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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007

 

II. LES DETTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ET LES CHARGES FINANCIÈRES

A. LA DETTE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE, QUE LA CADES EST CHARGÉE D'APURER, A CONNU UNE HAUSSE TRÈS SIGNIFICATIVE

1. La CADES a repris 45,62 milliards d'euros de dettes depuis 2004

La dette sociale, que la Caisse d'amortissement de la dette sociale a pour mission d'apurer, a connu une augmentation très nette au cours de la législature. En effet, 45,62 milliards d'euros lui ont été transférés depuis 2004.

La loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a prévu que la CADES reprenne à sa charge les déficits cumulés de la branche maladie du régime général au 31 décembre 2003 ainsi que son déficit prévisionnel au 31 décembre 2004, dans une limite globale de 35 milliards d'euros. La CADES a ainsi effectué quatre versements au profit de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) : 10 milliards d'euros le 1er septembre 2004, 7 milliards d'euros le 11 octobre 2004, 9 milliards d'euros le 9 novembre 2004 et une nouvelle fois 9 milliards d'euros le 9 décembre 2004.

Le montant réel des déficits cumulés au 31 décembre 2004 s'étant élevé à 33,31 milliards d'euros, l'ACOSS a bénéficié d'un excédent de transfert de 1,69 milliard d'euros de la part de la CADES. Ce trop-perçu a été déduit du transfert relatif à l'exercice 2005.

En effet, la loi précitée relative à l'assurance maladie prévoit également le transfert à la CADES des déficits prévisionnels de la branche maladie au titre des exercices 2005 et 2006, dans la limite de 15 milliards d'euros.

En pratique, le déficit prévisionnel de la branche maladie pour l'exercice 2005 a été fixé à 8,3 milliards d'euros par le décret n° 2005-1255 du 5 octobre 2005, pris après avis du secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale. Compte tenu des versements déjà effectués, le montant net du transfert s'établit à 6,61 milliards d'euros, somme qui a été versée à l'ACOSS le 7 octobre 2005.

La CADES a ensuite repris, le 6 octobre 2006, une charge de 5,7 milliards d'euros, correspondant au déficit prévisionnel pour 2006 (en pratique, ce montant intègre une régularisation de 0,3 milliard d'euros, correspondant à l'écart entre le montant du transfert opéré en 2005 au titre du déficit prévisionnel et le déficit réellement constaté pour cet exercice).

Au 6 octobre 2006, le montant total de la dette reprise par la CADES s'établit à 107,676 milliards d'euros. Sur ce total, la caisse avait amorti 30,6 milliards d'euros au 30 juin 2006. Il lui reste donc 77,08 milliards d'euros à amortir.

Le graphique qui suit retrace l'échéancier de la dette de la CADES au 20 mars 2006.

Echéancier de la dette de la CADES à moyen et long terme (au 20 mars 2006)

(en milliards d'euros)

Source : CADES

2. Les objectifs d'amortissement de dette fixés par le présent projet de loi de financement

Le projet de loi de financement retrace désormais les objectifs d'amortissement de la dette sociale assignés à la CADES.

On constate que l'évolution est toujours positive pour le moment : les réalisations sont supérieures aux prévisions et les objectifs rectifiés sont supérieurs aux objectifs initiaux, comme le montre le tableau suivant.

On note toutefois une diminution sensible de l'objectif d'amortissement de la dette sociale en 2007 (300 millions d'euros de moins qu'en 2006). D'après les données recueillies par votre rapporteur pour avis auprès de la CADES, celle-ci devrait amortir 2,773 milliards d'euros en 2006 et 2,511 milliards d'euros en 2007.

En 2007, les prévisions de recettes de CRDS s'élèvent à 5,614milliards d'euros. Les versements d'intérêts passeraient de 2,7 à 3,1 milliards d'euros, d'une part en raison de la reprise de dette précédemment mentionnée effectuée en 2006, d'autre part en raison de la hausse des taux d'intérêt.

3. La LOLFSS interdit désormais d'accroître la durée d'amortissement de la dette sociale

L'un des apports majeurs de la législature réside incontestablement dans le coup d'arrêt porté au transfert sur les générations futures de la charge de la dette sociale.

En effet, l'article 20 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) a modifié l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale et empêche, à l'avenir, d'accroître la durée d'amortissement de la dette sociale.

Il dispose ainsi que « tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale ». La durée d'amortissement est alors appréciée « au vu des éléments présentés par la caisse dans ses estimations publiques ».

