Projet de loi de finances pour 2006 : Défense - Capacité interarmées

Avis n° 102 (2005-2006) de M. Xavier PINTAT , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 24 novembre 2005

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N° 102

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

DÉFENSE - CAPACITÉ INTERARMÉES

Par M. Xavier PINTAT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice - présidents ; MM. Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 et 99 (annexe n° 8 ) (2005-2006)

Lois de finances .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Situé à mi-chemin de l'exécution de la loi de programmation militaire 2003-2008, le projet de loi de finances pour 2006 se caractérise, dans le domaine de la défense, par le respect des engagements pris lors du vote de cette loi.

La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) entraîne d'importantes modifications de périmètre. La mission « défense » ne recoupe qu'en partie le budget de la défense tel qu'il était présenté jusqu'à cette année. En outre, à l'intérieur de la mission, la répartition des crédits par catégorie de dépenses est elle aussi sensiblement modifiée, certaines dotations jusqu'alors comptabilisées au titre V n'étant plus comprises dans les dépenses d'investissement.

Bien que ces modifications de périmètre rendent moins pertinentes les références habituellement utilisées, il apparaît que les crédits inscrits au projet de loi de finances correspondent globalement à l'enveloppe définie, en matière d'équipements, par la loi de programmation militaire. Cette continuité de l'effort de redressement au profit de l'équipement militaire mérite d'être saluée, même si le caractère satisfaisant du volume des crédits disponibles n'a pas empêché certaines difficultés de gestion qui se traduisent par un niveau élevé des reports de crédits et des reports de charges.

S'agissant des effectifs, le projet de loi de finances marque le passage de la notion de poste budgétaire à celle de plafond d'emplois, ces emplois correspondant à des équivalents temps plein travaillé et non à des personnes physiques. Globalement, les effectifs prévus pour 2006 seront proches de ceux de 2005, avec une légère diminution de 400 postes. Par ailleurs, des économies significatives seront réalisées sur les crédits de fonctionnement.

Au-delà de la présentation globale des crédits de la mission « défense », le présent rapport pour avis détaillera les dotations consacrées aux actions ou capacités interarmées figurant au sein des deux grands programmes de la mission : la préparation et l'emploi des forces et l'équipement des forces.

Cet ensemble représentera, en 2006, environ 6,6 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 6,2 milliards d'euros de crédits de paiement, soit plus de 17 % de la dotation de la mission « défense ».

Il regroupe deux grandes catégories d'actions :

- les équipements interarmées ;

- les organismes ou structures à vocation interarmées.

Au titre des équipements interarmées, votre rapporteur détaillera l'évolution des crédits, l'avancement des programmes et les perspectives dans le domaine des forces nucléaires et dans celui des moyens spatiaux.

Au titre des organismes ou structures à vocation interarmées, il évoquera successivement les structures de planification et de conduite des opérations, les actions relatives à la logistique interarmées ainsi que les moyens de la DGA pour la conduite des programmes d'armement.

CHAPITRE PREMIER -
LES GRANDES LIGNES DU BUDGET DE LA MISSION « DÉFENSE » POUR 2006

Le vote du projet de loi de finances pour 2006 intervient à mi-parcours de l'exécution de la loi de programmation militaire 2003-2008. Au cours de ces trois dernières années, les budgets successifs votés par le Parlement ont été rigoureusement conformes aux annuités prévues par la loi de programmation.

Le niveau des budgets votés n'exclut pas certaines tensions dans l'exécution, moins du fait d'annulations comme il en était intervenues lors de la précédente loi qu'en raison des normes de dépenses imposées par la situation dégradée des finances publiques, ce qui provoque un montant élevé de reports de crédits et de reports de charges.

Le projet de budget pour 2006 respecte lui aussi l'annuité de la programmation, au travers d'une présentation des crédits entièrement nouvelle en application de la loi organique relative aux lois de finances.

I. L'EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2003-2008

L'exécution de la loi de programmation militaire 2003-2008 se déroule d'une manière incomparablement plus satisfaisante que celle de la loi précédente . Cela est d'autant plus méritoire que le contexte économique général actuel laisse très peu de marges de manoeuvres budgétaires et que le retard pris durant cinq ans exigeait une forte remise à niveau des crédits d'équipement, sous peine d'un décrochage irrémédiable par rapport au modèle cohérent choisi lors de la professionnalisation : celui d'une armée au format plus réduit, mais dotée des moyens humains et matériels lui permettant d'être engagée, en permanence, dans une large gamme d'opérations.

La continuité de l'effort mérite d'être saluée et appréciée à sa juste mesure, même si l'on perçoit aujourd'hui le poids des contraintes auxquelles est soumis le budget d'équipement , à savoir dans l'immédiat un montant élevé de reports de crédits non consommés et, demain, des besoins financiers très importants liés à la poursuite de tous les grands programmes de renouvellement de nos équipements majeurs.

A. LE MONTANT DES CRÉDITS OUVERTS EST GLOBALEMENT CONFORME À LA LOI DE PROGRAMMATION

Comme votre rapporteur l'avait souligné l'an passé, les crédits d'équipement des lois de finances initiales ont été depuis 2003 conformes aux annuités de la loi de programmation militaire et il en sera de même en 2006.

C'est une première différence avec la loi de programmation précédente au cours de laquelle toutes les lois de finances, à l'exception de la première année, se situaient en dessous de l'annuité prévue, y compris de l'annuité revue à la baisse à l'issue de la « revue de programmes » de 1998.

D'autre part, les crédits d'équipement votés ont été relativement préservés au regard des habituelles annulations de crédits réalisées dans le passé. En 2003, le bilan des annulations et ouvertures de crédits aux titres V et VI faisait apparaître un solde positif de 99 millions d'euros supplémentaires, s'ajoutant aux 13,6 milliards d'euros ouverts en loi de finances initiale. En 2004, ce bilan était légèrement négatif, à hauteur de 35 millions d'euros. Ce n'est qu'à l'automne 2005 qu'est intervenue la première annulation significative de crédits d'équipement. Elle porte sur 611 millions d'euros destinés à gager le décret d'avance ouvrant des crédits supplémentaires d'un même montant pour le financement des surcoûts des opérations extérieures. En 2003 et 2004, le surcoût des opérations extérieures avait été financé sans annulation de crédits d'équipements. Au total, sur trois ans, le montant total des annulations représente à peine plus de 1 % des crédits d'équipement . L'annulation intervenue en fin d'année 2005 n'aura pas de conséquence immédiate, sinon celle de diminuer mécaniquement le montant des reports de crédits ^{1 ( * )} .

Enfin, l'enveloppe budgétaire destinée aux crédits d'équipement n'a pas été entamée par des charges non prévues en programmation , telles que les recapitalisations des entreprises publiques. La compensation versée à la Polynésie française suite à l'arrêt des essais nucléaires n'est plus supportée par le budget de la défense. Conformément à la loi de programmation, un fonds spécifique a été créé pour financer l'essentiel des dépenses de démantèlement des usines de production de matières fissiles pour les armes nucléaires.

La loi de programmation disposait « qu'au-delà de 2003, la part du budget civil de recherche qui relève de la défense et les charges afférentes à la restructuration de la direction des constructions navales, seront évoquées dans le cadre des discussions budgétaires annuelles ». En ce qui concerne le BCRD , il a représenté une charge de 200 millions d'euros par an depuis 2004, mais le ministère de la défense a obtenu une redéfinition de ses relations avec le Centre national d'études spatiales, principal destinataire de la subvention, afin que celle-ci soit affectée à des programmes de nature duale, intéressant aussi bien les applications spatiales militaires que civiles. Les charges liées aux restructurations de DCN ont été, d'après les informations transmises à votre rapporteur, sensiblement plus élevées que celles prévues par la loi de programmation. Elles devaient suivre une ligne décroissante de 2003 à 2005, passant de 67 à 53 millions d'euros annuels, mais les lois de finances ont prévu 264 millions d'euros en 2004 et 185 millions d'euros en 2005, soit un dépassement de l'ordre de 330 millions d'euros sur deux ans. Enfin, la loi de finances pour 2005 incluait une dotation de 33,3 millions d'euros, non prévue en programmation, au titre de la restructuration de GIAT-Industries .

B. L'AMPLEUR DES CRÉDITS REPORTÉS PÈSE SUR LES PROGRAMMES D'ÉQUIPEMENT

La remarquable préservation des crédits d'équipements disponibles sur les trois premières annuités de la loi de programmation n'a pas été suivie d'une consommation intégrale de ces crédits.

Aux reports de crédits hérités de la précédente loi de programmation, qui s'élevaient à 800 millions d'euros, se sont ajoutés, en deux années, 2 milliards d'euros de crédits reportés supplémentaires, c'est-à-dire de crédits non consommés. Au total, l'exercice 2005 a débuté avec un montant considérable de 2,8 milliards d'euros de crédits reportés .

L' amplification des reports de crédits trouve son origine dans deux facteurs. La mise à disposition tardive d'une partie des crédits d'équipements, en fin d'année, si bien qu'ils ne peuvent matériellement être consommés avant la fin de l'exercice. C'est le cas des crédits rétablis en collectif budgétaire après avoir été annulés pour gager le décret d'avance de financement des surcoûts des opérations extérieures. Le deuxième facteur est plus global et tient à la norme de dépense imposée aux ministères pour que les paiements de l'exercice n'excèdent pas les crédits ouverts en loi de finances, et ce pour ne pas accentuer le déséquilibre des finances publiques.

A ces crédits de report correspondent des reports de charges eux aussi très élevés puisqu'ils atteignaient 3 milliards d'euros en début d'exercice 2005. Les retards de paiement représentent 38 % de la totalité des reports de charges (soit 1,15 milliards d'euros). Les intérêts moratoires du ministère de la défense à l'égard de ses fournisseurs sont ainsi passés de 21,5 à 28,9 millions d'euros de 2003 à 2004, soit une augmentation d'un tiers d'un exercice à l'autre. Ils devraient être, en toute logique, beaucoup plus élevés encore en 2005.

Face à cette situation, plusieurs éléments nouveaux sont intervenus.

Premièrement, ainsi que votre rapporteur l'a déjà indiqué, le financement du surcoût des opérations extérieures de 2005 par une annulation non compensée de crédits d'équipement conduit à minorer mécaniquement de plus de 600 millions d'euros le volume des crédits de report. Celui-ci devrait être voisin de 2 milliards d'euros fin 2005.

Deuxièmement, un régime dérogatoire par rapport à la limite de 3 % des crédits initiaux fixée par la LOLF pour le montant des crédits reportables a été prévu par l'article 57 de la loi de finances. Il vise à permettre la poursuite de la réalisation de la loi de programmation militaire.

Enfin, un arbitrage rendu au plus au niveau de l'Etat autorise le ministère de la défense à dépenser des crédits supérieurs à ceux inscrits en loi de finances initiale jusqu'à la fin de l'actuelle loi de programmation militaire, en vue de résorber progressivement ces reports.

Au-delà de la problématique immédiate des reports de crédits, la tension est également perceptible au regard de la montée des besoins financiers au fil de l'avancement de la réalisation physique de la loi de programmation . Ceux-ci correspondent au renouvellement concomitant, dans les cinq à dix prochaines années, d'un très grand nombre de nos équipements majeurs. Les uns correspondent à des programmes anciens qui ont été excessivement différés, comme le Rafale, et les autres à des programmes plus récents qu'il est difficile de retarder, car ils doivent pourvoir au remplacement de matériels vieillissants et de moins en moins disponibles. Enfin, dans le même temps, le maintien en condition opérationnelle mobilise des moyens financiers de plus en plus lourds.

A travers ce constat est posée la question de la prochaine loi de programmation militaire dont l'examen interviendra au-delà de l'actuelle législature. Il est clair que la réalisation de notre modèle d'armée, même décalée par rapport à l'objectif 2015, ne pourra être envisagée sans une nouvelle progression du budget d'équipement militaire.

II. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS POUR 2006

L'appréciation des évolutions de crédits prévues pour 2006 est bien entendu fortement modifiée par la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances.

