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Projet de loi pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié

 

CHAPITRE II : FAVORISER LE DÉVELOPPEMENT DE LA PARTICIPATION

ARTICLE 6
Elargissement de l'assiette fiscale de la participation

Commentaire : le présent article a pour objet d'élargir l'assiette fiscale de la participation, afin d'accroître le nombre de bénéficiaires.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 442-2 du code du travail fixe comme suit le montant minimal de la réserve spéciale de participation :

0,5 x (bénéfice net - 5 % capitaux propres) x (salaires / valeur ajoutée).

Par conséquent, aucune somme n'est distribuée au titre de la participation si la valeur du bénéfice n'atteint pas 5 % de celles des capitaux propres.

Le bénéfice concerné est celui retenu pour l'imposition aux taux de droit commun de l'impôt sur le revenu (IR) ou de l'impôt sur les sociétés (IS). Il s'agit du bénéfice net, dont est déduit le montant de l'IR ou de l'IS.

Ainsi, les salariés ne bénéficient pas de la participation dans les entreprises exonérées d'IR ou d'IS, en particulier les entreprises nouvelles, et celles créées dans les zones d'entreprise ou implantées dans les zones franches (zones franches urbaines, zone franche de Corse).

En outre, le bénéfice net pris en compte au titre de la réserve spéciale de participation est diminué des déficits des exercices antérieurs, conformément au régime du report des déficits antérieurs : le déficit d'une entreprise au titre d'un exercice donné peut être reporté et venir en déduction des bénéfices des exercices ultérieurs. La possibilité d'opérer un report couvre une période de cinq ans, laquelle est illimitée pour les déficits d'amortissements, ceux-ci étant considérés comme des déficits différés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La rédaction initiale du présent article vise à ne plus déduire du bénéfice imposable retenu pour calculer la réserve spéciale de participation :

- d'une part, les abattements ou exonérations d'IR ou d'IS prévus par le code général des impôts ;

- d'autre part, le report des déficits antérieurs.

Par conséquent, il est proposé que les salariés des entreprises exonérées d'IR ou d'IS aient accès à la participation.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre un amendement rédactionnel présenté par notre collègue député Alain Joyandet, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, et adopté avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission, un amendement du gouvernement, sous-amendé par nos collègues députés François Guillaume, d'une part, et Alain Joyandet, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, d'autre part.

L'amendement du gouvernement a rétabli la possibilité d'imputer sur la réserve spéciale de participation les déficits des années antérieures, dans la limite « de trois ans », c'est-à-dire, l'exercice de l'année n étant par définition bénéficiaire, les déficits constatés les années n - 1 et n - 2.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : DES AMÉNAGEMENTS LIMITÉS

L'ouverture de la participation aux salariés des entreprises exonérées d'impôt représente une nouvelle étape dans la généralisation de l'épargne salariale. En particulier, elle étend la portée d'un amendement adopté sur l'initiative de notre ancien collègue Jean Chérioux, en février 2004, lors de l'examen du projet de loi relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue sociale. La participation avait alors été étendue à certaines entreprises exonérées d'impôt, à savoir celles situées en zone franche urbaine, alors même qu'elles réalisent parfois d'importants bénéfices. Le dispositif proposé au présent article élargit le champ des bénéficiaires de la participation à toutes les entreprises disposant d'exonérations fiscales, sous réserve que leur bénéfice net atteigne 5 % de la valeur des capitaux propres.

Par ailleurs, la possibilité de n'imputer, sur le bénéfice net permettant d'établir le montant de la réserve spéciale de participation, qu'une partie des reports des exercices antérieurs (dans la limite de trois années) représente une avancée par rapport au droit actuellement applicable.

B. LA PROPOSITION DE VOTRE RAPPORTEUR POUR AVIS : LA « RÈGLE DES TROIS TIERS »

Votre rapporteur pour avis déplore que la discussion du présent article n'ait pas été l'occasion d'actualiser les règles applicables pour déterminer la réserve spéciale de participation.

Il vous propose donc l'adoption d'un amendement pour mettre en place un nouveau mode de calcul de la réserve spéciale de participation (RSP). Il s'agirait d'une faculté offerte aux entreprises, en laissant le choix entre la formule actuelle et celle qui vous est proposée.