Ceci signifie que tout nouveau transfert de déficit à la CADES devrait être compensé par l'affectation de recettes supplémentaires. Cette mesure constitue un puissant aiguillon pour mener les réformes structurelles nécessaires.

B. LES CHARGES FINANCIÈRES DES BRANCHES DU RÉGIME GÉNÉRAL, UN RÉVÉLATEUR DES DIFFICULTÉS ACTUELLES

1. L'explosion des charges financières des branches du régime général en 2007

Si la dette transférée à la CADES est un point important à considérer, on doit également porter une attention toute particulière à l'évolution des charges financières des différentes branches, qui révèlent les difficultés auxquelles ils doivent faire face.

Or, de ce point de vue, on constate une tendance très nette à la hausse des charges financières, particulièrement marquée en 2007, après deux années de charges financières plus maîtrisées pour l'assurance maladie grâce aux transferts opérés vers la CADES.

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur pour avis pour la branche maladie en 2002 et 2003 et d'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale pour les données 2004 à 2007 de l'ensemble des branches

Cette tendance illustre les difficultés auxquelles est confronté le régime général aujourd'hui.

Cette évolution souligne la nécessité de poursuivre les réformes et conduit à s'interroger sur l'éventualité d'un nouveau transfert de déficit vers la CADES, sous la réserve précédemment mentionnée que ce transfert s'accompagnerait automatiquement d'un accroissement des ressources de cette caisse.

2. Les dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale pèsent sur la trésorerie du régime général

Il convient de rappeler que les dettes de l'Etat sont à l'origine d'une partie des frais financiers que doit supporter la sécurité sociale. En effet, ces dettes ne pèsent pas sur les comptes du régime général, qui possède une comptabilité en droits constatés, mais uniquement sur sa trésorerie.

Elles entraînent toutefois des frais financiers qui s'élèvent à plusieurs dizaines de millions d'euros. Ainsi, leur montant est estimé à 160 millions d'euros pour le régime général en 2006. Pour la première fois, ils seront pris en charge par une affectation d'une fraction de droits sur les tabacs au régime général de la sécurité sociale, prévue par l'article 23 du projet de loi de finances pour 2007.

Ces dettes sont très importantes, puisqu'elles atteignaient, au 31 décembre 2005, 3,6 milliards d'euros à l'égard du régime général et plus de 5,1 milliards d'euros à l'égard de l'ensemble des régimes obligatoires de sécurité sociale. A titre de comparaison, les dettes nettes au 31 décembre 2005 représentaient ainsi plus de 37 % du déficit prévisionnel 2006 du régime général (31 % du déficit constaté en 2005).

En outre, ainsi que le souligne le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de septembre 2006, « l'apurement de ses dettes par l'Etat à la fin du premier semestre 2006 apparaît très modeste : il a en effet été payé 254 millions d'euros sur les 5.271 millions d'euros dus qui ressortent de la situation nette au 31 décembre 2005, ce qui représente un peu moins de 5 % ».

Seules la CNAF et la CNAV profitent véritablement de ces apurements qui portent sur le champ des prestations logement (84 millions d'euros), l'exonération relative aux jeunes entreprises innovantes (59 millions d'euros) et les cotisations vieillesse pour certains militaires (101 millions d'euros).

Par ailleurs, d'après le rapport de la CCSS précité, sur la base de l'examen des dotations budgétaires 2006 consacrées aux remboursements par l'Etat des principales prestations versées par les organismes de sécurité sociale pour son compte, et à la compensation des exonérations spécifiques (hors allègements généraux), les dettes de l'Etat pourraient s'alourdir en 2006.

Sur le champ des exonérations spécifiques, le rapprochement entre le coût estimé des dispositifs (3.465 millions d'euros) et les dotations budgétaires initiales (2.880 millions d'euros) fait apparaître une sous-budgétisation de 585 millions d'euros. Les principaux dispositifs sous financés sont les exonérations DOM (206 millions d'euros), l'apprentissage (153 millions d'euros) et les exonérations liées aux services à la personne (132 millions d'euros).

S'agissant du champ des prestations sociales, l'insuffisance actuelle de financement s'établit à 660 millions d'euros et concerne en particulier l'aide médicale d'Etat (257 millions d'euros), l'allocation aux adultes handicapés (65 millions d'euros), l'allocation de parent isolé (175 millions d'euros) et les aides au logement (161 millions d'euros).

Dès lors, le rapport précité de la CCSS précise que, « hors mesures éventuelles figurant dans la loi de finances rectificative pour 2006, ce seraient donc 1.250 millions d'euros de dettes supplémentaires qui interviendraient en 2006, soit + 25 % par rapport à la situation fin 2005 ».

