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Projet de loi de finances pour 2007 : Aide publique au développement

 

N° 79

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2007, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME II

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

Par M. Jacques LEGENDRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Louis Duvernois, Jean-Paul Émin, Mme Françoise Férat, MM. François Fillon, Bernard Fournier, Hubert Haenel, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Alain Journet, Philippe Labeyrie, Pierre Laffitte, Simon Loueckhote, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Mélot, M. Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, Jacques Siffre, René-Pierre Signé, Robert Tropéano, André Vallet, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3341, 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 et 78 (annexe n° 4) (2006-2007)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Il faut parler de la francophonie sans se payer de mots.

En septembre s'est tenu à Bucarest un Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement de la Francophonie. De nouveaux pays ont sollicité leur adhésion : le Ghana, le Mozambique, l'Ukraine, Chypre. Et certains commentateurs d'y voir le succès d'une Organisation, l'OIF, « qui attire » et de souligner que désormais quatorze des vingt-sept pays de l'Union Européenne sont adhérents à l'OIF.

C'est mathématiquement exact. Mais il y a loin de l'apparence - l'adhésion - à la réalité des comportements linguistiques.

Au lendemain même du Sommet de Bucarest il faut faire pression pour que ne disparaisse pas du bouquet satellitaire roumain la Télévision de la Francophonie, TV5.

Et surtout l'anglais ne cesse de progresser au Parlement Européen, à la Commission Européenne sans que les « francophones », soit disant majoritaires, parviennent à faire respecter par l'Union Européenne cette diversité culturelle, et donc linguistique, que nous avons revendiquée fièrement à l'UNESCO.

En fait tout se passe comme si la « francophonie » se scindait en deux notions de nature bien différente : la francophonie avec un « f » minuscule, constituée de l'ensemble de ceux qui parlent le français, et la Francophonie avec un « F » majuscule, une organisation diplomatique et politique rassemblant des Etats et des gouvernements.

La francophonie avec un « f » minuscule, est modeste mais essentielle. C'est la communauté de toutes celles, tous ceux qui ont le français en partage. Ils utilisent le français comme langue d'usage, ou d'accès à la modernité, ou comme langue seconde. Il faut le dire : ils n'ont jamais été aussi nombreux.

Certes, à l'échelle du monde, ils ne représentent que la dixième ou onzième langue parlée. Mais ils sont présents sur tous les continents : 3langue parlée en Europe, en expansion en Afrique malgré le caractère fragile de l'implantation du français dans certains Etats, vivaces en Amérique du Nord grâce aux admirables québécois mais aussi aux pauvres haïtiens, renaissants en Asie où l'on sait que le français est une langue de culture et de distinction.

Oui, le français reste une langue de diffusion mondiale et nous le constatons à chacun de nos déplacements : la demande de français est toujours très forte, toujours supérieure à ce que nous pouvons offrir.

Pourquoi donc faut-il que nos élites françaises (ou prétendues telles) continuent de nier cette demande, de croire que la modernisation est synonyme de recours systématique à l'anglais, bref d'assimiler la volonté de garder au français son rang international à un combat « ringard », passéiste, voué à l'échec, sans voir ce que d'autres pays ont bien compris : que le rayonnement d'une langue est un élément d'ouverture sur le monde, et, sans le dire, d'influence.

Non, la francophonie n'est pas passéiste, elle est au contraire notre contribution au grand débat moderne, fondamental, pour la sauvegarde de la diversité culturelle dans un monde qui se resserre.

Si la volonté de promouvoir la francophonie semble parfois chancelante en France il faut pourtant reconnaître que l'effort financier français ne se dément pas. Il est cette année au niveau des années précédentes. Il faut redire ici que c'est d'abord grâce à un financement français très majoritaire que vit la Francophonie institutionnelle.

Si d'autres pays, en particulier le Canada, semblent parfois plus convaincus que nous de la nécessité d'une politique francophone forte, ils ne joignent pas suffisamment l'effort financier à la parole. Nous faisons beaucoup sans trop sembler y croire. D'autres sont plus résolus... et moins généreux. Il est temps que nous sachions tous être résolus à donner à la Francophonie une ambition collective forte, et les moyens de la réaliser.

Il convient aussi d'être attentifs à ne pas enfermer la Francophonie dans une structure institutionnelle désincarnée.