Les crédits qui figuraient jusqu'à présent au budget de la défense sont désormais répartis sur quatre missions :

- la mission « défense », qui regroupent l'essentiel (environ 84 %) de l'ancien budget de la défense ;

- la mission interministérielle « sécurité », qui regroupe avec les crédits de la police ceux de la gendarmerie, ces derniers représentant jusqu'alors près de 15 % du budget de la défense ;

- la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur » où sont inscrits 200 millions d'euros représentant la contribution du ministère de la défense au budget civil de recherche et développement (BCRD) au titre de la recherche duale ;

- enfin la mission « anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » où figurent, avec les crédits précédemment gérés par le ministère délégué aux anciens combattants, environ 300 millions d'euros de crédits provenant du budget de la défense.

Si l'on considère l'ensemble des crédits entrant dans le périmètre du ministère de la défense et du ministère délégué aux anciens combattants , les dotations passeront de 45,819 milliards d'euros en 2005 à 46,828 milliards d'euros en 2006 , soit une progression de 2,2 %.

S'agissant de la seule mission « défense » , le projet de budget prévoit pour 2006 une dotation de 36,972 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (+ 3,2 %) et de 36,060 milliards d'euros de crédits de paiement (+ 1,2%) .

ÉVOLUTION, PAR TITRE, DES CRÉDITS DE LA MISSION DÉFENSE (crédits prévus avant modification par l'Assemblée nationale, en millions d'euros)
	2005 AE	2005 CP	2006 AE	%	2006 CP	%
Personnel	18,068	18,068	17,829	- 1,3	17,829	- 1,3
Fonctionnement	7,352	6,808	8,211	+ 11,7	7,327	+ 7,6
Investissement	10,227	10,584	10,698	+ 4,6	10,679	+ 0,9
Intervention	0,166	0,174	0,232	+ 39,8	0,224	+ 28,6
TOTAL	35,813	35,635	36,972	+ 3,2	36,060	+ 1,2

La LOLF induit une nouvelle répartition par nature de dépenses . Le titre 2 regroupe les dépenses de rémunérations et charges sociales qui sont globalisées avec les pensions. Le titre 3 , relatif aux dépenses de fonctionnement, correspond à l'ancien titre III hors rémunérations et charges sociales, majoré d'un important volume de crédits précédemment inscrits au titre V, principalement les crédits d'études-amont, de maintien en condition opérationnelle ou d'acquisition des munitions courantes. Le titre 5 voit ainsi son périmètre réduit de plus d'un quart. Quant au titre 6 relatifs aux dépenses d'intervention, dont la part est marginale, son périmètre est totalement différent de celui de l'ancien titre VI. Il ne comprend plus les subventions aux organismes sous tutelle mais regroupe désormais les transferts aux organisations internationales (OTAN, Agence européenne de défense), à des Etats étrangers (Djibouti), aux collectivités territoriales ou aux organismes d'action sociale.

Mais l'impact essentiel de la LOLF résultera moins de cette nouvelle répartition entre titres que du découpage de la mission en quatre programmes , le ministère de la défense ayant choisi de coupler la nouvelle présentation des crédits avec une profonde redistribution des responsabilités budgétaires . Les crédits les plus directement liés aux forces sont regroupés dans deux programmes qui représentent à eux seuls 87 % des crédits de la mission : le programme « préparation et emploi des forces », dont le responsable est le chef d'état-major des armées, et le programme « équipement des forces », placé sous la co-responsabilité du chef d'état-major des armées et du délégué général pour l'armement. Les deux autres programmes, « environnement et prospective » et « soutien de la politique de défense », sont placés sous la responsabilité respective du directeur chargé des affaires stratégiques et du secrétaire général pour l'administration.

ÉVOLUTION, PAR PROGRAMME, DES CRÉDITS DE LA MISSION DÉFENSE (crédits prévus avant modification par l'Assemblée nationale, en millions d'euros)
	2005 AE	2005 CP	2006 AE	%	2006 CP	%
Environnement et prospective	1,465	1,618	1,794	+ 22,5	1,643	+ 1,5
Préparation et emploi des forces	21,774	21,167	21,605	- 0,8	20,900	- 1,3
Equipement des forces	9,825	10,015	10,528	+ 7,2	10,610	+ 5,9
Soutien de la politique de défense	2,749	2,836	3,044	+ 10,7	2,908	+ 2,5
TOTAL	35,813	35,635	36,972	+ 3,2	36,060	+ 1,2

Par ailleurs, il faut préciser que le montant des dotations a été sensiblement modifié par l' adoption d'amendements par l'Assemblée nationale .

Le principal d'entre eux transfère les crédits d'informatique et d'infrastructure de la gendarmerie (602,3 millions d'euros) de la mission « défense » (programme soutien de la politique de défense) à la mission interministérielle « sécurité ». Cette modification réduit de 1,6 % le périmètre de la mission. Par ailleurs deux amendements de réduction de crédits ont été présentés par le gouvernement, dont l'un en seconde délibération dans le cadre du financement du « plan banlieues ». Au total ces réductions de crédits portent sur 78,9 millions d'euros ^{2 ( * )} . Ces annulations représentent 0,2 % de la dotation initiale de la mission.

Au total, le projet de budget de la mission « défense » soumis au Sénat s'élève désormais à 36,291 millions d'euros d'autorisations d'engagement et à 35,379 millions d'euros de crédits de paiement .

A. LES EFFECTIFS ET LES DÉPENSES DE PERSONNEL

La mise en oeuvre de la LOLF apporte deux modifications dans la présentation des effectifs. D'une part, chaque mission se voit attribuer un plafond d'emplois exprimé en équivalent temps plein, et non un nombre donné de postes budgétaires. D'autre part, le périmètre du plafond ministériel d'emplois autorisé inclura désormais des catégories qui n'entraient pas dans l'effectif budgétaire exprimé selon les règles de l'ordonnance de 1959 : personnels du service de maintenance aéronautique, élèves de diverses écoles, personnels recrutés locaux, certains personnels sous statut dit « Berkani » de droit public, apprentis civils et vacataires.

Pour 2006, le plafond d'effectifs pour la mission « défense » est de 334 204 emplois équivalent temps plein , dont 255 455 militaires et 78 749 civils.

Évolution des effectifs du ministère de la défense
	2005	2006	variation
Officiers	37 647	37 657	+ 10
Sous-officiers	116 385	115 678	- 707
Militaires du rang	96 043	96 501	+ 458
Volontaires	5 534	5 619	+ 85
Total militaires	255 609	255 455	- 154
Titulaires et contractuels	46 671	46 664	- 7
Ouvriers d'Etat	32 331	32 085	- 246
Personnels civils	79 002	78 749	-253
Total général	334 611	334 204	- 407

Le plafond retenu pour 2006 est donc en légère diminution par rapport à 2005. Il traduit en réalité une stabilisation des effectifs réels à leur niveau de 2004, en retrait d'environ 3 % par rapport avec l'objectif de la loi de programmation militaire .

L'enveloppe prévue pour la masse salariale globalise 8,7 milliards d'euros destinés aux pensions et 15,2 milliards d'euros pour les rémunérations et charges sociales.

Seront financées sur ces crédits diverses mesures nouvelles en faveur des personnels militaires et civils .

Pour les personnels militaires, il s'agit de la poursuite, pour près de 26 millions d'euros, d'une nouvelle tranche du plan d'amélioration de la condition militaire et d'une nouvelle annuité de 22,6 millions d'euros au titre du fonds de consolidation de la professionnalisation. Pour les personnels civils, les mesures nouvelles représenteront 15,5 millions d'euros.

Enfin, les crédits de personnel comportent une dotation de 200 millions d'euros, double de celle de 2005, pour le financement des opérations extérieures au titre des surcoûts de rémunérations et charges sociales. Par ailleurs, 50 millions d'euros sont prévus au titre 3 pour les surcoûts de fonctionnement, ce qui porte à 250 millions d'euros la provision relative aux opérations extérieures pour 2006 . Votre rapporteur reviendra sur ce progrès important dans la cadre de son analyse des actions à vocation interarmées.

B. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET D'INVESTISSEMENT

Les dépenses de fonctionnement du titre 3 recouvrent désormais le fonctionnement courant, le maintien en condition opérationnelle, les études-amont et des crédits de munitions ou encore d'entretien programmé des personnels (habillement, couchage, ameublement).

S'agissant du fonctionnement courant , une mesure d'actualisation porte les dotations en carburant de 331 à 358 millions d'euros, mais cette progression ne paraît pas en rapport avec les cours actuels, puisqu'elle se base sur un baril à 36 dollars et un dollar à 0,77 euro. Hors carburant, les dotations de fonctionnement courant intègrent une mesure d'économie de 3,5 % qui sera réalisée en partie par une réduction de l'activité des forces , qui restera en deçà des objectifs d'entraînement fixés par la loi de programmation, et en partie par des restrictions des budgets des unités, déjà extrêmement contraints.

Les dépenses de maintien en condition opérationnelle devraient poursuivre leur progression. Les crédits d'entretien programmé des matériels atteindront 3 milliards d'euros en 2006, soit 10 % de plus qu'en 2005 et 16 % de plus qu'en début de loi de programmation.

Un effort particulier sera réalisé sur les crédits d'études-amont , qui progresseront de plus de 50 millions d'euros (+ 9,4%).

Certaines dépenses de flux, comme l'entretien programmé des personnels et l'infrastructure verront leurs crédits diminuer, du fait de la montée des besoins sur le maintien en condition opérationnelle et sur les fabrications, ces dernières représentant en 2006 un montant de 6,1 milliards d'euros, en hausse de 2,3 % par rapport à 2005, mais supérieur de près de 25 % à celui de 2003.

CHAPITRE II -
LES ACTIONS ET ÉQUIPEMENTS INTERARMÉES

Comme indiqué en introduction, les actions analysées dans le présent rapport pour avis portent sur les crédits des forces ayant une dimension interarmées .

Il s'agit tout d'abord au sein du programme « équipement des forces », des équipements interarmées qui regroupent essentiellement les moyens dévolus à la dissuasion nucléaire et aux capacités spatiales .

Il s'agit ensuite des actions à vocation interarmées et principalement celles figurant au programme « préparation et emploi des forces », à savoir la planification des moyens et la conduite des opérations, la logistique interarmées et les surcoûts liés aux opérations.

I. LA DISSUASION NUCLÉAIRE

Les dotations consacrées à la dissuasion nucléaire s'élèveront en 2006 à 3,6 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (+ 13 %) et à 3,3 milliards d'euros en crédits de paiement (+ 3,8 %) . Cette évolution, conforme à l'échéancier de la loi de programmation militaire, correspond aux besoins d'engagements et de paiements pour la poursuite des différents programmes de nos forces nucléaires : 4 ^ème sous-marin nucléaire lanceur d'engins de nouvelle génération ; missile balistique M 51 ; missile aéroporté ASMP-A ; mise en place des moyens de calcul et d'expérimentation liés à la simulation ; réalisation des futures têtes nucléaires sans recours aux essais en vraie grandeur.

Ces différents programmes forment un tout cohérent. Ils visent à doter durablement la France d'une capacité de dissuasion plus réduite que par le passé, mais crédible et adaptée à un nouveau contexte stratégique marqué par un affaiblissement inquiétant du régime international de non-prolifération nucléaire.

A. LES CRÉDITS DÉVOLUS À LA DISSUASION NUCLÉAIRE

L'année 2006 marquera un point haut dans le budget de la dissuasion nucléaire au cours de la loi de programmation militaire, en raison notamment d'une forte hausse des autorisations d'engagement du fait de la conjonction d'investissements importants.

1. La répartition des dotations en 2006

Les dotations consacrées à la dissuasion nucléaire sont réparties sur les quatre programmes de la mission « défense ».

La grande majorité d'entre elles figurent dans le programme « équipement des forces » et sont inscrites sur trois actions : l'équipement de la composante interarmées, qui concerne les programmes de missiles ; l'équipement des forces navales, avec notamment le programme SNLE-NG ; la conduite des opérations d'armement, avec les crédits relatifs à la simulation, à la sécurité et aux matières.