Etat semestriel des dettes de l'Etat envers les régimes obligatoires au 30 juin 2006,
par nature de dettes (situation nette)

(en millions d'euros)

Prestations versées pour le compte de l'Etat ou prises en charge par l'Etat

1.175,52

Champ logement

11,07

Champ santé-solidarité

1.164,45

Dont

 

Allocation de parent isolé (API)

232,68

Allocation aux adultes handicapés (AAH)

98,64

Allocation spéciale d'invalidité (ASI)

118,97

Aide médicale d'Etat (AME)

653,98

Exonérations de cotisations sociales

3.095,90

Exonérations ciblées

1.417,45

Allègements généraux

1.678,45

Divers autres dispositifs

746,02

Total général

5.017,43

Source : commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2006)

Etat semestriel des dettes de l'Etat envers les régimes obligatoires au 30 juin 2006, par caisse ou régime (situation nette)

(en millions d'euros)

Régime général

3.432,55

CNAMTS-AM

1.676,46

CNAMTS-AT

174,88

CNAF

906

CNAVTS

675,21

Autres

1.584,88

Dont

 

CCMSA

503,27

FFIPSA

648

CRPCEN

49,73

SNCF

91,6

RATP

2

CANAM

139

CANCAVA

55,63

ORGANIC

86,68

Total général

5.017,43

Source : commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2006)

Cette photographie permet également de faire ressortir les insuffisances des prévisions budgétaires et la sous-évaluation manifeste de certaines dépenses en loi de finances initiale : allocation de parent isolé, allocation adulte handicapé, allocation spéciale d'invalidité, aide médicale d'Etat, etc.

Signalons que l'aide médicale de l'Etat représente à elle seule presque la moitié du montant des dettes du champ santé-solidarité et que le montant de la dette sur ce poste de dépenses est près de trois fois supérieur au montant des dépenses inscrites en loi de finances initiale : 654 millions d'euros contre 233 millions d'euros. En effet, si les crédits dédiés à l'AME sont inscrits au sein de la mission « Solidarité et intégration » du budget de l'Etat, les dépenses afférentes à ce poste sont supportées par l'assurance maladie qui reçoit ensuite le remboursement par l'Etat des prestations en nature servies à certaines catégories de personnes qui ne peuvent fournir d'effort contributif et pour lesquelles aucun employeur n'est susceptible de cotiser à l'assurance maladie.

3. L'évolution des plafonds d'avances de trésorerie

a) Le plafond d'avances de trésorerie du régime général devrait retrouver en 2007 l'un de ses plus hauts niveaux depuis la création des lois de financement de la sécurité sociale

L'article 31 du présent projet de loi de financement fixe à 28 milliards d'euros le plafond d'avances de trésorerie du régime général pour 2007. Il s'agit là du plafond le plus élevé fixé depuis la création des lois de financement de la sécurité sociale, après le record enregistré en 2004, comme le montre le graphique suivant.

Source : commission des finances du Sénat

De même que l'évolution des charges financières, ce graphique témoigne des difficultés auxquelles est confronté le régime général. On notera, en outre, que la trésorerie du régime général devrait être constamment négative en 2007.

Le plafond d'avances de trésorerie fixé est toutefois supérieur de 300 millions d'euros à la variation annuelle de trésorerie détaillée dans l'annexe 9 au présent projet de loi de financement (13,3 milliards d'euros) et de 200 millions d'euros au point bas, ces deux données intégrant les aléas macro-économiques. Ces données ne sont pas cohérentes entre elles, puisque, partant d'un point d'entrée de 14,4 milliards d'euros, la variation annuelle de trésorerie envisagée devrait conduire à un point de sortie de 27,7 milliards d'euros en fin d'année.

Votre rapporteur pour avis vous proposera d'abaisser de 200 millions d'euros le plafond d'avances de trésorerie fixé pour le régime général en 2007, afin de le faire correspondre au besoin de trésorerie le plus élevé mentionné dans l'annexe 9 précitée, soit 27,8 milliards d'euros.

Cet abaissement du plafond d'avances de trésorerie est d'autant plus justifié que, selon certaines informations recueillies par votre rapporteur pour avis, la « marge pour aléas techniques et macro-économiques » auxquelles fait référence l'exposé des motifs du présent projet de loi de financement atteindrait 3 milliards d'euros, soit une marge d'erreur de plus de 10,7 %.