A force d'admettre des pays qui nous rejoignent pour se faire connaître, pour atteindre des objectifs légitimes (pour eux) mais éloignés de ceux pour lesquels l'OIF a été créée, nous risquons de devenir une sorte d'auberge... espagnole, ou « d'ONU du pauvre ». C'est ce que soulignait avec ironie la presse anglo-saxonne après le Sommet confus de Bucarest.

La Francophonie doit certes rassembler sur des bases claires les Etats qui ont - au moins un peu - le français en partage. Mais à l'heure d'internet - de la mondialisation - il ne faut plus raisonner essentiellement en « Etats » francophones.

La francophonie est mondiale. Plus que des Etats ce sont des hommes qu'elle rassemble, qu'elle unit grâce à cette langue partagée, sur la planète entière.

Dans la Société de l'information, de la connaissance, la francophonie est une façon différente d'aborder le XXIe siècle. Et voilà pourquoi elle est nécessaire et constitue une aventure passionnante et pleine d'avenir.

I. LA FRANCOPHONIE DANS L'ORGANISATION GOUVERNE-MENTALE ET L'ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE : UN POSITIONNEMENT À REVOIR

Plusieurs administrations concourent à la mise en oeuvre de la politique gouvernementale en faveur de la francophonie et de la diversité culturelle, au premier rang desquelles figurent celle du ministère des affaires étrangères, et celle du ministère de la culture et de la communication.

La variété des administrations qui concourent à la politique en faveur de notre langue n'est, en soit, pas condamnable, mais témoigne simplement de sa nature très transversale et interministérielle. Votre rapporteur pour avis a cependant toujours souhaité qu'une unité dans la conduite politique de l'action gouvernementale permette de surmonter les risques de dispersion inhérents à la multiplicité des administrations compétentes.

L'organisation gouvernementale actuelle, confortée par la nouvelle architecture de la loi de finances, ne va malheureusement pas dans le sens de ses recommandations.

A. LES DEUX PÔLES ADMINISTRATIFS DE LA FRANCOPHONIE

L'organisation gouvernementale de la francophonie s'articule entre deux pôles principaux, qui s'appuient chacun sur une administration différente.

La francophonie intérieure regroupe les actions qui concourent à la diffusion, à l'emploi et à l'enrichissement de la langue française, et en particulier à l'application de la « loi Toubon » relative à la langue française. Ces questions relèvent du champ de réflexion du Conseil supérieur de la langue française. Les missions qui s'y rapportent sont du ressort du ministère de la culture et de la communication, et plus particulièrement de la Délégation générale à la langue française et aux langues de France.

La francophonie extérieure comprend les actions qui tendent au rayonnement de la francophonie dans le monde. Elle s'attache à la politique de coopération avec les organismes internationaux à vocation francophone. Ces actions relèvent du ministère des affaires étrangères, qui délègue cette compétence au ministère délégué à la coopération, au développement et à la francophonie.

B. PLAIDOYER POUR UN MINISTÈRE DE LA FRANCOPHONIE ET DES RELATIONS CULTURELLES EXTÉRIEURES

Votre rapporteur avait approuvé en son temps la réforme de 1998 qui, regroupant les administrations des affaires étrangères et de la coopération, a permis aux services français à l'étranger de ne plus relever que d'un seul ministère. Il estimait en effet que la cohérence et la légitimité de leurs actions en sortiraient renforcées.

Cette réforme ne lui paraissait cependant pas suffisante en elle-même, et il a toujours souhaité que l'unification du ministère des affaires étrangères s'accompagne de la constitution d'un ministère délégué à la francophonie, regroupant tous les instruments concourant à la promotion de la langue française et à la défense de la diversité culturelle qui lui est conjointe.

L'organisation gouvernementale actuelle, qui continue de réunir dans un même portefeuille ministériel la coopération, le développement et la francophonie, ne lui paraît en effet plus adaptée à la configuration des enjeux de notre politique extérieure.

Il souhaite rappeler que si, dans le passé, coopération et francophonie se sont souvent adressées aux mêmes pays, les deux sphères géographiques n'ont cessé, depuis, de se disjoindre : la francophonie intéresse de nombreux pays ou régions qui ne relèvent pas de notre politique de coopération ; en sens inverse, la « zone de solidarité prioritaire » de notre politique de coopération s'est ouverte à de nombreux pays non francophones. Il convient de prendre en compte ces deux évolutions dans notre organisation gouvernementale.

La réunion, au sein d'un même ministère, de ces deux compétences que le mouvement même de l'histoire invite à distinguer, se traduit, inévitablement, pourrait-on dire, par un déséquilibre dans l'attention qui leur est respectivement portée.