Les modalités légales actuelles pour déterminer la RSP, fixées en 1967 et de surcroît complexes, sont devenues sans lien avec la capacité de l'entreprise à faire bénéficier les salariés des résultats de l'entreprise.

Dans le droit actuel, ainsi qu'il a été précédemment exposé, le code du travail établit comme suit le minimum légal pour calculer la RSP :

0,5 x (bénéfice net - 5 % capitaux propres) x (salaires / valeur ajoutée)

La nouvelle formule proposée a pour objet de répartir en trois tiers les bénéfices après impôt, ce que votre rapporteur pour avis appelle « la règle des trois tiers » : un tiers pour les actionnaires, un tiers pour les investissements et un tiers pour les salariés au titre de la participation.

Dans la continuité des principes affirmés par le général de Gaulle, il s'agit de réconcilier le capital et le travail, en permettant que les sommes versées aux salariés au titre de la participation soient au moins égales aux dividendes perçus par les actionnaires.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 6 bis (nouveau)
Création du dispositif des « actions fantômes » en droit français

Commentaire : adopté sur l'initiative de notre collègue député François Guillaume, avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission des affaires culturelles, le présent article a pour objet de permettre d'utiliser une fraction de la réserve spéciale de participation pour l'attribution d'actions ou de parts sociales aux salariés partant en retraite, sur le modèles des « actions fantômes » britanniques.

Adopté sur l'initiative de notre collègue député François Guillaume, avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission des affaires culturelles, le présent article inscrit en droit français le principe, déjà mis en oeuvre, dans la pratique, des « actions fantômes » (« phantom shares »), inspiré du droit britannique.

Le principe consiste à utiliser une fraction de la réserve spéciale de participation pour accorder à tout salarié, lors de son départ en retraite, une part de l'enrichissement de l'entreprise auquel il a contribué par son travail.

Les actions fantômes portent ce nom dans la mesure où elles ne sont pas attribuées : le salarié dispose, lors de son départ de l'entreprise, d'une partie de ces actions fantômes, qu'il ne détient pas en propre, comme constituant « sa part contributive à l'enrichissement de la société durant la période où il y a exercé son activité », selon les précisions apportées par notre collègue député François Guillaume. Ce dernier a d'ailleurs précisé que les coopératives agricoles utilisaient déjà ce dispositif, conférant à leurs bénéficiaires le double statut de producteurs et d'actionnaires.

Votre rapporteur pour avis approuve le principe des « actions fantômes ». Comme l'a précisé le gouvernement en séance, une augmentation des cours bénéficient aux salariés, alors qu'une diminution de la valeur des actions ne se traduit pas par une perte de revenus, la somme issue de la valeur des « actions fantômes » n'étant disponible que lors du départ de l'entreprise.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 9 bis (nouveau)
Rapport du gouvernement sur la mise en oeuvre de l'intéressement de la fonction publique et dans les entreprises publiques

Commentaire : le présent article prévoit un rapport du gouvernement sur la mise en oeuvre de l'intéressement dans la fonction publique et dans les entreprises publiques.

Nos collègues députés Jean-Michel Dubernard, rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles, et Patrick Ollier, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, ont présenté deux amendements identiques tendant à instituer un intéressement dans la fonction publique (sous forme d'un complément de rémunération) en fonction des résultats ou des performances d'un service, selon une formule comparable à celle des accords d'intéressement passés sur la base du code du travail.

Les amendements précités précisaient également que les modalités des accords d'intéressements relevant du code de la santé publique étaient identiques à celles des accords prévus par le code du travail.

Ces amendements ont dû être retirés sur la demande du gouvernement, qui a souhaité engager une concertation sociale préalable et a rappelé les dispositifs existants de primes au mérite (cf. extraits des débats ci-dessous), au profit de deux autres amendements identiques présentés par nos collègues députés Jean-Michel Dubernard, rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles, et Patrick Ollier, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, lesquels prévoient un rapport sur la politique d'intéressement dans la fonction publique et les entreprises publiques :

« Dans un délai d'un an suivant la date de promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport décrivant les modalités et l'état de la mise en oeuvre d'une politique d'intéressement dans la fonction publique ainsi que dans les entreprises publiques, établissements publics et sociétés nationales qui n'entrent pas dans le champ de l'article L. 441-1 du code du travail ».

