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Projet de loi de finances pour 2007 : Ville et logement

 

II. PRÉSENTATION DU PROGRAMME « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »

Le programme « aide à l'accès au logement » est, dans le PLF 2007, doté d'environ 4,92 milliards d'euros, tant en autorisations d'engagement (AE) qu'en crédits de paiement (CP), soit un recul de 3,8 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2006. Pour mémoire, votre rapporteur pour avis chargé des programmes « logement » rappelle que ces crédits avaient déjà enregistré un recul de 71 millions d'euros l'an dernier.

Les crédits de ce programme se subdivisent en deux actions qui ont pour but :

- d'assurer le financement des aides au logement ;

- de soutenir l'action des associations spécialisées dans le domaine du logement.

A. LE FINANCEMENT DES AIDES À LA PERSONNE EN 2007

La première de ces deux actions se voit attribuer des moyens à hauteur de 4,91 milliards d'euros. Il s'agit de la subvention que l'Etat verse au fonds national d'aide au logement (FNAL) afin de contribuer au financement de l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'allocation de logement sociale (ALS)10(*). Cette subvention est en recul de 3,8 % par rapport à la loi de finances pour 2006.

Dans le projet annuel de performance de la mission « ville et logement », il est précisé que le total des prestations versées par le FNAL dépend de l'évolution des dépenses de logement des ménages et de la situation économique générale (progression des revenus et niveau du chômage). Compte tenu des prévisions macroéconomiques pour 2007, le Gouvernement anticipe un ralentissement de la croissance des prestations au cours de l'année à venir en raison d'une évolution plus modérée des loyers, liée notamment à l'entrée en vigueur, depuis le 1er janvier 2006, de l'indice de référence des loyers à la place de l'indice du coût de la construction et de la diminution du chômage.

En outre, la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement sera porté de 29 à 30 euros, ce qui occasionnera une économie budgétaire de 40 millions d'euros et des mesures d'amélioration de la gestion des indus de prestations permettront d'économiser 20 millions d'euros.

A l'inverse, les loyers plafonds et le « forfait charges » du barème des aides personnelles au logement seraient revalorisés de 1,8 % au 1er janvier 2007 (pour un coût budgétaire estimé à 138 millions d'euros). Le barème des aides à la personne serait, quant à lui, actualisé au 1er juillet 2007 (pour un coût de 41 millions d'euros) afin de maintenir l'aide maximale pour tous les revenus inférieurs ou égaux au seuil du revenu minimum d'insertion (RMI).

Dans ce contexte, au regard de ses 10,83 milliards d'euros de charges prévisionnelles pour 2007, l'équilibre financier du FNAL serait tout d'abord assuré par un surcroît de cotisations liées à la hausse de la masse salariale, sous l'effet de la baisse du chômage, mais aussi par la création d'une recette nouvelle, résultant de l'article 62 du projet de loi de finances pour 2007 dont le dispositif est rattaché aux crédits de la mission, qui vise à assujettir les employeurs publics à cette cotisation.

Le dispositif de l'article 62 du PLF 2007

Actuellement, la cotisation de 0,4 % sur les salaires est due par les employeurs de 20 salariés et plus, à l'exception des employeurs relevant du régime agricole et de certains employeurs publics. L'article 62 du projet de loi de finances pour 2007 vise à soumettre l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs, qui en étaient jusqu'alors dispensés, au paiement de cette contribution, à un taux de 0,2 % de leur masse salariale en 2007 et de 0,4 % en 2008. Cette mesure nouvelle offrirait des recettes supplémentaires au FNAL de l'ordre de 236 millions d'euros par an en 2007 (105 millions d'euros à la charge de l'Etat, 65 millions d'euros pour les collectivités territoriales et la même somme pour les établissements publics administratifs). Ces montants devraient donc être portés au double en 2008.

Votre rapporteur pour avis chargé des programmes « logement » s'étonne de cette mesure qui vise à reporter de l'Etat vers les collectivités territoriales, qui ne sont pas compétentes en la matière, une partie du financement des aides personnelles au logement.

Sensible aux arguments présentés par votre rapporteur pour avis, votre commission pour avis a donc décidé à l'unanimité, à l'issue d'un large débat, de déposer un amendement sur cet article 62, afin de maintenir aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics administratifs le bénéfice de l'exonération du paiement de cette cotisation. En effet, plusieurs commissaires ont relevé l'impact financier non négligeable que pourrait entraîner cette mesure pour les finances de certaines collectivités territoriales dont la masse salariale est importante.

Enfin, le FNAL bénéficierait, à nouveau cette année, d'une affectation d'une partie de la taxe sur les tabacs pour un montant de 140 millions d'euros et d'une recette exceptionnelle de 150 millions d'euros issue des sociétés anonymes de crédits immobiliers (SACI) dans le cadre de la réforme dont elles ont fait l'objet avec l'ordonnance du 25 août 200611(*), ordonnance dont le Sénat a d'ailleurs adopté le projet de loi de ratification le 6 novembre dernier.