Les appréhensions de votre rapporteur sont d'ailleurs régulièrement confirmées par la rédaction des décrets d'attribution qui définissent les compétences du ministère délégué.

Le dernier en date, celui du 26 juillet 2005, en donne une nouvelle illustration : sur les cinq paragraphes que l'article premier consacre à la définition des attributions de la ministre déléguée, un seul - l'avant-dernier - est consacré à la francophonie et à la coopération avec les organismes internationaux à vocation francophone.

A la veille des échéances électorales de 2007, et des débats de fond dont elles sont l'occasion, il faut rappeler que le rayonnement de notre langue et la promotion de la diversité culturelle constituent bien deux des axes principaux de la réponse que notre diplomatie doit apporter aux tenants de l'unilatéralisme et du « choc des cultures ». Il existe d'ailleurs une continuité de préoccupation entre la francophonie et les relations culturelles extérieures.

Aussi votre rapporteur tient-il à réaffirmer, avec constance et fermeté, son souhait de voir la francophonie reconnue comme un axe à part entière de notre diplomatie, par la création d'un ministère délégué qui soit entièrement consacré à la francophonie et aux relations culturelles extérieures.

C. LA PLACE DE LA FRANCOPHONIE DANS LA NOUVELLE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 a substitué à une présentation des crédits par ministère, une présentation des crédits par mission. Mais, au rebours de son ambition globale d'offrir une meilleure lisibilité à l'action publique, elle n'a pas contribué à améliorer la vision d'ensemble des objectifs et des moyens de la politique en faveur de la langue française et de la francophonie.

1. Une politique éclatée entre plusieurs « missions »

Dans la nouvelle nomenclature budgétaire plusieurs missions contribuent à des titres divers à l'action en faveur de la francophonie et de la langue française : la mission ministérielle « Culture », la mission ministérielle « Action extérieure de l'Etat », la mission interministérielle « Médias », et la mission interministérielle « Aide publique au développement ».

a) La mission ministérielle « Culture »

La mission « Culture » est constituée de trois programmes. Deux d'entre eux comportent des « actions » qui intéressent la langue française et la diversité culturelle.


· L'action « Patrimoine linguistique »

Au sein du programme « Patrimoine », placé sous la responsabilité du directeur de l'architecture et du patrimoine, l'action n° 7 « Patrimoine linguistique » regroupe les crédits mis à la disposition du ministère de la culture et de la communication, et plus particulièrement de sa Délégation générale à la langue française et aux langues de France (DGLFLF) pour la conduite de sa politique linguistique.

Ces crédits représentent dans le projet de budget pour 2007, une enveloppe globale de 3,8 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement. Au sein de cet ensemble, les crédits d'intervention proprement dits, reconduits à hauteur de 2,28 millions d'euros comme en 2006, sont consacrés au financement de quatre types d'actions conduites par la DGLFLF :

- le soutien aux associations et aux organisations de défense de la langue française sur le territoire national, ainsi qu'à la promotion du plurilinguisme dans l'Union européenne et dans le monde ;

- le soutien aux associations de lutte contre l'exclusion linguistique ainsi qu'aux organismes oeuvrant pour l'insertion sociale, l'accueil des émigrants et la formation linguistique ;

- la valorisation des langues de France à travers le soutien aux associations et aux organismes de défense du plurilinguisme sur le territoire national et d'observation des pratiques linguistiques ;

- l'enrichissement de la langue française, et le soutien aux associations et organismes pour la normalisation de la recherche en terminologie et en néologie.

La répartition des crédits entre ces quatre objectifs est évaluée de la façon suivante par le ministère de la culture et de la communication.

En milliers d'euros

Domaines

Montant de la subvention

Ø Présence du français et promotion du plurilinguisme

536

Ø Maîtrise de la langue française

251

Ø Valorisation des langues de France

412

Ø Enrichissement de la langue française

331

Ø Crédits déconcentrés

750

TOTAL

2 280

Ces crédits devraient notamment permettre en 2007 d'assurer, outre le soutien aux travaux du Conseil supérieur de la langue française, la valorisation et la diffusion des méthodes d'intercompréhension d'une langue, ainsi que des outils de traduction automatique.

Votre rapporteur relève la disparition, dans le projet de budget pour 2007 de l'unique indicateur qui permettait, en 2006, de suivre, à travers le nombre de termes nouveaux publiés au Journal officiel, l'enrichissement de la langue française.

