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Projet de loi de finances pour 2006 : Sécurité civile

 

B. LES CARACTÉRISTIQUES PRINCIPALES DU BUDGET POUR 2006

1. La préservation impérieuse des capacités d'action de la flotte aérienne de la sécurité civile

Les crédits demandés pour 2006 (actions 1 et 2 du programme intervention des services opérationnels) doivent permettre de garantir la disponibilité et les performances de la flotte aérienne de la sécurité civile (65 appareils dont 24 avions et 41 hélicoptères), fragilisée cette année par une série d'accidents (crash d'un hélicoptère Ecureuil, d'un bombardier d'eau Canadair et de deux bombardiers d'eau Tracker). Les moyens de la base d'avions de la sécurité civile8(*) (10 bombardiers d'eau Canadair ; 10 Tracker ; 2 Dash 8 ; 3 avions de liaison Beechcraft 200), principalement active dans la lutte contre les feux de forêts, ont toutefois été améliorés avec l'acquisition de 2 Dash 8 aux performances élevées (capacité de 10 tonnes de produits ou de 64 passagers).

Cette efficacité va être confortée par l'acquisition d'un nouveau Canadair (21,4 millions d'euros). Il convient de remarquer que les moyens dégagés par la réduction des dépenses d'investissement (de 15,9 millions d'euros), en raison de l'achèvement du programme d'acquisition des Dash 8, sont en partie transférés pour financer l'achat d'un nouveau Canadair.

Une réflexion a été lancée pour le remplacement des autres avions au sein de la direction de la défense et de la sécurité civiles. Un Canadair supplémentaire doit être acquis pour la saison de feux 2006. Pour remplacer les deux Tracker perdus, l'achat d'un Dash 8 est envisagé (livraison prévue en 2007). Votre rapporteur sera vigilant sur la nécessité de préserver les capacités de la flotte aérienne, primordiale pour la lutte contre les incendies. De là, l'objectif visé est de permettre une disponibilité de 95 % de la flotte durant la « saison de feux » (le coût de la maintenance annuelle des avions s'élève à 28 millions d'euros)9(*) ;

Le groupement des hélicoptères de la sécurité civile (6 Alouette III ; 4 Ecureuil ; 31 EC 145)10(*) est mobilisé sur plusieurs fronts. La disponibilité opérationnelle (taux de 93% visé en 2005)11(*) et la polyvalence des hélicoptères de la sécurité civile, qui ne cessent de se développer (secours en mer, en montagne, transport d'urgence, lutte anti-pollution...), vont être confortées avec la location d'un hélicoptère bombardier d'eau Aircrane (4 millions d'euros), la poursuite du programme d'acquisition d'équipements opérationnels (6,1 millions d'euros) et l'achat d'un simulateur de vol pour les pilotes (2,2 millions d'euros pour 2006).

2. L'accompagnement des services d'incendie et de secours

a) Le soutien renouvelé aux investissements des services départementaux d'incendie et de secours

Prévu par la loi du 3 mai 199612(*), le transfert de la gestion des moyens de secours vers les SDIS s'est achevé, pour l'essentiel, le 4 mai 2001.

Principaux acteurs des secours13(*), les SDIS ont vu leur organisation et leur fonctionnement stabilisés par la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile :

leur financement, aujourd'hui partagé entre les départements, les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale, (le montant des cotisations communales et intercommunales étant plafonné), sera assuré par les seuls départements à compter du 1er janvier 2008 ;

- en contrepartie, le poids de ces derniers dans les SDIS, qui demeurent des établissements publics autonomes, est renforcé : le président du conseil général en est président de droit, les représentants du conseil général sont majoritaires au conseil d'administration du SDIS et le conseil général détermine sa contribution annuelle au vu d'un rapport adopté par ce dernier sur l'évolution de ses ressources et de ses charges.

En 2004, ces contributions s'élevaient à 3,07 milliards d'euros (57,85 euros par habitant). La participation financière des départements représentait 48,53% du total de ces contributions (+ 11,52% par rapport à 2003), contre 51,47% pour celle des communes et des EPCI (+ 1,96% par rapport à 2003).

Pour 2006, en lieu et place de la fraction de la première part de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements qu'ils recevaient, supprimée car pas assez incitative, les SDIS vont bénéficier d'une majoration de la dotation de compensation de la DGF des départements à hauteur de 15 millions d'euros.

