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Projet de loi de finances pour 2007 : Défense - Forces terrestres

 

N° 81

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2007, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

DÉFENSE - PRÉPARATION ET ÉQUIPEMENT DES FORCES : FORCES TERRESTRES

Par M. André DULAIT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3341, 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 et 78 (annexe n° 8) (2006-2007)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Comme l'an passé, à l'occasion du premier projet de budget présenté selon les modalités de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consacre l'un de ses avis à la préparation et à l'équipement des forces terrestres.

Les crédits concernés sont regroupés au sein de 2 actions bien identifiées, parmi les 24 actions relevant de la mission « défense » : l'action « préparation des forces terrestres », figurant au programme « préparation et emploi des forces » placé sous la responsabilité du chef d'état-major des armées, et l'action « équipement des forces terrestres », figurant au programme « équipement des forces » placé sous la double responsabilité du chef d'état-major des armées et du délégué général pour l'armement.

Ces 2 actions représentent à elles seules environ 10,9 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, soit plus de 30 % des dotations de la mission « défense ».

La deuxième annuité de mise en oeuvre de la LOLF s'accompagne d'inévitables ajustements et changements de périmètre qui, s'ajoutant au nouveau mode de comptabilisation des effectifs, atténuent la pertinence des comparaisons d'un exercice à l'autre.

Il apparaît toutefois clairement que les moyens dévolus aux forces terrestres s'inscrivent pleinement dans l'évolution d'ensemble du budget de la défense, caractérisée par le respect, en 2007 comme au cours des quatre années précédentes, des grands objectifs de la loi de programmation militaire, que ce soit en matière d'équipement, de maintien en condition des matériels ou d'amélioration de la condition des personnels et de l'attractivité des carrières.

Au-delà de cette appréciation générale positive, l'examen détaillé des crédits laisse toutefois apparaître des tensions sur les crédits de fonctionnement et quelques décalages dans les commandes d'équipement, alors que se profile, dans les toutes prochaines années, une montée des besoins financiers liée à la convergence de plusieurs grands programmes d'équipement.

Votre rapporteur effectuera une rapide présentation générale des crédits dévolus aux forces terrestres avant d'évoquer plus précisément les questions relatives à leur préparation et à leur équipement.

I. LA PRÉPARATION DES FORCES TERRESTRES : EFFECTIFS, FONCTIONNEMENT ET SOUTIEN

Dans la nouvelle présentation budgétaire, les crédits relatifs à la préparation des forces terrestres sont regroupés autour de trois grandes fonctions :

- la fonction « commandement et ressources humaines », concernant d'une part les états-majors et leurs structures d'appui ainsi que les inspections, et d'autre part les écoles de formation, la direction centrale du personnel, les centres de sélection et d'orientation, les centres de recrutement et d'information et les antennes de reconversion ;

- la fonction « logistique », qui concerne les unités responsables du maintien en condition opérationnelle des matériels, les unités du commissariat chargées de l'alimentation, de l'habillement et de l'approvisionnement et enfin les unités chargées du soutien des réseaux de communication ;

- la fonction « activité des forces », où sont rassemblés les crédits des brigades interarmes et logistiques, des forces prépositionnées et des états-majors projetables.

Sur les 9 milliards d'euros consacrés en 2007 à la préparation des forces terrestres, 7,3 milliards d'euros (81 %) sont des crédits de personnel et 1,7 milliard d'euros de crédits de fonctionnement et d'investissement.

La fonction « activité des forces » représentera plus de 5,2 milliards d'euros de crédits (58 % du total de l'action « préparation des forces terrestres » et 66 % des dépenses de personnel). Le restant des crédits de préparation des forces terrestres, soit environ 3,8 milliards d'euros, se répartissent à parts presque égales entre la fonction « commandement -ressources humaines », dont 87 % des crédits sont destinés à des dépenses de personnel, et la fonction « logistique » où figurent l'essentiel des crédits d'entretien programmé du matériel, ainsi que les crédits d'entretien programmé du personnel (habillement, couchage, campement, ameublement) et divers crédits d'acquisition de matériels.