Les débats à l'Assemblée nationale
sur la mise en place de l'intéressement dans la fonction publique

« M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques, n°s 96 et 5.

« La parole est à M. le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, pour les soutenir.

« M. Patrick Ollier, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Nous en arrivons à un moment important de notre débat. Il nous a semblé important que l'on incite les petites entreprises à participer au projet de société. C'est chose faite : certains estiment que c'est insuffisant, mais cela a le mérite d'avoir fait avancer le projet. Nous considérons également, avec le président Dubernard, qu'il est nécessaire d'encourager le Gouvernement à faire en sorte que les agents des entreprises nationales puissent être associés à un projet d'intéressement et de participation.

« Le Gouvernement, dès lors qu'il est soucieux de voir se diffuser le projet participatif dans toutes les strates de la société, devrait en effet être le premier à mettre en oeuvre l'intéressement dans la fonction publique, qu'il s'agisse de la fonction publique d'État, de la fonction publique hospitalière ou la fonction publique territoriale. Le projet d'intéressement permettra la participation de l'ensemble des agents à la définition et à l'évaluation des critères de performance.

« Nos amendements visent à préciser que les indemnités prévues par l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 peuvent être calculées en fonction des résultats ou des performances d'un service, selon une formule comparable à celle des accords d'intéressement passés sur le fondement du code du travail. Ils précisent également que les modalités des accords d'intéressement prévus par le code de la santé publique sont identiques à celles des accords prévus par le code du travail. Ces amendements ouvrent ainsi la voie à l'extension de l'intéressement dans la fonction publique.

« En tant que maire de Rueil-Malmaison, j'ai essayé, avec l'ensemble des 2.400 salariés et agents de la ville, de mettre en place un projet d'intéressement. Celui-ci comporte des objectifs de service, une évaluation et une prime liée au respect de ces objectifs. Il fonctionne bien, à la satisfaction de tous. Nous avons pu constater non seulement un enthousiasme certain, mais aussi une véritable volonté de s'approprier cette forme de participation, ce qui est de nature à nous rassurer sur la réception d'un tel projet au sein de la fonction publique.

« Le Gouvernement s'honorerait d'aller dans le sens de nos propositions. Après les très petites entreprises, il est opportun d'ouvrir maintenant le débat sur la participation dans la fonction publique et les entreprises publiques.

« M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

« M. Jean-Michel Dubernard, rapporteur. Nous avons déposé un certain nombre d'amendements, dont un pour la seule fonction publique hospitalière, tendant à proposer, à titre expérimental et pour une durée limitée à un an, sous la réserve de l'accord des instances de concertation présentes dans l'établissement, la mise en place d'un intéressement en fonction de critères qualitatifs médicaux et imputé sur les résultats de l'exercice. Or cet amendement a été déclaré irrecevable par la commission des finances. Il figure néanmoins dans le rapport de la commission puisqu'elle l'a adopté et il ouvre, à mes yeux, une voie pour le développement de l'intéressement dans la fonction publique hospitalière.

« Comme vient de l'indiquer M. Ollier, de nombreux établissements et services semblent prêts à multiplier ce genre d'expérience. Il serait dommage que le législateur ne puisse, le moment venu, favoriser celle-ci, et c'est pourquoi nous adressons un signe fort dans cette direction.

« L'absence de la participation au niveau de la fonction publique est une des lacunes de ce texte. Ce sont 8 millions de salariés, soit environ la moitié des 15 millions de salariés du secteur non marchand, qui sont déjà concernés. Pourquoi mettre à l'écart de ce grand projet les fonctionnaires des trois fonctions publiques ? Patrick Ollier a cité l'exemple de sa mairie de Rueil-Malmaison, et de nombreuses autres expériences sont en cours dans d'autres villes. Nous savons que la fonction publique territoriale est intéressée. De même, on ne peut que s'étonner de voir mettre à l'écart la fonction publique hospitalière alors que le rapport de François Cornut-Gentille et de Jacques Godfrain dit clairement que la participation doit être une ambition pour tous.

« Nous ne souhaitons pas que la discussion d'aujourd'hui s'achève sans que ce chantier ait été ouvert. Nous attendions du Gouvernement des signes dans cette direction.