Pour accompagner leurs investissements prioritaires, la loi de finances pour 2003 a institué un fonds d'aide à l'investissement spécifique (FAI)14(*), qui a été pérennisé ultérieurement.

Les montants affectés à ce fonds pour 2006 seront de 65 millions d'euros comme l'an dernier.

En pratique, ces crédits sont attribués au SDIS par les préfets de zone pour leur permettre de financer certaines opérations prioritaires (acquisition d'équipement de lutte contre les menaces NRBC) et de moderniser leurs réseaux de communication en favorisant leur interopérabilité avec le réseau ACROPOL de la police nationale (projet ANTARES15(*)).

Il est important à cet égard que ne soient cependant pas négligées dans la répartition du FAI les nécessaires péréquations en fonction des besoins locaux mais aussi des ressources et des stades d'équipement de certains SDIS.

Les services d'incendie et de secours en 2004
(données de cadrage)

- 3.559.495 interventions, soit 9.725 interventions par jour (ou 1 intervention toutes les 8,9 secondes), surtout pour des secours à victimes (2.079.036).

- 256.229 sapeurs-pompiers, dont 197.556 sapeurs-pompiers volontaires, 36.461 sapeurs-pompiers professionnels, 11.432 militaires, 10.452 relevant du service de santé et 328 volontaires civils.

Rendu possible par l'article 9 de la loi du 13 août 2004 précitée, le projet ANTARES passe par la mise en place d'une « infrastructure nationale partageable des transmissions » au profit des services utilisateurs.

En juillet 2005, une expérimentation a débuté dans le SDIS de l'Ain. D'autres auront lieu en 2006 dans les SDIS de l'Eure-et-Loire, de la Seine-et-Marne, et des Vosges.

Toutefois, il conviendrait d'accélérer le processus sous peine de développer, à terme, une infrastructure obsolète. C'est pourquoi, à travers le FAI, l'Etat va prendre en charge le financement des 300 relais nécessaires à la couverture de l'ensemble du territoire national par le réseau ACROPOL. Certaines interrogations demeurent en particulier sur la participation à son financement de la gendarmerie nationale et des services de santé, qui peuvent être amenés à bénéficier aussi du dispositif.

De plus, si le montant du FAI demeure stable, une partie de ses crédits a parfois été l'objet de mesures de régulation budgétaire.

Votre rapporteur veillera à la mise à disposition effective de ces crédits au profit des SDIS, au cours de l'année à venir.

Plus généralement, il sera attentif au respect des engagements pris par l'Etat pour le financement des dispositifs d'intérêt national et à l'absence de créations de nouvelles charges excessives sur le budget des SDIS.

b) La poursuite du plan de modernisation de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP)

Pour des raisons historiques, la brigade des sapeurs-pompiers de Paris16(*) est composée de personnels à statut militaire, tout comme le bataillon des marins-pompiers de Marseille.

La brigade est responsable des secours à Paris et dans les trois départements de la « Petite couronne » (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne) sous l'autorité du préfet de police de Paris. Elle assure en outre la protection de quelques sites sensibles (centre national d'études spatiales de Kourou...)

Son budget, qui relève de la préfecture de police de Paris, est cofinancé par les collectivités territoriales concernées et par l'Etat. La contribution de ce dernier pour 2006, s'élève à 72,6 millions d'euros (+ 5,03 % par rapport à 2005).

Ces crédits doivent favoriser la poursuite du plan de modernisation initié en 2002, qui prévoit le recrutement de 750 hommes, l'augmentation de la capacité de logement et des places en hébergement collectif ainsi que le renouvellement des équipements. Pour 2006, sont prévus notamment le recrutement de 125 hommes, la poursuite de l'acquisition de nouveaux engins de lutte contre l'incendie, l'acquisition d'équipements de réponse aux menaces nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC) et la mise à disposition de 72 nouveaux logements.

3. L'instauration d'une réelle culture de gestion et d'évaluation à la sécurité civile

L'examen du budget de la sécurité civile à travers une mission autonome, associée à des objectifs et des indicateurs de résultat globalement bien définis favorise une meilleure appréhension du coût des missions de secours, de la pertinence des moyens utilisés et de la performance des services (exemple : disponibilité et réactivité de la flotte aérienne...).