CRÉDITS DE PRÉPARATION DES FORCES TERRESTRES

Répartition par fonctions et par nature de dépenses

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

2006

2007

2006

2007

Commandement - Ressources humaines

dont personnel

fonctionnement


2 345,8

1 713,8

632,0


1 950,9

1 694,1

256,7


1 974,7

1 713,8

260,9


1 950,9

1 694,1

256,7

Logistique

dont personnel

fonctionnement

entretien programmé matériel

entretien programmé personnel

autres

2 033,8

887,0

610,0

1 851,4

790,6

207,0

528,0

136,0

189,8

1 944,6

887,0

529,5

1 819,4

790,6

175,6

561,5

125,0

166,7

Activités des forces

dont personnel

fonctionnement

munitions

autres

5 559,8

4 887,8

5 280,5

4 833,2

338,4

93,1

15,8

5 372,8

4 887,8

341,8

133,6

5 259,2

4 833,2

338,4

70,1

17,5

Total

dont personnel

fonctionnement

investissement intervention

9 939,4

7 488,6

2 261,4

189,4

9 082,8

7 318,0

1 567,8

197,0

9 292,0

7 488,6

1 609,4

194,2

9 029,5

7 318,0

1 542,7

168,8

A. DES EFFECTIFS EN LÉGÈRE DÉCRUE

1. Les crédits de personnel

La mise en oeuvre de la LOLF s'est accompagnée d'une profonde modification de la comptabilisation des effectifs, avec l'abandon de la notion de postes budgétaires et la référence à un plafond ministériel d'emplois autorisés (PMEA), exprimé en équivalent temps plein travaillé. Le responsable du programme dispose, dans la limite de ce plafond d'emplois et des crédits qui lui sont dévolus au titre de la masse salariale, d'une certaine souplesse dans la gestion des effectifs. Toutefois, ces possibilités n'ont pas été utilisées dès 2006, première année d'application de cette nouvelle comptabilisation, de manière à pleinement mesurer l'adéquation entre l'affectation des dotations de masse salariale et les objectifs en matière d'effectifs.

Ces effectifs ne sont plus comptabilisés par armées, directions et services mais par programmes, et au sein de ceux-ci, un schéma d'emplois définit leur répartition par catégories (officiers, sous-officiers, militaires du rang, volontaires pour les personnels militaires ; catégories A, B, C et ouvriers de l'Etat pour les personnels civils). Par ailleurs, le projet de budget indique, pour chaque programme, la répartition théorique du plafond d'emplois entre les différents actions et sous-actions.

Évolution du plafond d'emplois des forces terrestres

Répartition par fonctions

 

2006

2007

Commandement - RH

32 350

30 700

Logistique

17 122

15 024

Activités des forces

104 229

104 227

Total

153 701

149 951

Répartition par catégories

 

2006

2007

Officiers

13 514

13 519

Sous-officiers

42 483

42 317

Engagés

68 951

66 758

Volontaires

1 888

1 896

Total militaires

126 836

124 490

Civils

26 865

25 461

Total

153 701

149 951

Le plafond d'emplois autorisés des forces terrestres, exprimé en emplois équivalent temps plein travaillé, se montera à 149 951 personnels, dont 124 490 militaires et 25 461 civils. Il faut rappeler que ces effectifs ne comprennent que les personnels rattachés à l'action « forces terrestres », près de 10 000 militaires de l'armée de terre étant ventilés sur d'autres actions ou d'autres programmes que la préparation et l'emploi des forces1(*).

Cette réduction significative du plafond d'emplois (2 146 militaires et 1 404 civils) est largement imputable à deux phénomènes dépourvus d'effet sur le niveau réel des effectifs :

- les diverses mesures de transfert d'emplois ou de modification de périmètre2(*) conduisent à une diminution mécanique de 1 229 emplois militaires et de 780 emplois civils ;

- un ajustement au niveau des effectifs constatés à hauteur de 788 emplois militaires et de 400 emplois civils.

Les mesures d'économie proprement dites ne portent que sur 329 emplois militaires et 224 emplois civils. Elles correspondent pour partie à des mesures nouvelles et pour partie à l'extension en année pleine de mesures d'économie lancées en 2006, notamment au titre de l'externalisation de la gestion des véhicules de la gamme commerciale.

On voit, dans les tableaux ci-dessus, que l'essentiel des réductions d'emplois portent sur les fonctions « commandement - ressources humaines » et « logistique », les emplois dévolus à la fonction « activité des forces » restant à niveau inchangé.