« Nous avons entendu, lors des auditions, les représentants de chacune des administrations concernées, et nous avons identifié avec eux les pistes qui permettraient d'aller plus loin, tout en gardant à l'esprit l'absence de résultats, au sens comptable du terme, dans la fonction publique. Mais il y a d'autres manières d'apprécier les choses.

« Je me souviens d'avoir été à l'origine de l'introduction, dans la loi de 1991, dite loi Évin, de la notion de conseils de service, devenus conseils de pôle avec les ordonnances de 2005 portant réforme de la gouvernance hospitalière. Ceux-ci ont permis d'informer et d'associer le personnel hospitalier à ce qui se passe dans le service. Monsieur l'ex-président de la Fédération hospitalière de France, j'appelle votre attention sur le fait qu'à ce niveau-là les structures ne correspondent pas à ce que souhaite la base, c'est-à-dire les aides-soignants, les infirmiers, les infirmières, les internes, les médecins, les chefs de clinique, à savoir une information générale, une optique. Si l'hôpital n'est pas une entreprise, ses objectifs sont plus beaux que ceux de n'importe quelle entreprise !

« Pourquoi donc ne pas aller plus loin ? Nous pensons qu'il faut aller au-delà de l'expérience de Rueil-Malmaison et de l'expérience hospitalière, même si les ordonnances de 2005 portant réforme de la gouvernance hospitalière constituent un progrès. Pensons aussi à la fonction publique d'État, où la participation existe déjà, mais seulement dans certains secteurs, dans des formes assez limitées et pour certaines catégories de la hiérarchie !

« Nous vous demandons donc, monsieur le ministre, de nous donner un signal.

« M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

« M. le ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes. Avec ces deux amendements, nous engageons un débat important. À l'instant, vous avez indiqué que 8 millions de salariés du secteur privé bénéficiaient de la participation ; 7 millions manquent donc au rendez-vous. Et il y a aussi tous les membres de la fonction publique et les salariés des entreprises publiques, sujet que Christine Lagarde abordera tout à l'heure.

« Permettez-moi, au nom du Gouvernement et plus particulièrement de Christian Jacob, de faire le point sur ce sujet.

« Vous avez évoqué la fonction publique territoriale et cité l'expérience de Rueil-malmaison - d'autres existent - et l'expérience hospitalière lancée, il y a quinze ans, par vous-même, monsieur Dubernard, dans le cadre de la loi Evin.

« La notion d'intéressement n'est pas totalement étrangère à la fonction publique. Il existe déjà des dispositifs qui permettent de rémunérer les agents en fonction de leur manière de servir ou des objectifs atteints. Nous disions ce matin que l'intéressement n'était pas fondé sur les seuls critères financiers : nous parlions d'objectifs de qualité, de productivité. Les objectifs ne sont pas toujours liés aux bénéfices financiers ou au chiffre d'affaires.

« La rémunération à la performance a ainsi été mise en place pour les directeurs d'administration centrale, pour certains agents du ministère de l'économie et des finances et pour les policiers en 2004. Cette question a été abordée dans le cadre des conférences de gestion des ressources humaines conduites par le ministère de la fonction publique avec chacun des ministères. Le prochain cycle de conférences qui sera lancé portera notamment sur la question de l'harmonisation et de la refondation indemnitaire en lien avec la notion d'intéressement.

« Christian Jacob a récemment installé un groupe de travail sur la modernisation du dialogue social dans la fonction publique. Nous évoquons le dialogue social dans le secteur privé, auquel, monsieur Dubernard, monsieur Ollier, vous avez fait référence à plusieurs reprises. Nous aurons, sans aucun doute, l'occasion de nous retrouver ici même pour en débattre. Le ministre de la fonction publique a proposé aux partenaires sociaux de travailler sur les critères qu'il convient de retenir pour évaluer la performance d'un service. Ceci rejoint des préoccupations que vous avez exprimées pour l'hôpital, monsieur Dubernard. Ainsi, on peut imaginer de progresser vers l'intéressement collectif par service.

« Le Gouvernement souhaite aussi avancer sur l'intéressement des fonctionnaires, ce qui répond aux préoccupations que vous avez exprimées. Il peut s'engager à informer le Parlement des démarches entreprises dans la fonction publique en faveur de la prise en compte des résultats et de la performance dans la gestion des parcours professionnels et des régimes indemnitaires des fonctionnaires. Voilà pourquoi le Gouvernement est favorable aux amendements identiques nos 98 et 6, qui seront appelés dans quelques instants.