Les trois autres programmes comportent également des crédits dévolus à la dissuasion. Le maintien en condition opérationnelle de la force océanique stratégique et l'activité des forces aériennes stratégiques figurent au programme « préparation et emploi des forces ». Les études opérationnelles et technico-opérationnelles ainsi que les études-amont dans le domaine nucléaire relèvent du programme « environnement et prospective de la politique de défense ». Enfin, le programme « soutien de la politique de défense » comporte des dotations consacrées à la dissuasion.

PRINCIPALES DOTATIONS CONSACRÉES À LA DISSUASION EN 2006 ( en millions d'euros)
PROGRAMMES	AE	CP
Environnement - prospective Etudes opérationnelles et technico-opérationnelles nucléaires Etudes amont nucléaire	2,7 46,6	2,7 41,0
Préparation - emploi des forces Posture de dissuasion nucléaire	15,2	13,1
Equipement des forces Equipement interarmées - Dissuasion ASMP/A Equipement interarmées - Dissuasion M 51 Equipement interarmées - Dissuasion Forces navales - Dissuasion - SNLE NG Forces navales - Dissuasion Forces aériennes - Dissuasion Nucléaire : simulation, sécurité, matières	290,9 901,4 251,7 526,2 142,2 139,7 883,8	187,1 725,9 211,2 537,9 137,0 93,0 925,6
(source : projet de loi de finances - annexe Défense)

Le tableau ci-dessus ne fait pas apparaître les dépenses de maintien en condition opérationnelle de la force océanique stratégique, qui sont incluses dans l'action « soutien des forces sous-marines » et qui seront de l'ordre de 265 millions d'euros en 2006, ni les crédits d'activité des forces aériennes stratégiques qui, d'après les informations figurant dans le projet annuel de performances, représenteront 98,4 millions d'euros l'an prochain.

Au total, d'après les informations fournies à votre rapporteur, l'ensemble des dotations consacrées à la dissuasion nucléaire s'élèveront à 3 600 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 3 269 millions d'euros de crédits de paiement .

Les dotations transférées au CEA seront caractérisées par une augmentation des autorisations d'engagement, qui passeront de 1,48 à 1,59 milliards d'euros (+ 7,6 %), et par une relative stabilité des crédits de paiement qui s'élèveront à 1,32 milliards d'euros (+ 1,1%). Ces dotations sont consacrées à la réalisation des équipements de simulation, en particulier le laser mégajoule, à la mise au point, grâce à ce dernier, des futures têtes nucléaires, et aux programmes de propulsion navale.

Votre rapporteur précise que les crédits des forces navales dévolus à la dissuasion intègrent les conséquences du changement de statut de DCN, en particulier la TVA et les charges de restructuration, pour un montant de l'ordre de 50 millions d'euros en 2006.

Enfin, conformément aux engagements pris dans la loi de programmation, un fonds dédié à été mis en place à la fin de l'année 2004 pour financer, hors budget de la défense, les opérations de démantèlement des usines de production de matières fissiles de Pierrelatte et Marcoule. Ces opérations ont représenté de 1997 à 2002 une dépense assez considérable de l'ordre de 100 millions d'euros par an pour le budget de la défense. Le fonds de démantèlement a été doté à hauteur de 1,6 milliard d'euros par la soulte libératoire de Cogema et une partie de la soulte d'EDF. Il devrait être complété entre cette année et 2006 par le restant de la soulte d'EDF et une contribution du fonds civil du CEA. En revanche, les modalités et l'échéancier du versement de la contribution de l'Etat, évaluée à 1,3 milliard d'euros, ne sont pas pour l'instant définis.

Grâce à ce fonds, le budget de la défense ne contribue plus au financement du démantèlement de l'usine de production de plutonium de qualité militaire de Marcoule alors que ces opérations sont appelées à se poursuivre jusqu'en 2040 pour un coût évalué à 3,7 milliards d'euros. Le démantèlement de l'usine d'uranium hautement enrichi de Pierrelatte devrait quant à lui s'achever en 2010. La part restant à la charge de la défense est comprise entre 25 et 30 millions d'euros par an pour les deux prochaines années.

2. La dissuasion nucléaire dans le budget de la défense

Avec 3,6 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et près de 3,3 milliards d'euros de crédits de paiement, la dissuasion représentera en 2006 9,7 % des autorisations d'engagement et 9,1 % des crédits de paiement du budget de la mission « défense » . Si l'on rapporte cette masse financière à l'agrégat « loi de programmation militaire », c'est-à-dire aux dotations jusqu'à présent inscrites aux titres V et VI, la dissuasion représentera 22,4 % des autorisations d'engagement et 20,9 % des crédits de paiement consacrés à l'équipement militaire . Par rapport à la moyenne des 10 dernières années, la part de la dissuasion sera en 2006 sensiblement supérieure pour les autorisations de programme (20 % en moyenne depuis 1996) et du même ordre pour les crédits d'équipement (20,6 %) en moyenne.

L'augmentation des autorisations d'engagement en 2006 correspond essentiellement aux besoins financiers pour la commande du 1 ^er lot de missiles ASMP/A, la poursuite de la construction du 4 ^ème SNLE-NG et le lancement de l'adaptation au missile M 51, ainsi que pour la commande de la rénovation des ravitailleurs C-135 dédiés aux forces aériennes stratégiques.

Plus généralement, il faut souligner que les forces nucléaires se trouvent actuellement dans un cycle de renouvellement complet de leurs moyens, engagé il y a plus d'une quinzaine d'année. Ce renouvellement touche à la fois les sous-marins, les missiles des deux composantes et les têtes nucléaires qui les équipent. Par ailleurs, l'abandon des essais et le passage à la simulation exige d'importants investissements.

Cet effort concentré dans le temps pèse lourd sur le budget de la défense mais pour autant, il faut toujours garder à l'esprit que le budget de la dissuasion nucléaire a pratiquement été divisé par deux en 15 ans . En 1990, le budget de la dissuasion nucléaire représentait 31,4 % des crédits d'équipement des armées et s'élevait à 4,8 milliards d'euros courants, ce qui équivaut à 6,2 milliards d'euros d'aujourd'hui.

Cette décrue résulte de la réduction très significative du format des forces nucléaires engagée par la France. La composante sol-sol a été supprimée, avec le retrait des missiles de courte portée Hadès et le démantèlement des missiles stratégiques du plateau d'Albion. Le nombre de SNLE en service a été ramené de 6 à 4 et la composante aéroportée se réduit désormais à un seul système d'armes, le missile air-sol moyenne portée, au lieu de trois précédemment (retrait des avions stratégiques Mirage IV ainsi que des Jaguar et Mirage III équipés de bombes nucléaires). La posture d'alerte de nos deux composantes en service a été réduite. La production de matières fissiles pour les armes nucléaires a été arrêtée et le démantèlement des usines a été engagé. Enfin, les installations d'expérimentation du Pacifique ont été fermées et démantelées et la direction des applications militaires du CEA a fermé plusieurs de ses centres et réduit de plus de 20 % ses effectifs.

Comme l'a régulièrement souligné votre commission, la révision des capacités s'est accompagnée d'une évolution de notre doctrine qui intègre désormais les conséquences de la prolifération nucléaire et l'accès de puissances régionales aux armes de destruction massive.

La diminution importante de notre posture et des moyens financiers correspondants nous place désormais à un nouveau palier défini par la notion de « stricte suffisance » .

Cette stricte suffisance repose sur des forces plus réduites que par le passé mais qui, sur l'horizon d'une vingtaine ou une trentaine d'années, demeurent crédibles et adaptées à une large gamme de situations , notamment les scénarios de chantages et de menaces qui pourraient émaner de puissances régionales disposant d'armes de destruction massive.

En matière nucléaire plus encore que dans le domaine des équipements classiques, les décisions s'inscrivent dans une perspective de longue durée. A titre d'exemple, nos sous-marins nucléaires de nouvelle génération sont conçus pour une durée de vie de 35 ans. De même, la nouvelle tête nucléaire océanique n'entrera en service qu'en 2015 alors que les concepts dont elle découle ont été testés lors de la dernière campagne d'essais à Mururoa en 1995.

C'est la raison pour laquelle il est difficile de concevoir, sur les crédits du nucléaire, des arbitrages conjoncturels comme il peut en intervenir sur d'autres équipements. Les dotations découlent de choix cohérents effectués lors de la définition de notre posture.

Votre rapporteur estime que dans le contexte inquiétant d'affaiblissement du régime international de non-prolifération, avec les crises nord-coréenne et iranienne, le choix, effectué en 1996, de maintenir une dissuasion strictement suffisante mais crédible, apparaît justifié. Il importe donc de mener à leur terme les différents programmes qui sont destinés à assurer cette posture.

B. L'AVANCEMENT DES PROGRAMMES NUCLÉAIRES

La loi de programmation militaire 2003-2008 rappelle qu'en matière de dissuasion, l'objectif est de « disposer, en toutes circonstances, d'une capacité autonome et suffisante pour faire peser sur tout agresseur potentiel une menace de frappe nucléaire crédible ». Il souligne la nécessité de maintenir le niveau d'invulnérabilité de nos deux composantes et d' améliorer la souplesse de choix des objectifs .

Ce « contrat opérationnel » passe par la poursuite de la modernisation des deux composantes, dont la complémentarité permet d'offrir au Président de la République le maximum de souplesse et de possibilités :

- une force océanique stratégique dotée de sous-marins nucléaires de nouvelle génération emportant un missile plus performant, le M 51,

- une composante aérienne à la fois plus visible et plus souple d'emploi, elle aussi dotée d'un nouveau missile, l'ASMP/A.

Il passe également par des moyens de simulation qui garantissent la fiabilité, et donc la crédibilité des armes nucléaires en l'absence d'essais de vraie grandeur.

1. L'équipement des deux composantes

La Force océanique stratégique (FOST) comporte désormais trois sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération (SNLE NG) depuis l'admission au service actif du Vigilant, en fin d'année 2004. Le dernier SNLE de type « Redoutable », l'Inflexible, sera retiré du service en 2008, avant que la FOST ne reçoive mi-2010 le 4ème et dernier SNLE NG, le Terrible . Celui-ci a été commandé en 2000 et il est construit directement pour embarquer, dès son entrée en service, le futur missile M 51. Les dotations prévues en 2006 s'élèvent à 361,6 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 421,4 millions d'euros de crédits de paiement.

Les crédits d'équipement des forces navales consacrés à la FOST comportent, outre la construction du Terrible, le programme d'adaptation au missile M 51 des trois premiers SNLE NG. Il s'agit de développer, à l'aide de différents moyens d'essai, la composante embarquée du système d'armes de dissuasion M 51 (CESAD M 51) qui sera installée à bord des trois bâtiments. La commande de la première adaptation et le lancement de la réalisation doivent intervenir en 2006. Les dotations prévues en 2006 s'élèvent à 104,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 56 millions d'euros de crédits de paiement.

Enfin, dans le cadre du soutien des forces sous-marines, le maintien en condition opérationnelle des SNLE NG verra ses crédits portés à 265 millions d'euros, le Téméraire devant entrer en indisponibilité périodique pour entretien et réparation (IPER) en 2006, ce qui génère des besoins financiers supplémentaires.

Les forces aériennes stratégiques , actuellement composées de trois escadrons de Mirage 2000N, sont pour leur part appelées à évoluer avec l' arrivée du Rafale au standard F3 d'une part, et du missile ASMP/A d'autre part. Un premier escadron de Rafale F3 équipés de l'ASMP/A devrait être opérationnel fin 2009, les deux autres n'étant prévus qu'en 2018. Deux escadrons de Mirage 2000N feront l'objet des adaptations nécessaires (standard K3) pour emporter l'ASMP/A dès fin 2008 pour le premier escadron et en 2010 pour le second. C'est également en 2010 que devrait être constituée une première capacité opérationnelle de Rafale F3 équipés de l'ASMP/A sur le porte-avions Charles de Gaulle. Il faut rappeler que les appareils des trois escadrons appartenant aux forces aériennes stratégiques sont polyvalents et n'effectuent environ que 15 % de leurs missions au titre de la dissuasion.