La réduction de plus de 2 000 du nombre d'emplois d'engagés correspond en quasi-totalité à un ajustement du plafond d'emploi aux effectifs réels. Quant à celle d'environ 1 400 emplois de personnels civils, elle est imputable en majorité à des transferts ou modifications de périmètres et, pour l'essentiel du restant, à l'ajustement aux effectifs réels.

En ce qui concerne les crédits destinés aux dépenses de personnel des forces terrestres, ils s'élèveront en 2007 à 7 318 millions d'euros, soit une diminution de 2,3 % par rapport à 2006. Près de 65 % de ces crédits, soit 4 726 millions d'euros, correspondent aux rémunérations et charges sociales, le restant représentant les pensions. C'est essentiellement sur les charges de pensions, surévaluées en 2006, que porte la réduction des dépenses de personnel prévue en 2007 (- 139 millions d'euros). Par rapport à 2006, les rémunérations et charges sociales ne diminueront que de 31 millions d'euros (- 0,6 %).

L'enveloppe prévue pour la masse salariale intègre l'annuité 2007 du plan d'amélioration de la condition militaire, à hauteur de 12,5 millions d'euros, notamment pour financer l'avant-dernière tranche de revalorisation de l'indemnité pour charges militaires et pour revaloriser le loyer plafond servant à déterminer le montant de la majoration de cette indemnité en région parisienne.

Elle comporte également une provision de 8,5 millions d'euros au titre du fonds de consolidation de la professionnalisation pour financer diverses mesures :

- les revalorisations indiciaires associées au plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (revalorisation des parcours indiciaires des majors, de certains sous-officiers et des caporaux-chefs) ;

- une valorisation des « hauts potentiels », par la création de postes supplémentaires « hors échelle B » pour les colonels ;

- la création d'une indemnité pour activités militaires spécifiques concernant les militaire quittant les armées sans avoir l'ancienneté requise pour bénéficier du droit à pension militaire de retraite et destinée à compenser, pour ces derniers, la non prise en compte, dans le calcul de la retraite du régime général, des bonifications d'ancienneté pour bénéfices de campagne ;

- la revalorisation des indemnités de résidence à l'étranger.

Les crédits de personnels seront en outre majorés de 4 millions d'euros au titre des mesures nouvelles en faveur des personnels civils.

Enfin, 3,5 millions d'euros supplémentaires sont prévus pour la rémunération des réservistes, ce qui devrait permettre de conclure en 2007 1 750 contrats de plus que cette année, l'objectif étant d'atteindre 20 300 militaires dans la réserve opérationnelle.

D'après les indications fournies à votre rapporteur, les effectifs moyens réalisés prévus pour 2006 s'établissaient, au 1er novembre dernier, à 124 099 militaires et 25 377 personnels civils, soit un total de 149 476 personnels pour l'action « forces terrestres ». Au vu du projet de budget, les prévisions établies à la même date situent l'effectif moyen réalisable en 2007 à 146 505 personnels, dont 122 426 militaires et 24 079 civils.

La diminution prévue d'environ 2 970 personnels correspond pour une grande part aux transferts ou modifications de périmètres (plus de 2 000 emplois sont transférés à des actions autres que « préparation des forces terrestres »). Cela signifie que par delà des variations liées notamment à la mise en place de la LOLF, et sans incidence sur les effectifs réels, les effectifs des forces terrestres devraient connaître, en 2007, une diminution limitée à 514 emplois par rapport à 2006, dont 290 emplois militaires et 224 emplois civils (0,3 % des effectifs réels).

Les crédits de personnel permettront en outre la poursuite des mesures planifiées en faveur de l'attractivité des carrières et de la fidélisation des personnels.

* 1 N'apparaissent pas dans les deux actions spécifiques aux forces terrestres les militaires de l'armée de terre relevant soit d'autres actions des programmes préparation et équipement des forces (militaires affectés dans les organismes interarmées ou à la section technique de l'armée de terre), soit d'autres programmes (militaires affectés à la délégation aux affaires stratégiques, à la DGSE ou au service d'infrastructure de la défense), voire d'une autre mission (militaires de l'armée de terre affectés à la direction du service national rattachés à la mission « anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »).

* 2 Notamment l'intégration des 43ème bataillon et 8ème régiment de transmission ainsi que des directions régionales des télécommunications de l'armée de terre à la Direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information (DIRISI), à compter du 1er janvier 2007, soit près de 2 000 personnels transférés.