Certes, cet indicateur n'était pas totalement satisfaisant, dans la mesure où l'action du ministère de la culture en faveur de la langue française ne pouvait se réduire à ce seul paramètre. En outre, le succès de la politique d'enrichissement de la langue française devrait se mesurer davantage en fonction du nombre de termes nouveaux qui entrent effectivement dans l'usage commun, que du nombre de termes publiés au Journal officiel et dont une partie tombera sans doute dans l'oubli.

Votre rapporteur espère cependant que la disparition de cet indicateur sanctionne bien sa relative inadéquation, et ne témoigne pas d'une indifférence à l'égard d'une action qui ne « pèse » que 0,3 % des crédits du programme 175 « Patrimoines ».


· L'action culturelle internationale

Placée sous la responsabilité du délégué au développement et aux affaires internationales, l'action n° 6 « Action internationale » du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » regroupe les moyens consacrés par le ministère de la culture à la défense de la diversité culturelle sur la scène internationale.

Les crédits consacrés à cette action s'élèvent à plus de 21 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement dans le projet de budget. Si l'on met à part les dépenses de personnel, d'environ 2,6 millions d'euros, et une subvention de 70 000 euros versée à la Bibliothèque nationale de France, l'essentiel de ces crédits, soit 18,4 millions d'euros sont constitués de crédits d'intervention destinés à financer :

- des aides versées à des structures chargées de la promotion et de la diffusion de la culture française dans le monde, comme l'Association française d'action artistique, devenue en juin 2006 « Cultures France » ou encore le Théâtre international de la langue française, la Maison des Cultures du Monde, l'UNESCO, ou l'Agence internationale de la francophonie qui doit bénéficier de 850 000 euros en 2007 ;

- des aides versées à des structures chargées de la diffusion des cultures étrangères en France ;

- une participation à des programmes de l'Union européenne ou du Conseil de l'Europe (MEDIA et Eurimages).

b) La mission ministérielle « Action extérieure de l'Etat »

Relevant de la responsabilité du directeur général de la coopération internationale et du développement, le programme « Rayonnement culturel et scientifique » qui constitue l'un des trois programmes de la mission « Action extérieure de l'Etat » comporte une action intéressant la francophonie.

· L'action « Langue et culture françaises, diversité linguistique et culturelle »

L'action n° 2 de ce programme, intitulée « Langue et culture françaises, diversité linguistique et culturelle » regroupe les moyens consacrés par le ministère des affaires étrangères à la promotion de notre langue et à celle de la diversité culturelle dans les pays ne bénéficiant pas d'aide publique au développement.

Les 108,6 millions d'euros de crédits de paiement imputés sur cette action dans le projet de budget, sont notamment consacrés à la prise en charge de dépenses de personnel, au financement des 59 centres et instituts culturels français ainsi que des 73 Alliances françaises.

Ils doivent également contribuer, à hauteur de 8,8 millions d'euros, au financement d'opérations de promotion de la langue française, comme le plan pluriannuel pour le français en Europe.

La répartition des crédits consacrés à cette action, hors dépenses de personnel, est évaluée de la façon suivante par le ministère des affaires étrangères :

En millions d'euros

INTITULÉ

CRÉDITS DE PAIEMENT PLF 2007

Sous-action 1

Plan de relance du français

8,29

Sous-action 2

Création et industries culturelles

27,39

Sous-action 3

Animation du réseau d'établissements culturels

22,00

TOTAL ACTION N° 2

57,68

c) La mission interministérielle « Médias »

Les crédits de l'audiovisuel extérieur, qui étaient rattachés dans le projet de loi de finances pour 2006 à la mission ministérielle « Action extérieure de l'Etat », sont transférées à la « mission interministérielle Médias » dans le projet de loi de finances pour 2007, au sein d'un programme 115 « Audiovisuel extérieur » placé sous la responsabilité politique du ministère des affaires étrangères, et sous la responsabilité administrative du directeur général de la coopération internationale et du développement.

Le programme « Audiovisuel extérieur » est doté, dans le projet de budget pour 2007 de 160,24 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement.

Les crédits consacrés à TV5, qui constitue le 5e opérateur de la francophonie, enregistrent une légère progression de 4,4 % par rapport à 2006, passant de 62,5 millions d'euros à 65,3 millions d'euros.

La légère hausse des crédits de TV5 doit lui permettre de déployer son plan de sous-titrage.