L' adaptation des Mirage 2000N et des Rafale à l'ASMP/A des forces aériennes stratégiques mobilisera en 2006 52,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 39,9 millions d'euros de crédits de paiement. Par ailleurs, la rénovation de l'avionique des C 135 de l'escadron de ravitaillement en vol des forces aériennes stratégiques sera lancée l'an prochain. Les autorisations d'engagement prévues pour 2006 s'élèvent à 63,7 millions d'euros et les crédits de paiement à 17,7 millions d'euros. Enfin, une dotation de 98 millions d'euros est prévue dans les crédits de soutien pour l'activité des forces aériennes stratégiques.

S'agissant des programmes de missiles , la fabrication du M 51 comme celle de l'ASMP/A sont en cours.

Le missile balistique M 51 destiné à équiper la FOST à compter de 2010 prendra la suite des missiles de la génération M 4 entrée en service en 1985, dont est issu le M 45 actuel et dont certains composants ou certaines technologies deviennent désormais obsolètes. Le M 51 est un missile à têtes multiples d'une portée de l'ordre de 6 000 km. Plus volumineux que le M 45, il est conçu pour emporter, sans perte de portée pour un même nombre de têtes, les futures têtes nucléaires océaniques (TNO) élaborées à partir du concept de « charges robustes », validé lors de la dernière campagne d'essais dans le Pacifique. Avec le M 51, les zones de patrouilles seront plus étendues, les profils de vols plus variés et les secteurs géographiques atteignables plus nombreux. La capacité de pénétration du missile sera accrue pour tenir compte de l'évolution des défenses antimissiles. Sa précision supérieure permettra de mieux sélectionner les objectifs.

Le développement du missile M 51 a débuté en 2000 et la fabrication du premier des trois lots prévus a commencé en fin d'année 2004. Le 1 ^er essai en vol doit être effectué dans la seconde moitié de 2006 depuis le Centre d'essais des Landes. On sait que dans un premier temps, le M 51 emportera les têtes nucléaires TN 75 actuellement en service. A cette première version appelée M 51.1 succèdera, à compter de 2015, une seconde version appelée M 51.2 équipée de la TNO. Le contrat de développement de cette version est attendu pour 2006. Les dotations prévues en 2006 pour le M 51 s'élèvent à 792,6 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 608 millions d'euros de crédits de paiement.

Le missile aéroporté ASMP/A (air sol moyenne portée améliorée) équipera à compter de 2008 les forces aériennes stratégiques et à compter de 2010 l'aéronavale. Il disposera d'une portée et d'une capacité de pénétration des défenses nettement supérieures à celles de l'ASMP. L'ASMP/A sera équipé de la nouvelle tête nucléaire aéroportée (TNA). La commande du 1 ^er lot de missiles est prévue pour le printemps 2006. Les dotations prévues en 2006 s'élèvent à 217,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 119 millions d'euros de crédits de paiement.

Votre rapporteur souligne que le M 51 comme l'ASMP/A intègrent pleinement les conséquences de l'évolution de notre doctrine. La portée de ces armes, leur degré de précision, la modulation de leur puissance, la possibilité de leur assigner une large gamme de cibles au gré des circonstances, leur capacité de pénétration accrue sur des objectifs durcis sont autant d'éléments qui visent à rendre crédible notre stratégie, y compris à l'égard de puissances régionales dotées d'armes de destruction massive. Ces caractéristiques permettent d'adapter la menace dissuasive à l'enjeu d'une crise avec ce type de pays.

2. Le programme de simulation

La simulation doit fournir les moyens de garantir la fiabilité et la sûreté des armes nucléaires en l'absence d'essais en vraie grandeur. Elle permettra d' évaluer les conséquences du vieillissement des charges sur les armes actuelles et de valider les futures têtes nucléaires dotées de charges « robustes », en vérifiant que leurs caractéristiques sont compatibles avec les modèles définis à la suite de la dernière campagne d'essais. Enfin, à plus long terme, la simulation fournira aux concepteurs n'ayant pas été confrontée aux essais des calculateurs et des moyens expérimentaux leur permettant de confronter leurs calculs à l'expérience.

Le programme simulation se déroule selon l'échéancier prévu et sans dépassement de devis.

Les moyens de calcul sont développés dans le cadre du projet Tera . le CEA dispose depuis 2002 d'une machine « 1 teraflop/seconde soutenu » (1000 milliards d'opérations par seconde) qui multiplie par 100 sa capacité de calcul par rapport à 1996 et en fait le premier centre européen de calcul. Une deuxième machine de capacité dix fois supérieure réalisée par la société française Bull doit être livrée en cette fin d'année. La dernière phase, prévue pour 2009, vise à acquérir une capacité 100 fois supérieure à la capacité actuelle (100 teraflops/seconde soutenu).

La machine radiographique AIRIX , située à Moronvilliers dans la Marne, est opérationnelle, dans sa version initiale, depuis fin 2000. Elle est vouée à l'analyse de la dynamique des matériaux et permet d'étudier le fonctionnement non nucléaire des armes, à l'aide d'expériences au cours desquelles les matériaux nucléaires sont remplacés par des matériaux inertes. A l'instrument actuel, qui comporte un seul axe de visée, doit être ultérieurement adjoint un second instrument afin d'obtenir au cours d'une même expérience davantage de clichés et sous des angles différents. L'ensemble complet devrait être opérationnel en 2012.

Enfin, le laser Mégajoule qui sera installé au Barp, en Gironde, est destiné à l'étude du domaine thermonucléaire. Il permettra de déclencher une combustion thermonucléaire sur une très petite quantité de matière et de mesurer ainsi les processus physiques élémentaires. Le développement du projet doit s'effectuer en plusieurs étapes. La ligne d'intégration laser (LIL) , prototype à 8 faisceaux du futur laser qui en comportera 240, a été mise en service en 2002. L'installation de la première ligne du laser mégajoule doit commencer fin 2006, la mise en fonctionnement des 240 faisceaux étant prévue pour 2011 et les premières expériences d'ignition et de combustion thermonucléaire à la fin 2012. Les échéances finales ont été légèrement décalées mais en contrepartie, le principe d'une montée en puissance progressive a été retenu.

L'ensemble du programme de simulation représente un coût global de 5,7 milliards d'euros. D'après les informations fournies à votre rapporteur, le coût de fonctionnement des moyens de la simulation représentera moins de la moitié de celui des essais en grandeur réelle réalisés au Centre d'expérimentation du pacifique.

Enfin, comme votre commission l'a déjà souligné, les grands équipements liés à la simulation, c'est-à-dire le laser mégajoule et les moyens informatiques du CEA, seront ouverts à la communauté scientifique civile. Un Institut laser et plasmas a notamment été créé en Aquitaine en 2002 pour favoriser l'accès de la communauté civile à l'ensemble des moyens lasers du CEA.

C. LES CRÉDITS D'ÉTUDES ET LE MAINTIEN DES COMPÉTENCES

Au cours de la précédente loi de programmation, et notamment à la suite de la « revue de programmes » de 1998, les crédits de recherche et technologie dans le domaine nucléaire ont été réduits. Le projet de loi de finances pour 2006 prévoit, au sein du programme « environnement et prospective de la politique de défense », une dotation de 46,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 41 millions d'euros de crédits de paiement au titre des études-amont nucléaire.

Cette dotation, qui est distincte des crédits d'études inclus dans les transferts au CEA, finance les études sur les performances des missiles balistiques, sur l'invulnérabilité des SNLE et sur les performances et la protection des transmissions nucléaires. C'est notamment dans ce cadre qu'ont été assurés les travaux préparatoires au développement du missile M 51.2, c'est-à-dire de la version du M 51 devant emporter la future tête TNO.

Le lancement d'un démonstrateur de partie haute de missile balistique a été annoncé pour 2006. Votre rapporteur estime ce projet d'autant plus nécessaire qu'en dehors de la transformation du M 51 en version M 51.2, le domaine des lanceurs stratégique voit ses activités de recherche et développement se réduire fortement , au risque de perdre au profit d'autres secteurs une partie des compétences acquises durant plusieurs décennies.

On peut en effet se demander si, dans le domaine nucléaire, la part des crédits de recherche et technologie autres que ceux attribués au CEA n'atteint pas désormais un niveau excessivement bas.

II. LES ÉQUIPEMENTS SPATIAUX

L'année 2005 a été marquée par le renforcement des capacités spatiales militaires françaises grâce au lancement réussi des nos deux satellites de nouvelle génération , Helios II pour l'observation et Syracuse III pour les télécommunications. Cette étape importante traduit l' effort sans équivalent en Europe entrepris par le France dans le domaine spatial militaire depuis les années 1990. Cet effort sera poursuivi en 2006 en terme budgétaire.

Pour autant, on sait qu'en dépit de ces réalisations notables, les moyens spatiaux militaires sont en Europe très en deçà du rôle qu'ils devraient jouer dans notre politique de défense et dans la conduite des opérations militaires. Plusieurs domaines d' applications militaires de l'espace ne font aujourd'hui encore l'objet que d'études limitées, sans que soient définies des échéances pour de futurs programmes à vocation opérationnelle.

Le caractère stratégique des équipements spatiaux est unanimement souligné, mais il reste encore à donner une traduction concrète à ce constat, au travers d'une extension des capacités françaises et européennes.

A. DES CRÉDITS EN PROGRESSION

Les dotations consacrées à l'espace dans le projet de budget de la mission « défense » pour 2006 s'élèvent à 517,3 millions d'euros d'autorisations d'engagement (- 21 %) et à 489 millions d'euros de crédits de paiement (+ 4 %) .

La réduction sensible des autorisations d'engagement fait suite au niveau exceptionnellement élevé atteint en 2005 (655,2 millions d'euros) qui traduisait un quasi-doublement par rapport à 2004. Quant à la progression des crédits d'équipement, elle permet de retrouver le plus haut niveau depuis sept ans.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS SPATIAUX MILITAIRES

Année	millions d'euros courants	millions d'euros constants
1997	503	554
1998	474	518
1999	413	446
2000	350	376
2001	416	442
2002	448	470
2003	435	451
2004	402	412
2005	465	475
2006	489	489

Les dotations sont réparties sur deux programmes : l'environnement et la prospective pour les crédits d'études, et l'équipement des forces pour les programmes d'équipement.

PRINCIPALES DOTATIONS CONSACRÉES À L'ESPACE EN 2006 ( en millions d'euros)
PROGRAMMES	AE	CP
Environnement - prospective Etudes opérationnelles et technico-opérationnelles espace Etudes amont espace	0,8 93,1	0,8 61,4
Equipement des forces Equipement interarmées - HELIOS II Equipement interarmées - SYRACUSE III Equipement interarmées - C4ISR Forces navales - Sauvegarde Forces navales - C4ISR	121,2 252,2 39,1 5,0 5,9	96,4 276,0 35,3 3,6 12,8
(source : projet de loi de finances - annexe Défense)

Les sous-actions Helios II et Syracuse III intègrent les dépenses de maintien en condition opérationnelle associé aux deux équipements. La sous-action « équipement interarmées - C4ISR » comprend notamment le programme segment sol d'observation (SSO) destiné à la production et à l'exploitation d'images optique et radar.

B. DES CAPACITÉS SPATIALES NOTABLEMENT RENFORCÉES

En matière de télécommunications, l'entrée en service de Syracuse III permet d'élargir la couverture géographique et d'accroître considérablement le débit des communications spatiales militaires.

En matière d'observation, Helios II apporte les progrès de la très haute résolution et des capacités de vision de nuit. Il permet également à la France de nouer des accords d'échanges d'images avec l'Allemagne et l'Italie pour obtenir à partir de 2007 les images radar prises sous couvert nuageux grâce aux programmes développés par ces deux pays.