La trésorerie du régime général en 2006 et 2007

? La trésorerie du régime général en 2006

Le solde moyen du compte unique de disponibilités courantes de l'ACOSS, devrait s'élever, au cours de cet exercice à - 8,9 milliards d'euros. La variation annuelle de trésorerie sera négative, à - 7,7 milliards d'euros, atteignant en fin d'année un solde de - 14,4 milliards d'euros (contre - 6,9 milliards d'euros au 31 décembre 2005). Cette situation intègre l'opération de reprise des déficits de la branche maladie par la CADES, pour un montant total de 5,7 milliards d'euros qui a été effectuée les 29 septembre et 5 octobre 2006 pour des montants respectifs de 600 millions d'euros et de 5,1 milliards d'euros. Hors cette opération, la variation annuelle de trésorerie serait de - 12,9 milliards d'euros, soit 4,0 milliards d'euros de moins qu'au cours de l'exercice précédent.

On constate, comme sur les exercices précédents, une dégradation de la trésorerie, mais celle-ci est moins importante que les années précédentes. En effet, comme en 2005, l'exercice 2006 présente une plus forte évolution des encaissements par rapport aux tirages, ce qui n'était plus arrivé depuis l'exercice 2001.

Le profil de trésorerie de l'exercice présente une situation contrastée par rapport à celui de 2005, lié notamment à la reprise de déficit de la branche maladie opérée par la CADES en 2004 et à celle opérée en octobre 2005. Le solde négatif dès le 1er janvier 2006 a obligé l'ACOSS à recourir aux avances de la CDC presque constamment. La situation se caractérise par une augmentation du nombre de jours négatifs : 360 jours contre 206 en 2005.

Il est estimé au 9 octobre 2006 que le point le plus haut de la trésorerie pour cette année aurait été atteint le 7 février avec 774 millions d'euros tandis que le point le plus bas serait atteint le 2 octobre avec - 16,9 milliards d'euros, juste avant la reprise de dette de la CADES.

? La trésorerie du régime général en 2007

Le profil du régime général pour 2007 est construit sur la base des hypothèses de la commission des comptes de la sécurité sociale et il intègre les mesures proposées dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.

L'analyse du profil de trésorerie tient compte en outre d'un certain nombre d'aléas qui traduisent les incertitudes macroéconomiques et les incertitudes sur le calendrier précis des encaissements et des tirages (effets de volatilité quotidienne de la trésorerie).

Dans ces conditions, la trésorerie 2007 partirait d'un point d'entrée de - 14,4 milliards d'euros. La variation annuelle de trésorerie serait de - 13,3 milliards d'euros, le solde au 31 décembre atteignant - 27,8 milliards d'euros.

Les prévisions de trésorerie n'intègrent pas cette année la perspective d'une opération de reprise du déficit de la branche maladie par la CADES, puisque l'article 76 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie ne permettait que des reprises de déficits au titre des exercices 1999 à 2004, puis 2005 et 2006.

Sous les hypothèses retenues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, le solde moyen au cours de l'exercice s'élèverait à - 18,08 milliards d'euros, le point le plus haut se situerait le 7 février avec - 6,0 milliards d'euros tandis que le besoin de trésorerie le plus élevé apparaîtrait 31 décembre et serait de - 27,8 milliards d'euros.

Source : annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007

b) Les autres plafonds d'avances de trésorerie

L'article 31 du présent projet de loi de financement fixe également les plafonds d'avances de trésorerie de cinq autres régimes en 2007.

Le tableau qui suit retrace les plafonds d'avances de trésorerie fixés pour les régimes autres que le régime général depuis 1998.

On relèvera qu'en 2007 :

- les plafonds d'avances de trésorerie fixés pour la CNRACL et la CANSSM sont en baisse ;

- les plafonds d'avances de trésorerie fixés pour le FFIPSA, le FSPOIE et la Caisse de retraite du personnel de la RATP sont stables ;

- le plafond fixé pour la CNIEG augmente légèrement (+ 25 millions d'euros).

Votre rapporteur pour avis que la justification avancée pour fixer un plafond d'avances de trésorerie au profit du régime spécial de la RATP est l'hypothèse d'un adossement de ce régime au régime général. Ce régime n'utilise pas les possibilités d'avances de trésorerie offertes en 2006. En l'absence de données justifiant de prévoir un tel plafond, votre rapporteur pour avis vous propose de le supprimer, afin de permettre au gouvernement de préciser ses intentions s'agissant d'un éventuel adossement du régime de la RATP au régime général.