ÉVOLUTION DES DOTATIONS CONSACRÉES
À L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR (EN M€)

Organismes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2006

PLF 2007

LFI 2006

PLF 2007

TV5

62,5

65,3

62,5

65,3

CFI

19,9

19,5

19,9

19,5

RFI

71,9

69,6

71,9

69,6

RMC Moyen-Orient

4,3

4,8

4,3

4,8

Médi 1

1,1

1,1

1,1

1,1

Médi 1 sat

0,5

-

0,5

-

Total

160,2

160,3

160,2

160,3

d) La mission interministérielle « Aide publique au développement »

La mission interministérielle « Aide publique au développement » comporte deux programmes :

- un programme n° 110 intitulé « Aide économique et financière au développement » mis en oeuvre par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;

- un programme n° 209 intitulé « Solidarité à l'égard des pays en développement » qui regroupe l'essentiel des moyens que le ministère des affaires étrangères consacre à la coopération avec les pays bénéficiant de l'aide publique au développement (APD) au sens qu'en donne le Comité d'aide au développement de l'OCDE. Le responsable de ce programme est le directeur général de la coopération internationale et du développement.

C'est à l'action n° 5 de ce programme, intitulée « Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d'aide publique au développement » que sont rattachés les crédits destinés à la francophonie multilatérale.

Ils ne représentent toutefois qu'une faible partie de l'ensemble des moyens financiers rattachés à cette action comme le montre la ventilation des crédits entre les sous-actions qui le composent.

En millions d'euros

Intitulé des sous-actions

AE

CP

51. Contributions volontaires à des programmes multilatéraux de développement économique et social (hors FED) : programmes Nations Unies

49,0

49,0

52. Contributions volontaires à des programmes multilatéraux de développement économique et social (hors FED) : autres programmes multilatéraux

2,2

7,5

53. Contributions volontaires à des programmes multilatéraux de développement économique et social (hors FED) : fonds fiduciaires

6,8

6,8

54. Fonds européen de développement (FED)

692,0

692,0

55. Contribution volontaires à des programmes de gouvernance démocratique et de consolidation de l'état de droit : contributions Nations Unies

5,3

5,3

59. Contributions à la francophonie multilatérale : programme francophones, organismes multilatéraux

67,6

67,6

510. Soutien concourant à l'action

0,3

0,3

Total

823,2

828,5

Les contributions aux programmes multilatéraux pour la francophonie sont reconduites au même niveau qu'en 2006, soit 58,4 millions d'euros. Elles sont complétées de 9,2 millions d'euros pour un programme de bourses de mobilité.

2. Un rattachement critiquable des crédits de la francophonie multilatérale à la mission « Aide publique au développement »

Le combat pour la francophonie et la diversité culturelle constitue aujourd'hui un des axes majeurs de notre diplomatie. Le succès que constitue l'adoption, le 20 octobre 2005, par la Conférence générale de l'UNESCO, à la quasi-totalité des Etats qui le composent, d'une Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles montre qu'il s'agit là à la fois d'un sujet crucial dans un monde menacé par la perte de repères, et d'un thème porteur auquel s'intéressent un très grand nombre d'Etats de notre planète.

Votre rapporteur estime que le rattachement des crédits de la francophonie multilatérale à la mission « Aide publique au développement » ne rend pas justice au rôle de pièce maîtresse que celle-ci joue dans notre combat pour la diversité culturelle.

Ce rattachement témoigne d'une conception dépassée qui place la francophonie dans l'orbite de la politique de coopération, alors que les sphères géographiques de ces deux politiques ne cessent de se disjoindre : les 68 Etats et gouvernements « ayant le français en partage », réunis au sein de l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) sont loin d'appartenir tous à une sphère du pays en voie de développement.

Votre rapporteur ne minimise en aucune façon le poids que l'Afrique et plus particulièrement l'Afrique francophone confèrera encore longtemps à la défense internationale de la langue française. Mais il souhaite que l'on n'oublie pas les deux autres ensembles géographiques dont dépendra aussi, à l'avenir, le statut international de notre langue : l'Europe et les institutions européennes, bien sûr, et les grands pays émergents que sont la Chine, l'Inde, le Brésil, le Mexique et la Russie, qui sont susceptibles d'ouvrir de nouvelles frontières à la langue française.

Il craint, en outre, que l'architecture du projet de loi de finances ne contribue à figer une organisation gouvernementale qui regroupe dans un même portefeuille ministériel coopération et francophonie, au détriment de cette dernière.