1. Les télécommunications

Lancé le 13 octobre dernier, Syracuse III est le premier satellite français exclusivement dédié aux communications militaires , les systèmes précédents étant embarqués sur les satellites commerciaux de France Telecom.

Satellite militaire, Syracuse III doit garantir aux armées des liaisons permanentes et sécurisées, plus résistantes à la guerre électronique et au brouillage. Il apportera une amélioration considérable avec sa capacité de transmission 10 fois supérieure à celle de Syracuse II, du fait de ses performances propres et de celles des stations au sol. Le satellite disposera notamment d'une capacité en « extrêmement haute fréquence » (EHF). Le parc de stations sera accru (600 stations de nouvelles génération prévues) et diversifié, avec la livraison de petites stations tactiques.

Deux des quatre satellites Syracuse II ne fonctionnant plus, il était important de disposer de cette nouvelle capacité qui rétablit la zone de couverture, notamment sur l'Afghanistan. L'Allemagne et la Belgique devraient procéder à des locations de capacités sur Syracuse III, de même que l'OTAN. Cette dernière a retenu l'offre présentée conjointement par la France, l'Italie et le Royaume-Uni, de préférence à une offre américaine. Dans ce cadre, un tiers de la capacité de Syracuse III est réservée aux besoins de l'OTAN qui verse à cet effet une contribution forfaitaire de 180 millions d'euros.

Le retard initial pris par ce programme, ainsi que celui imputable au lanceur, est en partie compensé par la réussite exceptionnelle du tir réalisé en octobre dernier. Le satellite ayant atteint avec une grande précision sa position orbitale définitive, on estime que sa durée de vie est potentiellement augmentée de deux ans.

Un deuxième satellite, Syracuse IIIB, doit être lancé mi-2006, les deux derniers satellites Syracuse II devant atteindre leur durée de vie limite fin 2006 et en 2008. Il est probable que dès 2010, les capacités offertes par Syracuse III seront insuffisantes.

La décision de commander un troisième satellite Syracuse III mériterait donc d'être prise sans tarder. Une étude est en cours sur la faisabilité d'un achat de service de télécommunications, à l'image de la solution retenue par les britanniques pour leurs satellites Skynet, de préférence à une acquisition patrimoniale. Une troisième hypothèse est également envisagée en liaison avec le Centre national d'études spatiales : le développement d'un satellite haut débit, dénommé Athena, utilisant directement des technologies civiles. Ce projet pourrait être ouvert à une coopération européenne, civile ou militaire.

2. L'observation

Lancé le 18 décembre 2004, Helios II a été mis en service le 6 avril dernier.

Les performances d'Helios II sont estimées 4 fois supérieures à celles d'Hélios I . Le satellite dispose d'une capacité infrarouge pour la vision de nuit . Il est doté de caméras de très haute résolution (THR) et de capacités de prises de vues stéréoscopiques (SHR). Il permet de reconnaître la totalité des objectifs d'intérêt militaire. Les capacités de transmission sont renforcées en vue de réduire les délais d'acquisition des images par les utilisateurs. Le programme segment sol d'observation (SSO) comprend la réalisation de 66 stations sol.

D'octobre 2004 à avril dernier, et en dehors des images fournies par le satellite commercial Spot 5, notre capacité d'observation optique reposait uniquement sur le satellite Helios IA, en service depuis 1995. En effet, Helios IB, lancé en 1999, a cessé de fonctionner en octobre 2004, au terme de sa durée de vie nominale de 5 ans. Helios IA a pour sa part dépassé de 5 ans sa durée de vie programmée.

Le second satellite Helios II , Helios IIB, sera disponible dès le printemps prochain, mais il est envisagé de le stocker pour une durée déterminée en fonction de la date d'entrée en service du système successeur. La durée de vie de chacun des satellites Helios II étant évaluée à 5 ans, l'entrée en service du système successeur ne saurait être envisagée au-delà de 2014 , ce qui fixe à 2009 la date butoir du lancement d'Helios IIB.

On peut observer que le report de la date de lancement d'Helios IIB à l'échéance maximale, à savoir 2009, implique l'acceptation de ne disposer que d'un seul satellite pendant près de 10 ans, dans la mesure où l'on ne peut miser sur la prolongation d'Helios IA susceptible de cesser de fonctionner à tout moment. Cette unicité entraînera une moindre cadence de renouvellement des images , par rapport à la situation en vigueur depuis 1999. En outre, aucune solution de remplacement ne sera envisageable en cas d'échec du lancement d'Helios IIB.

Dans ces conditions, il serait raisonnable d'engager sans tarder la phase préalable au développement d'un futur satellite d'observation optique , à savoir les diverses études d'architecture et de faisabilité. Une telle démarche n'exclurait pas la recherche de coopérations européennes sur l'architecture globale d'un système d'observation satellitaire, mais il est clair, compte tenu des options prises par les trois principaux acteurs - France, Italie et Allemagne - que l' avenir de la filière d'observation optique repose exclusivement sur les capacités françaises d'engager au plus vite la définition d'un système qui devra être opérationnel d'ici un peu plus de huit ans.

3. Les coopérations capacitaires avec les partenaires européens

Faute de réelle coopération sur les programmes, exception faite des participations limitées de la Belgique, de l'Espagne et de l'Italie, à hauteur de 2,5 % par pays, dans Helios II, la coopération européenne a marqué des progrès grâce à des accords d'échanges de capacités .

Les accords signés en janvier 2001 entre la France et l'Italie, puis en juillet 2002 entre la France et l'Allemagne, permettront à la France de bénéficier de données provenant des satellites radar italiens Cosmo-Skymed et allemands Sar-Lupe , nos partenaires obtenant en contrepartie un accès aux images du système Hélios II.

Rappelons que l'imagerie radar offre une capacité d'observation tout temps , y compris en cas de couverture nuageuse.

Les lancements des premiers satellites Cosmo-Skymed et Sar-Lupe sont prévus en 2006. L'accès de la France à ces différentes capacités radar, par échanges d'image tout d'abord puis par programmation directe, est envisagé à compter de la mi-2007.

Il paraîtrait cohérent qu'au-delà des coopérations empiriques menées jusqu'à présent, la pérennisation des capacités d'observation spatiale soit désormais pleinement prise en compte comme composante de la politique européenne de sécurité et de défense. Il est à ce titre décevant de constater que le travail effectué par le groupe ECAP ( European capabilities action plan ) n'a trouvé aucune traduction concrète en termes d'initiatives européennes. Il semblerait que le Royaume-Uni, qui ne dispose d'aucun programme d'observation satellitaire, soit peu disposé à voir ce domaine émerger comme un champ privilégié de l'Europe de la défense.

Des démarches ont été engagées par le ministère français de la défense français auprès des principales capitales européennes en vue de déterminer les conditions de lancement des études préparatoires des systèmes d'observation spatiale devant succéder aux systèmes Hélios II, Cosmo-Skymed et Sar Lupe à l'horizon 2013-2016. Ces démarches sont utiles et des perspectives sont sans doute à attendre, dans le prolongement des diverses formes de coopération existantes. Il ne faudrait cependant pas que ces consultations retardent à l'excès le démarrage de ces études , d'autant que pour la filière optique dans laquelle la France s'est spécialisée - votre rapporteur l'a déjà souligné - les éléments des choix futurs sont très largement entre ses mains.

C. UN EFFORT À ACCENTUER POUR UN DOMAINE STRATÉGIQUE

Indépendamment de la continuité à assurer pour nos capacités en matière d'observation et de télécommunications, il ne paraît pas envisageable de laisser l'Europe à l'écart d'autres applications militaires de l'espace telles que l'écoute, la détection des tirs de missiles balistiques ou la surveillance de l'espace.

Le lancement, par la France, de plusieurs démonstrateurs, est une première étape, mais il est nécessaire de la prolonger par des programmes à vocation opérationnelle.

1. De nouvelles applications limitées à la réalisation de démonstrateurs expérimentaux

La part des études-amont consacrées à l'espace s'élèvera en 2006 à 12,6 % des autorisations d'engagement et à 10,2 % des crédits de paiement. Sur l'ensemble des crédits de recherche et technologie, la part du spatial représente plus de 15 % des crédits si l'on intègre la contribution importante (plus de 70 % des transferts au BCRD), destinée au Centre national d'études spatiales (CNES). Il faut se féliciter sur ce point de la création au sein du CNES d'une « équipe défense », intégrant des responsables du ministère de la défense, en vue de créer une véritable synergie entre les deux parties.

On le voit, l'effort de recherche dans le domaine spatial est loin d'être négligeable. Il se traduit par le lancement de plusieurs démonstrateurs destinés à valider les technologies pour l'accès à de nouvelles applications militaires de l'espace .

Le premier de ces domaines est celui de l' écoute électromagnétique , qui se subdivise elle-même en deux volets : l'écoute des signaux techniques (ELINT) émis par exemple par les radars ou les systèmes d'armes, et l'écoute des communications humaines (COMINT). Deux développements exploratoires avaient déjà été effectués avec le lancement, en même temps que les satellites Hélios I, des deux micro-satellites Cerise et Clémentine, qui ont été exploités durant quelques années. Sur la base des mesures ainsi acquises ont été développés dans le cadre du programme Essaim quatre micro-satellites d'écoute électronique qui ont été lancés fin 2004 en passagers du satellite Helios II. L'exploitation du démonstrateur est prévue sur 3 ans. Le Centre électronique de l'armement (CELAR) assure la programmation des missions et l'exploitation des données acquises. Ce démonstrateur ne porte pas, à ce stade, sur l'écoute elle-même, mais sur la détection, la localisation et l'identification des émissions électromagnétiques radar . Les moyens satellitaires sont particulièrement adaptés à la détection d'indice d'alerte, révélateurs d'une menace naissante. Il faut souligner que depuis le retrait des DC 8 Sarigue, la France ne dispose plus en la matière de capacité d'écoute électromagnétique aéroportée.

En matière d' alerte spatiale, aux fins de détection des tirs de missiles balistiques pendant leur phase propulsée et de détermination de leur trajectoire, un démonstrateur Alerte est en cours de développement. Il sera constitué de deux micro-satellites dotés d'un instrument d'observation infrarouge. Le lancement pourrait intervenir en 2008.

Un troisième domaine en cours d'étude concerne les liaisons laser. Le développement du démonstrateur Lola (liaison optique laser aéroportée) qui a pour objet d'expérimenter une liaison laser entre un drone d'observation et un satellite, a été lancé. L'objectif étant de rapatrier en temps réel les informations recueillies pour réduire la « boucle » de transmission. La démonstration devrait débuter en 2006.

Enfin, la surveillance de l'espace constitue une quatrième application, destinée à repérer et identifier des véhicules spatiaux de toute nature, à l'aide de dispositifs optiques (télescopes) et micro-ondes (radars) installés au sol. Ces capacités n'existent pas pour l'instant en Europe alors que la dépendance croissante de nos sociétés à l'égard des moyens satellitaires justifierait l'acquisition d'outils de contrôle. Pour l'instant La France dispose du radar expérimental Graves qui devrait fournir un service opérationnel à compter de 2005, mais sur une couverture très partielle de l'espace, limitée aux satellites qui survolent le territoire métropolitain.

Le lancement de ces démonstrateurs traduit l'effort réalisé en matière de recherche et de technologie dans le domaine spatial, mais aucun horizon n'est fixé pour l'acquisition de capacités opérationnelles .

2. La nécessité d'un effort européen plus soutenu

Le ministre de la défense a régulièrement souligné sa conviction que l'espace jouerait durant les prochaines années un rôle aussi stratégique que le nucléaire durant la guerre froide.

Ce constat est largement partagé et les investissements massifs de l'ordre de 20 milliards de dollars par an réalisés par les Etats-Unis dans le domaine spatial militaire ne laisse aucun doute à ce sujet.

Il reste désormais à définir comment cette conviction peut se traduire par des inflexions concrètes dans notre politique de défense.