« Nous répondons donc à votre souhait d'engager le dialogue sur ces sujets dans le cadre de la fonction publique et d'en rendre compte au Parlement.

« M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles.

« M. Patrick Ollier, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles. Monsieur le ministre, je vous remercie pour votre réponse.

« M. Dubernard et moi-même sommes conscients des difficultés auxquelles se heurte le règlement de ce problème dans la fonction publique et dans les entreprises publiques. Nous comprenons donc votre souci d'avancer progressivement, grâce au dialogue social et aux négociations avec les intéressés.

« Nous souhaitons seulement interpeller Christian Jacob, avec qui nous en avons déjà discuté. Vous êtes vous-même un fin connaisseur de la fonction publique hospitalière. Nous avons ferraillé ensemble, si je puis dire, sur ces sujets il y a quelques années et je sais que vous êtes soucieux de voir avancer les choses dans ce domaine.

« J'ajoute que vous avez milité en faveur de la participation, notamment dans la fonction publique hospitalière, quand vous étiez président de la commission des affaires économiques du Sénat. Je tiens à vous rendre hommage car nous avons partagé et nous partageons encore le même combat. N'allez pas imaginer que nous souhaitons mettre en difficulté le Gouvernement que nous soutenons : nous voulons seulement vous interpeller et nous vous demandons un geste fort. Ne nous contentons pas de déclarations d'intention !

« Christian Jacob nous avait dit que vous prendriez des engagements sur l'ouverture des négociations en vue de mettre en oeuvre l'intéressement et dans les entreprises nationales et dans les fonctions publiques. Vous répondez à notre appel avec le groupe de travail qui aboutira, je l'espère, à des propositions, et je pense que M. Dubernard partage ce sentiment. Comme vous répondez à l'appel du Parlement, nous sommes prêts à retirer les amendements nos 96 et 5 si vous acceptez les amendements nos 98 et 6 qui prévoient que, dans un délai d'un an suivant la date de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remettra au Parlement un rapport.

Ainsi, les négociations et cette évolution seront encadrées dans le temps. Nous estimons que ce délai d'un an doit permettre, non seulement d'ouvrir les négociations, mais aussi de les faire suffisamment avancer pour qu'elles se rapprochent d'un accord.

« M. Jean-Michel Dubernard, rapporteur. Monsieur le président, nous retirons les amendements nos 96 et 5.

« M. Patrick Ollier, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles. Ainsi, monsieur le ministre, vous aurez les mains libres pour travailler. Nous vous remercions de partager notre souci et d'engager les discussions sans plus tarder.

« M. le président. La parole est à M. le ministre.

« M. le ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes. Le Gouvernement est favorable aux amendements nos 98 et 6. Il faut en effet fixer des clauses de rendez-vous, et je confirme l'engagement du Gouvernement.

« M. le président. Les amendements nos 96 et 5 sont retirés.

« Je suis saisi des deux amendements identiques, nos 98 et 6.

« La parole est à M. le rapporteur, pour les défendre.

« M. Jean-Michel Dubernard, rapporteur. Ces amendements ont déjà été défendus par M. Ollier.

« M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

« M. le ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes. Comme je viens de le dire, le Gouvernement est favorable à ces amendements.

« M. le président. Je mets aux voix par un seul vote les amendements nos 98 et 6.

« (Ces amendements sont adoptés) ».

Source : J.O Débats Assemblée nationale. Deuxième séance du jeudi 5 octobre 2006

Votre commission des finances juge utile l'ouverture d'un débat sur l'intéressement dans la fonction publique, mais aussi dans les entreprises publiques, afin de faire profiter les agents publics des économies de gestion réalisées : de telles propositions s'inscrivent dans le cadre de la démarche de performance prévue par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Toutefois, ces mesures nécessitent une concertation préalable avec les organisations syndicales représentatives, et leur coût doit être étudié.

Pour ces différentes raisons, il vous est proposé d'émettre un avis favorable sur le présent article, qui prévoit non pas l'extension de l'intéressement à la fonction publique, mais d'abord un rapport du gouvernement au Parlement sur ce sujet.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.