De manière générale, votre rapporteur pour avis chargé des programmes « logement » accueille avec satisfaction la décision du Gouvernement de procéder à un certain nombre d'actualisations des barèmes des aides à la personne en 2007. Toutefois, à titre personnel, il observe que :

- avec l'entrée en vigueur de nouvelles règles d'actualisation12(*), aucune revalorisation des aides à la personne n'a eu lieu en 2006. Cela a permis à l'Etat d'économiser près de 70 millions d'euros en 2006 ;

- les évolutions des aides à la personne auxquelles le Gouvernement a procédé les années précédentes ont été insuffisantes pour couvrir les pertes de pouvoir d'achat des ménages, les hausses du niveau général des prix et la progression toujours soutenue des loyers et des charges ;

- enfin, le budget des aides à la personne n'est équilibré cette année qu'au moyen de crédits « extra-budgétaires » prélevés sur les SACI qui constituent, par définition, des ressources non reconductibles.

B. LES BÉNÉFICIAIRES DES AIDES À LA PERSONNE

Selon les dernières statistiques disponibles, le nombre de bénéficiaires des aides au logement était orienté à la hausse en 2005 avec environ 20.000 bénéficiaires en plus par rapport à l'année précédente (sur un total de plus de 6 millions d'allocataires).

Paradoxalement, les montants à verser au titre des aides ont baissé en 2005 de 80 millions d'euros alors qu'ils avaient connu une hausse sensible en 2004 (+ 3,5 %). Cette inversion de tendance est dû notamment à la diminution du chômage, ce qui se traduit par une baisse du nombre de ménages bénéficiant d'une aide personnelle au logement majorée pour perte d'emploi, et par la décroissance du nombre de bénéficiaires des aides personnelles au logement en accession (46.000 bénéficiaires de moins entre 2004 et 2005).

C. PRÉSERVER L'EFFICACITÉ SOCIO-ÉCONOMIQUE DES AIDES AU LOGEMENT

Votre rapporteur pour avis chargé des crédits du logement considère que les aides au logement constituent une dépense budgétaire déterminante pour garantir la solvabilité des ménages modestes. Dans un contexte de progression toujours soutenue des loyers, il estime que l'évolution des aides doit pleinement tenir compte des variations du pouvoir d'achat des ménages. C'est pourquoi, il ne peut que réitérer, à titre personnel, ses observations sur la nécessité d'inscrire dans la loi une règle générale d'indexation des aides au logement sur les variations de l'indice de référence des loyers, tant pour stabiliser le taux d'effort des ménages que pour préserver l'efficacité socio-économique de ces aides. A tout le moins, si le coût budgétaire d'une telle mesure était trop élevé, conviendrait-il de prévoir une indexation automatique sur la progression de l'indice général des prix à la consommation.

En revanche, votre rapporteur pour avis ne peut que se féliciter de la volonté enfin affichée du Gouvernement de revenir sur le seuil de non versement des aides personnelles au logement fixé à 24 euros13(*). En application de cette règle, ce sont plus de 110.000 ménages modestes qui se voient privés d'une aide pouvant atteindre, au maximum, 288 euros par an. L'institution de cette règle il y a deux ans et demi a ainsi permis à l'Etat d'économiser plus de 50 millions d'euros au total au détriment des ménages les plus démunis.

Lors de l'examen du budget à l'Assemblée nationale, la commission des affaires économiques a adopté un amendement mobilisant, au sein de la mission, des crédits pour un montant de 34 millions d'euros destinés à financer le surcoût pour le budget de l'Etat lié à la suppression de cette règle. Toutefois, le rapporteur pour avis de la commission, M. Jean-Pierre Abelin, a retiré cet amendement en séance à la demande du Gouvernement, en contrepartie d'un engagement de ce dernier à trouver une solution au Sénat lors de l'examen des crédits de la mission. Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, a d'ailleurs renouvelé cet engagement lors de son audition devant votre commission des affaires économiques et indiqué que le Gouvernement étudiait un dispositif qui permettrait de consacrer 22 millions d'euros à la réduction du seuil de non versement à 15 euros. Votre rapporteur pour avis chargé des programmes « logement » prend acte de cet engagement. Il rappelle qu'à titre personnel il avait déjà défendu une telle mesure à plusieurs reprises à l'occasion de la discussion de plusieurs projets de loi et forme des voeux pour que cette déclaration soit suivie d'effets.

Enfin, votre rapporteur pour avis chargé des crédits du logement réaffirme également sa volonté de voir supprimer la règle dite du « mois de carence »14(*).

* 10 La majorité des ressources du FNAL provient d'une cotisation assise sur la masse salariale des entreprises de plus de 20 salariés.

* 11 Ordonnance n° 2006-1048 du 25 août 2006 relative aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété.

* 12 Antérieurement à la promulgation de l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction, les actualisations avaient lieu au 1er juillet. Elles seront désormais réalisées le 1er janvier de chaque année.

* 13 En vertu d'un arrêté du 30 avril 2004.

* 14 En vertu de laquelle il existe un décalage entre la date à laquelle un ménage se voit reconnaître par les services sociaux les droits au versement d'une aide au logement et la date du premier versement de cette aide et qui conduit au versement de l'allocation uniquement à compter du premier jour du mois suivant l'entrée dans le logement alors que les droits peuvent être reconnus depuis trois ou quatre semaines, ce qui prive le ménage du bénéfice des aides pendant ce laps de temps.