Le ministre de la défense a créé en octobre 2003 un groupe d'orientation stratégique de politique spatiale de défense (GOSPS) dont le mandat était de déterminer, en partant d'une analyse de l'évolution du contexte stratégique, les capacités spatiales de défense et de sécurité, clés d'une autonomie stratégique nationale. Les conclusions du groupe ont été remises au ministre de la défense en septembre 2004 et devraient être intégrées dans les réflexions préalables à l'élaboration de la prochaine loi de programmation militaire. Il a été précisé à votre rapporteur que le rapport du groupe d'orientation stratégique abordant des sujets particulièrement sensibles, comme les besoins de nos services de renseignement, ses conclusions ne pouvaient pas être communiquées à ce stade.

Il est toutefois intéressant de se reporter aux observations formulées par le président du groupe d'orientation stratégique , M. François Bujon de l'Estang. Celui-ci considérait ^{3 ( * )} les capacités spatiales françaises étaient loin d'être insignifiantes mais restaient « incomplètes et, dans certains domaines, embryonnaires ou inexistantes ». Il déclarait également : « l'avenir des filières n'est pas assuré, l'enchaînement des démonstrateurs et des programmes opérationnels n'est pas planifié. Au fil de la décennie 1990, le budget spatial militaire s'est trouvé en termes réels diminué de plus de moitié. Aucun programme nouveau, faute de décision dans les années passées, faute aussi d'une organisation défendant les couleurs de l'espace dans les armées, n'est prévu au-delà de 2010 ».

Considérant qu'il était plus que temps de réagir, M. Bujon de l'Estang estimait que « les besoins sont avérés, et les moyens de les satisfaire ont été identifiés et sont à la portée de l'Europe ». Votre rapporteur rappelle ici que la plupart des experts, et en dernier lieu le groupe Space & security qui a rendu un rapport à la Commission européenne le 24 mars dernier, estiment que pour couvrir les besoins liés à la sécurité, les budgets spatiaux qui y sont consacrés dans l'Union européenne devraient passer de 1 milliards d'euros actuellement à 2 milliards d'euros en 2012, soit 1 milliard d'euros supplémentaire d'ici sept ans pour l'ensemble des 25 pays européens .

Dans cette perspective, M. Bujon de l'Estang plaidait pour une « approche nouvelle ... combinant une approche nationale et une approche européenne, et ... recherchant l'effet multiplicateur de la dualité civile-militaire ». Il concluait en appelant à une forte volonté politique et budgétaire, la France se devant de montrer l'exemple pour légitimer l'appel à un effort commun.

Votre rapporteur partage pleinement cette analyse étayée par les travaux menés une année durant au sein du groupe créé par le ministre de la défense.

III. LES ACTIONS ET STRUCTURES A VOCATION INTERARMÉES

Quatre actions du programme « préparation et emploi des forces » possèdent une vocation interarmées :

- la planification et la conduite des opérations, qui fait l'objet de trois budgets opérationnels de programme, à savoir l'emploi des forces, la direction du renseignement militaire et la direction interarmées des réseaux d'infrastructure ;

- la logistique interarmées, répartie sur deux budgets opérationnels de programme principaux, le soutien santé et le soutien pétrolier ;

- enfin les surcoûts liés aux opérations extérieures d'une part et aux opérations intérieures d'autre part, ces deux actions étant regroupées dans un même budget opérationnel de programme.

Votre rapporteur évoquera également les crédits dévolus à la DGA dans le cadre du soutien à la conduite des programmes d'armement et qui figurent au programme « équipement des forces ».

A. LA PLANIFICATION ET LA CONDUITE DES OPÉRATIONS

Cette action dont la finalité est de planifier les moyens concourant à l'emploi des forces et de conduire les opérations militaires sera dotée en 2006 de 865,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 856 millions d'euros en crédits de paiement . Elle se voit affecter 7 611 emplois équivalent temps plein , les dépenses de personnel représentant 73,4 % des crédits.

Votre rapporteur centrera son analyse sur les trois volets principaux de cette action : le commandement interarmées, la direction du renseignement militaire et les systèmes d'information de communication.

1. Le commandement interarmées

Le commandement interarmées est une fonction directement liée à la conduite des opérations militaires et recouvre les moyens qui lui sont directement dévolus (Centre de planification et de conduite des opérations, état-major interarmées de force et d'entraînement, commandement des opérations spéciales, commandement interarmées des forces prépositionnées ou outre-mer) ainsi que la participation des armées aux états-majors multinationaux de l'OTAN et de l'Union européenne.

Sur les 483,2 millions d'euros de crédits de paiement prévus pour 2006, 334,7 millions d'euros correspondent à des dépenses de personnel (3 426 emplois équivalent temps plein). Les dépenses d'intervention du titre 6 s'élèvent à 114,5 millions d'euros et correspondent à nos contributions aux budgets de l'OTAN (109,5 millions d'euros) et au fonctionnement de l'état-major de l'Union européenne (5 millions d'euros). Un crédit d'investissement de 9,4 millions d'euros est en outre prévu pour l'achat et la remise en état de matériel pour les armées africaines dans le cadre du renforcement des capacités africaines de maintien de la paix (RECAMP).

Dans le domaine du commandement interarmées, le budget traduit la poursuite de l'effort engagé depuis trois ans pour renforcer la capacité de la France à assurer le commandement d'opérations multinationales dans le cadre de l'Union européenne, de l'OTAN ou de coalitions ad hoc. Cet effort se traduit par l'affectation de personnels formés et entraînés à cet effet dans les état-majors et par la mise en place de systèmes d'information et de commandement modernes et interopérables avec nos alliés.

A l'échelon interarmées, la France va désormais disposer de deux capacités de commandement à vocation multinationale.

Pour le commandement de niveau stratégique , où s'effectue la planification de l'action militaire globale sous l'angle politico-militaire et le soutien logistique et opérationnel des forces déployées, la France peut fournir un état-major multinational d'opération ou Operation head quarter (OHQ) . Non permanent, cet état-major serait activé en cas d'opération. Il s'adosse, pour la partie nationale, au centre de planification et de conduite des opérations (CPCO) dont il prélèverait une partie des membres en cas d'activation. Un noyau de 55 personnes formées et entraînées, dont la moitié assurent en temps normal des fonctions au sein du CPCO, est disponible pour activer un tel OHQ dans un bâtiment du Mont-Valérien. L'exercice MILEX 05, organisé par l'Union européenne le 29 novembre 2005, doit confirmer l'aptitude de ce dernier à fonctionner ainsi que la capacité du noyau clef à assurer cette montée en puissance. Dès 2006, il devrait permettre de conduire une opération au profit de l'Union européenne (UE) engageant jusqu'à 60 000 hommes et les moyens des trois armées associés. Un indicateur associé au projet annuel de performance doit permette de suivre le niveau de certification de ce poste de commandement selon les critères de l'Union européenne. Pour 2006, 96 % des personnels requis devraient être identifiés et 80 % formés selon les critères européens.

Pour le commandement de niveau opératif , c'est-à-dire du théâtre lui-même, notre capacité de commandement repose sur l' État-major interarmées de force et d'entraînement (EMIA-FE), situé à Creil mais également déployable en opérations. Il est susceptible, par agrégation de renforts français et étrangers , de constituer les prémices d'un état-major interarmées multinational de théâtre de quelque 170 personnes pour commander une force interarmées déployée sur un théâtre d'opérations . Il s'agit ici encore de pouvoir mettre à disposition de l'Union européenne un état-major de force ou Force Head Quarter (FHQ) . Dans le cadre de son entraînement, le FHQ issu de l'EMIA-FE a été déployé et dans toute sa dimension européenne à Nîmes au cours de l'exercice EOLO en octobre 2004. Un nouvel exercice au cours duquel l'état-major sera déployé à bord du bâtiment de projection et de commandement Mistral est prévu en février 2006.

Ces capacités de commandement interarmées sont complétées, au niveau tactique, par celles des unités terrestres, maritimes ou aériennes. La France peut ainsi mettre à la disposition de l'OTAN, pour constituer la Nato response force ( NRF ), trois états-majors déployables de réaction rapide ( High readiness force headquarters ) pour chacune des composantes terre, air et mer. Comme l'illustre l'indicateur associé au projet annuel de performances, les postes de commandement « mer » et « air » répondent déjà à 95 % aux critères de certification par l'OTAN. Le poste de commandement « terre », en cours de réalisation à Lille, devrait satisfaire à 60 % des critères en 2006 pour un objectif de 95 % en 2008.

Enfin, au-delà de l'effort effectué sur ses propres capacités, la France, tout en restant au dehors de la structure militaire intégrée, accompagne les évolutions en cours au sein de l'OTAN en fournissant une participation supplémentaire de plus d'une centaine de militaires français aux deux nouveaux grands commandements de l'OTAN : le commandement « transformation » implanté à Norfolk, axé sur la doctrine et l'entraînement des forces, et le commandement « opérations » situé à Mons.

2. Le renseignement d'intérêt militaire

Les crédits de la direction du renseignement militaire (DRM) sont inclus dans le programme « préparation et emploi des forces » placé sous la responsabilité du chef d'état-major des armées, et non dans le programme « environnement et prospective de la politique de défense » où figurent les dotations de la DGSE et la DPSD. Cette solution a été retenue au motif que la DRM intervenait sur la recherche du renseignement d'intérêt militaire, c'est-à-dire en lien avec les opérations, et non sur le renseignement de sécurité en général.

Les dotations consacrées à la DRM s'établiront en 2006 à 129,3 millions d'euros d'autorisations d'engagement et à 126,6 millions d'euros de crédits de paiement .

Sur cet ensemble, les dépenses de personnel représenteront 104,2 millions d'euros et correspondent à la rémunération de 1 600 emplois équivalent temps plein , soit une stabilisation par rapport à 2005. Près de la moitié de ces effectifs relève de l'administration centrale (Paris et base de Creil), le restant se répartissant entre le pôle de renseignement ^{4 ( * )} , l'école interarmées du renseignement et des études linguistiques de Strasbourg et les personnels des 9 détachements avancés de transmissions installés en métropole et outre-mer et chargés de procéder à des interceptions.

Il semblerait que le sous-effectif qui pénalisait la DRM ces dernières années se soit en partie résorbé. Son personnel, tant civil que militaire, est mis à disposition par les armées et services, la DRM se bornant à sélectionner les candidats proposés. Cette procédure, tout comme l'insuffisante valorisation de la filière « renseignement » au sein des armées, pouvait créer des difficultés. Il faut noter à cet égard qu'après l'armée de l'air, qui dispose depuis longtemps d'une filière « renseignement » servant de cadre au déroulement de carrière de certains officiers, l'armée de terre a instauré un voie « experts » comprenant un domaine de spécialités « renseignement ». La DRM diversifie par ailleurs ses modes de recrutement. Elle est autorisée à faire appel à des agents sur contrats pour des emplois très spécifiques et accueille des fonctionnaires provenant d'autres administrations pour satisfaire ses besoins en connaissance de langue rare.

Les crédits consacrés au fonctionnement et à l' équipement de la DRM sont relativement modestes, puisqu'ils s'établissent respectivement à 6,3 et 16,1 millions d'euros. Les efforts portent sur le matériel d'écoute, de recherche et d'analyse et sur les systèmes d'information et de communication facilitant l'exploitation et la diffusion de l'information.

Il faut rappeler par ailleurs que la DRM est appelée à exploiter des équipements qui ne sont pas financés par son budget, dans le domaine de l'imagerie satellitaire ou de l'écoute électromagnétique. Elle est ainsi concernée par l'admission au service actif en 2006 du Dupuy de Lôme, bâtiment de la marine destiné au renseignement d'origine électro-magnétique (programme MINREM), ses moyens d'écoute ayant cependant été amoindris avec le retrait du DC-8 Sarigue. La DRM est également associée aux projets de démonstrateurs spatiaux dans le domaine de l'écoute.

3. Les systèmes d'information et de communication

Une dotation de 149,6 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 148,6 millions d'euros de paiement est prévue en 2006 au titre des systèmes d'information et de communication liée à la planification et à la conduite d'opérations.

