15 % environ. Cet accroissement des effectifs expliquerait, à lui seul, de l'ordre des trois quarts de la hausse du coût de l'ensemble constitué d'une part par les prestations dédiées à l'enfant et, d'autre part, par celles qui se substituent aux revenus d'activité professionnelle, le reste de la progression sur la période s'expliquant par la revalorisation des prestations et les modifications apportées au complément d'activité par rapport à l'APE.

Les dépenses au titre du complément d'activité de la PAJE seraient proches, à terme, de celles de l'APE.

Alors que l'APE était fermée au premier enfant, le complément d'activité est désormais ouvert à tous les enfants quel que soit leur rang de naissance ; mais la durée de service de la prestation est réduite lorsqu'il s'agit d'une première naissance (six mois contre trois ans pour une naissance de rang supérieur).

A compter du deuxième enfant, les conditions d'activité antérieure pour bénéficier du complément d'activité ont été resserrées50(*) et le montant de la prestation a été augmenté de 15 % pour les parents qui exercent une activité à temps partiel. Cette dernière mesure a accru de l'ordre de 10 % le nombre de parents avec deux enfants ou plus qui recouvrent au complément d'activité antérieure n'aurait induit qu'une baisse modérée du nombre de bénéficiaires (de l'ordre de 3 % pour les familles de deux enfants et de 5 % pour les familles de trois enfants et plus).

Le complément de libre choix d'activité compte 37.000 bénéficiaires au titre d'un enfant de rang un, 150.000 bénéficiaires au titre d'un enfant de rang deux et 89.000 bénéficiaires au titre d'un enfant de rang trois et plus, soit 276 000 bénéficiaires au total, pour un coût de 1,2 milliard d'euros en 2005.

La PAJE entrainerait une forte hausse des dépenses d'aide à la garde

Le complément de garde de la PAJE constitue en une prise en charge des cotisations sociales de l'assistante maternelle ou de l'employé de maison et une aide forfaitaire, dégressive par palier avec les revenus des parents. Les niveaux d'aide apportés par la PAJE sont sensiblement accrus par rapport à l'AFEAMA et à l'AGED qu'elle remplace :

- l'aide forfaitaire a été fortement revalorisée, notamment pour les plus bas revenus, et est désormais servie pour une garde à domicile ;

- la plage de revenu sur laquelle l'aide de niveau intermédiaire est servie a été étendue ;

- enfin, l'assiette des rémunérations sur laquelle s'impute cette aide forfaitaire a été élargie aux indemnités d'entretien versées à l'assistante maternelle.

La réforme des aides à la garde dans le cadre de la PAJE a eu deux effets, qui jouent tous les deux à la hausse sur le coût de la prestation :

- un effet prix, d'autan plus sensible que la moitié environ des bénéficiaires du complément de garde auraient relevé, dans l'ancienne législation, de l'aide forfaitaire la plus faible et perçoivent, du fait du relèvement du plafond, l'aide forfaitaire de niveau intermédiaire. Sur l'année 2004, l'effet prix expliquerait la quasi-totalité de l'augmentation des dépenses au titre du complément de garde ;

- un effet volume. Cet effet aurait été masqué, en 2004, par l'ouverture du complément d'activité au premier enfant, qui a réduit les besoins de garde de cette population. En 2005, une fois la montée en charge du complément d'activité au premier enfant achevée, l'amélioration de la solvabilisation aurait entraîné une augmentation sensible du taux de recours aux services d'une assistante maternelle. Les effectifs de parent ayant enregistré une naissance entre janvier et mai 2004 et utilisant les services d'une assistante maternelle au premier trimestre 2005 auraient ainsi crû de l'ordre de 10 % par rapport aux familles ayant eu une naissance sur la même période en 2002 et ayant fait garder leur enfant par une assistante maternelle au premier trimestre 2004.

On dénombre environ 203.000 bénéficiaires du complément de libre choix du mode de garde de la PAJE, dont 189.000 au titre de la garde par un assistant maternel agréé, pour un coût total de 1 milliard d'euros.

Enfin, En application de la loi du 4 juillet 2005 relative à l'adoption, le montant de la prime à l'adoption de la PAJE a été doublé de la prime à la naissance à compter du 1er août 2005, soit 1.660 euros, afin d'aider les familles à supporter les charges supplémentaires liées à l'adoption d'un enfant.

Source : commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2005) et réponse au questionnaire votre rapporteur pour avis par le ministère de la santé et des solidarités

* 47 Loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003.

* 48 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004.

* 49 Il n'est pas possible de distinguer, au sein de ce poste de dépenses, les évolutions respectives des aides dédiées à l'enfant et des aides qui se substituent aux revenus d'activité, le champ de l'allocation de base par rapport à celui de l'APJE ayant été élargé aux bénéficiaires du complément d'activité de la PAJE (voir infra)

* 50 Deux ans d'activité dans les quatre dernières années au lieu de deux ans dans les cinq dernières années pour un octroi de la prestation au deuxième enfant et deux ans d'activité dans les cinq dernières années au lieu de deux ans dans les dix dernières années pour un octroi de la prestation au troisième enfant ou plus.