Toutefois, quelques objectifs manquent encore de lisibilité (« promouvoir les orientations prioritaires de la sécurité civile par le renforcement de la sécurité des sapeurs-pompiers en intervention et l'harmonisation des moyens des SDIS ») et certains indicateurs ne sont pas encore opérationnels et doivent être précisés : ainsi, « le coût réel d'un secours primaire par hélicoptère » est encore en construction. Par ailleurs, il conviendrait que sa définition puisse autoriser la comparaison avec le coût des secours par hélicoptère relevant du ministère de la santé ou de la gendarmerie nationale.

En pratique, cette démarche va être confortée par la mise en oeuvre de deux logiciels de gestion à compter du 1er janvier prochain au sein de la direction de la défense et de la sécurité civiles. Ces logiciels faciliteront le suivi des crédits alloués à chacun de ces services, ainsi que la gestion de son parc matériel.

Cette transparence accrue dans la connaissance de la répartition des crédits de la sécurité civile devrait souligner la nature « sous contrainte » de ce budget, en raison du caractère imprévisible des catastrophes naturelles ou technologiques impliquant une intervention des moyens nationaux des secours.

Quant aux dépenses des SDIS, il faut relever qu'elles augmentent encore (+6,39% en 2004) mais semblent évoluer vers une stabilisation (+ 35% en 2000). Dans un rapport de 2004, la Cour des comptes a montré l'importance de l'effort d'équipement et de recrutement consécutif à la départementalisation des services d'incendie et de secours mais a aussi constaté l'impact déterminant de la réduction du temps de travail et des réformes statutaires récentes.

Elle a en particulier invité les SDIS à mieux analyser l'importance des coûts des missions facultatives qu'ils remplissent, à développer des outils de gestion (inventaire des biens ; logiciel de gestion prévisionnelle des effectifs) afin de mieux anticiper et contrôler l'évolution de leurs dépenses.

Cette culture de gestion a pour corollaire un renforcement de l'évaluation des actions menées.

Comme il l'indiquait l'an dernier, votre rapporteur estime que la Conférence nationale des services d'incendie et de secours, qui s'affirme comme un lieu de concertation et de proposition précieux pourrait en outre constituer une instance permanente d'évaluation du fonctionnement des services d'incendie et de secours. La diffusion des bonnes pratiques, opérationnelles ou managériales validées par la Conférence pourrait ainsi être envisagée sur le site www.infosdis.fr mis en place cette année par la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) afin de recenser les données relatives aux SDIS.

Par ailleurs, il convient de souligner l'intérêt des retours d'expérience après intervention et de l'organisation régulière d'exercices de sécurité civile afin d'adapter les procédures et de conforter la réponse des secours lors d'une crise.

Ainsi, cette « démarche vertueuse » d'évaluation est à même de favoriser la responsabilisation et d'améliorer encore l'efficacité des acteurs de la sécurité civile.

* 8 Les avions sont stationnés sur la plate-forme de Marignane (Bouches-du-Rhône), où se trouvent le commandement et les services de soutien, mais sont répartis sur les zones sensibles pendant les périodes à risques (Ajaccio ; Bastia ; Bordeaux ; Cannes ; Carcassonne).

* 9 Indicateur n°1de l'objectif n°1 du programme intervention des services opérationnels.

* 10 Les hélicoptères de la sécurité civile sont stationnés sur 22 bases réparties sur l'ensemble du territoire national (dont 1 en Guadeloupe). Le centre de commandement est situé à Nîmes-Garons (Gard).

* 11 Indicateur n°1 de l'objectif n° 5 du programme précité.

* 12 Loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours.

* 13 Leurs missions sont définies à l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales.

* 14 Article L.-1424-36-1 du code général des collectivités territoriales et décret n° 2003-883 du 16 septembre 2003. La ville de Marseille et le service d'incendie et de secours de Mayotte ont été rendus éligibles à ce fonds par la loi du 13 août 2004 et le décret n° 2005-623 du 30 mai 2005.

* 15 ANTARES : Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours.

* 16 Tirant les leçons de l'incendie de l'ambassade d'Autriche à Paris lors d'un bal en son honneur, le 1er juillet 1810, Napoléon 1er créa le bataillon des sapeurs-pompiers de Paris pour assurer la lutte contre les incendies dans la capitale (décret du 18 septembre 1810). Cette unité, composée de 7.675 hommes, est devenue régiment (1867) avant d'être transformée en brigade (1967) rattachée à l'arme du Génie.