Les trois-quarts des dotations sont consacrés à des dépenses de personnel (1 632 emplois équivalent temps plein), les crédits de fonctionnement s'établissant à 24,8 millions d'euros et les dépenses d'investissement à 10,3 millions d'euros.

Cette ligne budgétaire est sans doute appelée a prendre de l'importance avec la montée en puissance programmée de la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information (DIRISI) .

Créée par décret du 31 décembre 2003, la DIRISI a pour mission de rationaliser, à l'échelon interarmées, les systèmes d'information et de commandement. Dès à présent, la DIRISI exploite et soutient certains systèmes de communication et d'information (satellite de télécommunication Syracuse, réseau de communication interarmées Socrate, système d'information et de communication des armées SICA).

Elle compte actuellement un peu moins de 1 300 personnes, dont 180 en direction centrale, et absorbera à compter du 1 ^er janvier 2006 la direction centrale et la chaîne des télécommunications et de l'informatique de l'armée de terre, une direction centrale interarmées et interservices de plus de 600 personnes étant constituée sur le site du fort de Kremlin Bicêtre. La DIRISI devrait intégrer en 2007 les unités du commandement air des systèmes de surveillance, d'information et de communication (CASSIC) et les composantes soutien et exploitation du secrétariat général pour l'administration, puis en 2008, le service des systèmes d'information de la marine (SERSIM). Elle devrait réunir à cette échéance près de 10 000 personnes oeuvrant dans les systèmes d'information et de communication.

La DIRISI a vocation à devenir l'opérateur des systèmes d'information et de communication de la défense en exploitant les systèmes communs de la défense, en procédant aux acquisitions de services et de matériels ou logiciels banalisés et en gérant pour la défense divers domaines transverses (fréquences, sécurité des systèmes d'information...).

B. LE FINANCEMENT DES SURCOÛTS DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

L'inscription d'une dotation de 250 millions d'euros destinée au financement des opérations extérieures pour 2006 constitue un progrès majeur et une caractéristique marquante du projet de budget de la « mission défense ».

Le gouvernement a sur ce point engagé une action résolue en créant, à la suite de l'amendement parlementaire voté dans le loi de programmation militaire, une ligne budgétaire spécifique pour le financement des opérations extérieures puis en faisant passer cette ligne de 24 millions d'euros à 100 millions d'euros en 2005.

Un pas supplémentaire très important sera franchi en 2006, avec une dotation de 250 millions d'euros, dont 200 millions d'euros pour les charges de personnel et 50 millions d'euros pour le fonctionnement. En prenant pour hypothèse les surcoûts observés en 2005 (520 millions d'euros sur les rémunérations et le fonctionnement, 45 millions d'euros sur l'équipement), la provision couvrirait environ 60 % des surcoûts de rémunérations et charges sociales et 25 % des surcoûts de fonctionnement.

En outre, le ministre de la défense a déclaré à plusieurs reprises à l'occasion de la présentation du budget que conformément aux directives du Président de la République, la budgétisation intégrale des opérations extérieures sera achevée en 2007 .

Cette véritable « révolution » dans les pratiques constatées depuis tant d'années répond tout d'abord à un souci élémentaire de sincérité budgétaire , puisque le volume de nos déploiements extérieurs pour l'année suivante est très largement connu lors de l'élaboration du projet de loi de finances.

Elle doit également mettre fin aux avances de trésorerie qui pèsent tout au long de l'année sur l'exécution du budget des armées.

Elle lèvera enfin les incertitudes qui planaient de manière tout à fait anormale sur l'exercice budgétaire et qui portaient sur la date et le montant des crédits supplémentaires accordés ainsi que sur les annulations éventuelles destinées à les compenser. Que ce soit en cas d'annulation pure et simple comme dans celui d'un rétablissement en toute fin d'année, par un collectif budgétaire, des crédits d'équipement annulés, la gestion du budget s'en trouvait fortement perturbée.

Le programme « préparation et emploi des forces » comporte également une action destinée à financer les surcoûts liés aux opérations sur le territoire national , mais aucune dotation à ce titre n'est prévue pour 2006 . Ces surcoûts ne sont pas du même ordre que ceux des Opex, car ils varient selon les années entre 20 et 40 millions d'euros, dont environ 17 millions d'euros pour le seul plan Vigipirate et le restant pour des opérations ponctuelles ^{5 ( * )} . Dans un souci de sincérité budgétaire, il faudra là aussi à l'avenir créditer cette ligne, au moins au titre du plan Vigipirate qui tend à devenir un dispositif permanent.

C. LA LOGISTIQUE INTERARMÉES

L'action logistique interarmées est dotée pour 2006 de 1,1 milliard d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiements. Plus de 70 % des crédits iront au service de santé des armées, le restant étant réparti entre le service des essences et divers services de soutien (poste interarmées, base de transit interarmées, établissement de production de données géographiques, commissariat général aux transports, école interarmées des sports, commissariat aux sports militaires ...).

1. Le service de santé des armées

L'année 2006 verra la poursuite des efforts visant à consolider les effectifs de ce service qui a connu un fort déficit tout au long de la professionnalisation.

La dernière annuité du plan de revalorisation de la carrière des praticiens s'achèvera avec la revalorisation des primes de qualification. Elle s'accompagnera de la création de près de 38 postes d'élèves-médecins (19 emplois équivalent temps plein) supplémentaires. La deuxième annuité du plan « paramédicaux des armées » sera également mise en oeuvre avec l'intégration des infirmiers des forces au sein du statut des militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA).

Rappelons, s'agissant des médecins , l'importance des mesures adoptées depuis quatre ans :

- création d'un complément de prime spéciale et de qualification attribué à à tous les médecins à partir du grade de médecin en chef d'un montant de 500 euros depuis le 1 ^er janvier 2003 ;

- amélioration de l'indemnisation des gardes médicales par création de trois forfaits étagés (plus de deux gardes par mois 788 euros, plus de quatre gardes 1 183 euros, plus de six gardes 1 380 euros);

- attribution de la prime de spécialiste, jusqu'alors réservée aux personnels de carrière, aux médecins spécialistes recrutés comme officiers sous contrat ou officiers servant sous contrat, afin d'améliorer l'attractivité dans des spécialités très déficitaires ;

- amélioration du début de carrière en réduisant le temps de passage au deuxième grade de 11 ans à moins de 7 ans ;

- diverses mesures de fidélisation des médecins des armées au delà de 25 ans de service.

Enfin, un nouveau statut des praticiens a vu le jour en 2004 (décret n°2004-534 du 14 juin 2004 portant statut particulier des praticiens des armées). Ce statut substitue à la notion de déroulement de carrière celle de parcours professionnels, à l'intérieur desquels peuvent être reconnus des niveaux de compétences. Il doit permettre à chaque médecin de projeter son parcours professionnel dans la durée. Il concerne l'ensemble des praticiens et englobe donc les pharmaciens, vétérinaires et chirurgiens dentistes, alignant leur situation sur celle des médecins. Le financement de cette mesure est assuré par le fonds de consolidation de la professionnalisation et réparti entre 2004 à 2006.

En ce qui concerne les personnels militaires infirmiers , une importante réforme a été engagée ce printemps. Un taux de départ élevé ayant été constaté ces dernières années parmi les infirmiers servant au sein des trois armées , le statut des militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA) a été modifié au mois de mai 2005 et intègre désormais les personnels paramédicaux servant dans les forces. Ces personnels pourront être reclassés à un indice égal ou immédiatement supérieur à celui détenu au jour de l'intégration. Cette mesure représente un coût budgétaire de 4 millions d'euros qui sera étalé sur trois ans (1,4 million d'euros en 2005 et en 2006 ; 1,2 million d'euros en 2007). Au total, plus de 1 600 transferts de sous-officiers des trois armées sont prévus vers le service de santé. Il faut aussi mentionner qu'au mois de mai a été créée au profit des MITHA une prime de sujétion hospitalière pour servitude nocturne comparable à celle en vigueur pour les corps homologues de la fonction publique hospitalière.

Le statut MITHA devient donc unique pour tous les paramédicaux militaires quel que soit leur lieu d'exercice. Il favorisera la cohérence de la fonction santé, la cohésion de ces personnels, une meilleure reconnaissance professionnelle et des parcours professionnels valorisants. Ainsi, tous les jeunes infirmiers pourront accéder aux concours de spécialités, voire au statut d'officier, par l'obtention du diplôme de cadre de santé.

Au total, les différentes mesures engagées commencent à produire leurs effets.

Le déficit en médecins militaires reste très élevé - environ 10 % des postes (17,6 % dans les forces ; 8,7 % dans les hôpitaux) - même s'il se réduit lentement (il était de 12,6 % il y a deux ans). Il semblerait que le taux de départs en cours de carrière vers le secteur civil se soit ralenti grâce aux mesures de fidélisation. Par ailleurs, si le renforcement des effectifs d'élèves médecins ne se fera sentir qu'à plus long terme, compte tenu de la durée des études médicales, le recrutement direct de médecins déjà diplômés, demeuré infructueux durant plusieurs années, produit désormais des résultats très satisfaisants : 58 recrutements ont été opérés en 2003 et 64 en 2004, l'objectif étant de 60 recrutements en 2006. Les mesures financières d'attractivité, ainsi qu'un effort d'information vers le public concerné, ont contribué à redresser la situation.

Enfin, il faut également mentionner le déficit important en personnels civils au sein du service de santé des armées. Il s'élevait mi-2005 à près de 10 % des postes. Il est à signaler à ce sujet la démarche de fusion des corps de la filière paramédicale civile engagée par le ministère de la défense. Il s'agit de passer de douze corps répartis entre le service de santé des armées, l'Institution nationale des invalides et l'Office national des anciens combattants, à cinq corps de catégorie A à C. Un corps unique de catégorie A pour les cadres de santé a été créé en octobre 2004. Le corps des techniciens paramédicaux civils du service de santé regroupera prochainement les préparateurs en pharmacie civils du service ainsi que les techniciens paramédicaux de l'Institution nationale des invalides. Pour la catégorie C, une fusion est également envisagée au sein d'un corps d'aides-soignants et d'un corps d'agents des services hospitaliers. Ces réformes permettront de revaloriser les carrières et de réorganiser la gestion de ces différentes catégories de personnels.

S'agissant des dotations budgétaires prévues pour 2006 , il est nécessaire de préciser qu'aux 815,5 millions d'euros de crédits de paiement figurant au budget, il faudra ajouter plus de 438 millions d'euros de produits de fonds de concours correspondant pour l'essentiel aux recettes externes provenant de son activité hospitalière courante au profit du secteur civil. Le nombre d'emplois prévus en 2006 s'élève à 15 979 emplois équivalent temps plein.

En ce qui concerne les investissements , les crédits d'infrastructure, qui en constituaient une part importante, sont désormais transférés au programme « soutien de la politique de défense ». A ce titre seront poursuivies la reconstruction de l'hôpital Sainte Anne de Toulon, les programmes de mise aux normes des hôpitaux Bégin et du Val de Grâce, ainsi que la rénovation des structures des établissements de la logistique santé. Les dépenses d'investissement de l'action « logistique interarmées » sont recentrées sur l'équipement qui comprend principalement la rénovation des parcs d'équipements opérationnels (dotation médicale des formations sanitaires de campagnes) et de service courant (essentiellement pour les hôpitaux d'instruction des armées), ainsi que les investissements liés à l'informatique. Le volume des autorisations d'engagement et crédits de paiement correspond à l'annuité 2006 de la loi de programmation militaire.

2. Le service des essences

Chargé du ravitaillement des forces en produits pétroliers, le service des essences est un service interarmées qui exerce son activité dans deux grands domaines :

- la cession de produits pétroliers aux armées et le soutien logistique "carburants" des forces engagées en opérations extérieures ou lors des manoeuvres et exercices ;

- l'expertise technique pour la définition des spécifications et l'homologation des produits pétroliers nécessaires aux armées, la réalisation et la gestion des matériels pétroliers, et le contrôle technique des infrastructures et des véhicules de transport de produits pétroliers.

Les dotations du service des essences s'élèveront en 2006 à 154,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 155,6 millions d'euros de crédits de paiement.

Les dépenses de personnel (118,7 millions d'euros) représentent les trois-quarts du budget. Elles correspondent à 2 369 emplois équivalent temps plein (1 346 militaires et 1 023 civils).

Les dépenses de fonctionnement s'établissent à 20,6 millions d'euros et les dépenses d'investissement à 16,2 millions d'euros. Ces dernières ne comprennent plus les dépenses d'infrastructure désormais rattachés au programme « soutien de la politique de défense. Si le programme de mise en conformité des infrastructures pétrolières se déroule sans difficulté majeure, le vieillissement de certains équipements pourrait poser des problèmes de disponibilité en cas d'intensification des opérations extérieures, notamment pour les ensembles de transport de carburant.

La hausse des cours du pétrole n'est bien entendu pas sans incidence sur les activités du service des essences. Durant l'année 2004, la trésorerie du compte de commerce « approvisionnement des armées en produits pétroliers » est devenue insuffisance et le service à du consommer en grande partie, avec l'accord de l'état-major des armées, le stock de soutien des opérations extérieures. Ce stock doit en principe être maintenu à 150.000 m ³ mais il n'était plus que de 12 000 m ³ au 1 ^er décembre 2004. Depuis janvier 2005, le stock OPEX est en cours de reconstitution et devrait être totalement remis à niveau en fin d'année.

Par ailleurs, pour réduire l'impact de la hausse des cours des produits pétroliers sur le budget, un mécanisme de couverture des risques a été mis en oeuvre cet automne pour protéger les approvisionnements du dernier trimestre et prendre des positions pour l'année 2006. L'Agence France Trésor est chargée d'exécuter les instructions du service des essences à cet effet. Ce mécanisme permet de fournir aux armées un volume de carburant minimum à budget donné, ce volume étant ainsi protégé face aux risques de hausse excessive.

D. L'ACTION DE LA DGA POUR LA CONDUITE DES OPÉRATIONS D'ARMEMENT

Les crédits dévolus à la DGA au titre de sa fonction de soutien s'élèveront en 2006 à un peu plus de 1 milliard d'euros , les dépenses de personnel représentant dans cet ensemble 885 millions d'euros pour 14 865 emplois équivalent temps plein.

Ces effectifs se répartissent comme suit :

- 2 640 militaires (1 969 officiers, 441 sous-officiers, 32 militaires du rang et 198 volontaires) ;

- 12 225 civils (4 539 ouvriers d'Etat, 2 964 fonctionnaires de catégorie A, 2 781 fonctionnaires de catégorie B et 1 941 fonctionnaires de catégorie C).

Il faut signaler que près de 2 000 personnels de la DGA sont en outre rémunérés sur les actions de soutien aux forces terrestres, aériennes et navales, dans le programme « équipement des forces ».

La poursuite de la modernisation de la DGA s'est concrétisée par la publication, le 1 ^er février 2005, des nouveaux textes d'organisation définis en cohérence avec les trois priorités fixées par le ministre:

- identifier plus clairement les responsabilités de chacun dans la conduite des programmes, en contribuant activement à la mise en place du conseil des systèmes de forces, en engageant des expériences de contractualisation avec les états-majors et en constituant des équipes de programmes véritablement intégrées ;

- se doter des moyens d'assurer une maîtrise d'ouvrage forte, en renforçant les compétences techniques de la DGA dans les domaines clés pour le ministère, en dynamisant la gestion des ressources humaines dans le cadre d'une contractualisation pluriannuelle des moyens avec le secrétariat général pour l'administration (SGA) et en envisageant toutes les dispositions réglementaires ou statutaire permettant d'en améliorer l'efficacité ;

- réaffirmer le rôle central de la DGA dans le développement de la base industrielle et technologique de défense nationale et européenne afin d'assurer au pays, sur le long terme, le libre accès aux capacités technologiques et industrielles nécessaires à l'équipement des armées, en mettant en oeuvre une politique volontariste de préparation de l'avenir, d'accompagnement de l'industrie et d'intelligence économique.

La nouvelle organisation est calquée sur les missions de la DGA, regroupées dans deux grands ensembles d'activités : la conduite des programmes au bénéfice des forces et la préparation de l'avenir en matière d'armement.

Le pôle « opérations », gère près de 10 milliards d'euros et représente 72 % des effectifs de la DGA. Il est constitué de la direction de l'expertise technique, de la direction des systèmes d'armes, de la direction des essais et du service de la maintenance aéronautique, en charge des activités de maintenance et de modernisation des matériels aéronautiques qui lui sont confiés.

Le pôle « stratégie, sécurité et international » qui gère 615 millions d'euros et représente 4 % des personnels de la DGA est pour sa part constitué de la direction du développement international et la direction des systèmes de forces et des stratégies industrielle, technologique et de coopération.

Enfin, ces deux pôles sont complétés par des directions fonctionnelles (direction des ressources humaines, direction des plans, du budget et de la gestion, direction du progrès et de la qualité) qui représentent 24 % des personnels.

Parallèlement, la DGA poursuit sa démarche de réduction de son coût d'intervention . Celui-ci était de 972 millions d'euros en 2000 et devrait se situer autour de 900 millions d'euros en 2005, soit une réduction de 7,4 % en 5 ans. La réduction des dépenses de personnel a été obtenue par la baisse des effectifs et par une meilleure adéquation des compétences aux besoins. La réduction des frais de fonctionnement et des investissements courants est axée sur la rationalisation du soutien (regroupement des moyens au sein de l'établissement central de soutien), sur l'optimisation des achats et la mise en concurrence systématique, sur l'homogénéisation du parc et des applications informatiques, sur l'analyse coût/opportunité et le contrôle systématique des dossiers d'investissements.

CONCLUSION

En ce qui concerne les capacités interarmées , le projet de budget de la mission « défense » pour 2006 respecte pleinement les échéances de la loi de programmation .

Les programmes nucléaires se poursuivront selon les échéanciers prévus, en pleine cohérence avec le choix, pour nos forces nucléaires, d'un format plus réduit que par le passé, et donc moins coûteux, mais associé à des moyens garantissant la crédibilité de la dissuasion dans une large gamme de situations, intégrant la détention d'armes de destruction massive par des puissances régionales.

Le projet de budget confirme l'effort important de la France dans le domaine spatial , puisqu'il représente au moins la moitié des dépenses européennes en la matière. Des engagements financiers plus forts seront cependant nécessaires dans les années à venir si l'Europe souhaite réellement prendre en compte le rôle stratégique des moyens spatiaux dans les politiques de sécurité et de défense.

Des progrès tangibles ont été effectués en matière de capacités de commandement et de conduite d'opérations, ainsi que sur les systèmes d'information et de communication. En matière d'actions à vocation interarmées, un ensemble de mesures ont été prises pour redresser la situation critique des effectifs de praticiens du service de santé des armées.

Enfin, la budgétisation significative des opérations extérieures est un progrès majeur qu'il faudra impérativement confirmer l'an prochain pour atteindre une véritable sincérité budgétaire et normaliser le financement d'activités qui constituent le quotidien des missions des armées.

Pour cet ensemble de raisons, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a émis un avis favorable sur le projet de budget de la mission « défense » pour 2006.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport pour avis lors de sa séance du 23 novembre 2005.

Concluant son exposé, le rapporteur a estimé que le budget pour 2006 respectait pleinement les échéances de la loi de programmation, tant en ce qui concerne la poursuite de nos programmes nucléaires que le domaine spatial et les capacités de commandement et de conduite d'opérations. Il a également souligné que la budgétisation significative des opérations extérieures constituait un progrès majeur qu'il faudrait confirmer l'an prochain. Il a invité la commission à émettre un avis favorable sur le projet de budget de la mission « Défense » pour 2006.

Puis la commission a voté sur l'ensemble des crédits de la mission « Défense » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2006.

M. Robert Bret a déclaré que, si le projet de loi de finances pour 2006 pouvait paraître en concordance avec la loi de programmation militaire, il ne mettait pas pour autant en place des moyens adaptés aux besoins de notre défense. Il a regretté l'excessive lourdeur du poids financier accordé à la dissuasion nucléaire au regard des nouvelles menaces sur notre sécurité. Il a observé que le surcoût des opérations extérieures était lui aussi excessif et que les coûts de maintien en condition opérationnelle des équipements explosaient, au détriment des programmes d'acquisition d'équipements neufs. Enfin, il a déploré le désengagement de plus en plus prononcé de l'Etat dans l'industrie de défense, ce secteur stratégique étant, à ses yeux, trop largement laissé sous la dépendance de capitaux privés. Il a indiqué que, pour ces raisons, le groupe communiste républicain et citoyen voterait contre le projet de budget de la mission « Défense ».

M. Didier Boulaud a estimé que le respect apparent de la loi de programmation militaire ne pouvait masquer les lourdes hypothèques pesant sur l'exécution du budget de la défense en 2006, compte tenu du niveau insuffisant des crédits au regard des besoins financiers réels et du décalage croissant entre crédits votés et crédits consommés. Il a considéré que la masse des dépenses inéluctables repoussées au-delà de 2008 compromettait l'élaboration de la prochaine loi de programmation militaire. Parmi les sujets d'inquiétude, il a cité les retards importants constatés sur plusieurs programmes, les responsables auditionnés par la commission ayant notamment mentionné l'avion de combat Rafale, l'hélicoptère de combat Tigre et la version navale de l'hélicoptère de transport NH 90. Il a souligné que, sur les programmes déjà engagés, les crédits disponibles étaient inférieurs de 2 milliards d'euros au niveau nécessaire pour respecter les échéances de livraison prévues par la loi de programmation. Il s'est déclaré convaincu qu'en dépit des annonces faites par le ministre de la défense, l'intégralité des crédits de report ne pourrait pas être consommée d'ici à 2008, ce qui remettrait inévitablement en cause l'exécution de la loi de programmation. Il a estimé indispensable de poser, dès maintenant, la question de la définition d'un nouveau modèle d'armée plus compatible avec la situation de nos finances publiques et les priorités de la Nation en matière économique et sociale, ainsi qu'avec la perspective d'une intégration plus poussée dans la défense européenne. Il a conclu en indiquant que le groupe socialiste ne voterait pas les crédits de la mission « Défense » pour 2006.

M. Serge Vinçon, président, a relevé au moins quatre motifs de satisfaction dans le projet de budget de la défense pour 2006 : le respect, pour la quatrième année consécutive, de la loi de programmation militaire ; le provisionnement significatif du surcoût des opérations extérieures ; l'effort de redressement des crédits de recherche et technologie ; l'engagement de résorber, d'ici à 2008, les reports de crédits et les reports de charges. Il a en outre estimé que le vote des crédits de la défense marquerait également un signe de soutien et de reconnaissance envers les armées, à un moment où elles sont engagées sur de nombreux théâtres de crise.

La commission a alors émis un avis favorable sur l'ensemble des crédits de la mission « Défense » ; elle a également émis un avis favorable sur les crédits de la mission interministérielle « sécurité : gendarmerie ».

* ¹ Cette annulation a été présentée comme portant sur des crédits d'équipement de la précédente loi de programmation militaires reportés au-delà de 2002 et non sur les crédits ouverts depuis le début de l'actuelle loi de programmation.

* ² Les annulations des crédits de paiement sont réparties comme suit : 6,5 millions sur le programme « environnement - prospective » ; 22,7 millions d'euros sur le programme « préparation- emploi des forces » ; 39,3 millions d'euros sur le programme « équipement » et 8,2 millions d'euros sur le programme « soutien ».

* ³ Politique spatiale stratégique : le temps des décisions - M. François Bujon de l'Estang - Le Monde, mardi 14 juin 2005.

* ⁴ Situé à Creil et rattaché à la DRM, il comporte le centre de formation et d'interprétation interarmées de l'imagerie (CF3I) et le centre de formation et d'exploitation des émissions électromagnétiques (CF3E).

* ⁵ Cérémonies du 60 ^ème anniversaire du débarquement en 2004, lutte contre les feux de forêt, etc...