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Projet de loi de finances pour 2007 : Justice et accès au droit

 

3. Les frais de justice en voie d'être maîtrisés grâce à la mobilisation de tous les acteurs de l'institution judicaire

Entre 2003 et 2005, le rythme des dépenses au titre des frais de justice -en progression de 57 %- s'est nettement accéléré. Ainsi, ce poste budgétaire, qui s'établissait à 487 millions d'euros en 2005, absorbe actuellement une grande partie des crédits alloués au fonctionnement des juridictions judiciaires.

Evolution de la dépense des frais de justice
1998-2006

(en millions d'euros)

Pour 2006, l'évolution de la consommation finale résulte d'une prévision.

Source : Ministère de la justice

Cette tendance devrait néanmoins s'inverser en 2006, le ministère de la justice prévoyant en effet une diminution des frais de justice de 13 % par rapport à l'exercice 2005. Ainsi, pour la première fois depuis 2002, les dotations budgétaires inscrites en loi de finances initiale (y compris la réserve d'aléas prévue à cet effet) devraient suffire à financer la dépense réelle.

La loi de finances pour 2006 a en effet évalué à 420 millions d'euros la dépense prévisionnelle au titre des frais de justice, répartis en 370 millions d'euros inscrits dans la mission Justice et 50 millions d'euros rattachés à la mission Provisions.

Au 1er septembre 2006, le montant de la dépense réelle s'élevait à seulement 214 millions d'euros, soit un taux de consommation des crédits de près de 58 %. La consommation devrait cependant s'accélérer à la fin de l'année. Comme l'a expliqué le ministère de la justice « les difficultés liées au démarrage de la gestion ont entraîné un retard important des mises en paiement qui n'ont atteint un rythme normal qu'à partir du mois d'avril, voire dans certains ressorts, à partir du mois de mai. En outre et indépendamment de la mise en place des nouvelles modalités de gestion, il est courant d'observer une accélération significative des mises en paiement au cours du second semestre et spécialement sur les deux derniers mois de l'année. » Selon les représentants du ministère de la justice, le montant de la dépense réelle devrait s'élever pour l'année 2006 à 423 millions d'euros. Les chefs de la cour d'appel de Versailles ont confirmé cette évolution favorable à l'échelle de leur ressort35(*).

Ce résultat n'est pas le fruit du hasard. La maîtrise de la dépense des frais de justice a été obtenue grâce à une mobilisation sans précédent de tous les acteurs de l'institution judiciaire. L'action conjuguée des juridictions judicaires et de l'administration centrale dans le cadre du plan de maîtrise des frais de justice mis en place depuis un an explique ce succès.

Le ministère de la justice a profondément renouvelé et modernisé ses méthodes de travail pour réaliser ce chantier. Une mission dédiée à la maîtrise des frais de justice, placée sous l'autorité du secrétaire général, M. Marc Moinard a été créée. Le ministère de la justice a fait le choix d'une organisation centralisée afin de « donner de la cohérence aux actions conduites et de définir dans la continuité une véritable politique dans ce domaine. »

Les services déconcentrés n'ont pas non plus ménagé leurs efforts pour ralentir ce poste de dépenses.

L'impératif de la maîtrise des frais de justice s'est rapidement imposé aux chefs de cour d'appel, compte tenu de la suppression de leur caractère évaluatif36(*). Ceux-ci ont mené un travail pédagogique auprès des juridictions de leur ressort pour exposer les enjeux liés à la rationalisation de ces dépenses. Pour les aider dans cette mission, une formation de trois jours portant sur les aspects financiers et techniques des frais de justice, notamment en matière pénale, leur a été dispensée en décembre 2005.

A l'échelle locale, les initiatives ont été nombreuses pour agir sur la dépense. Ainsi, au SAR de Paris, comme l'a expliqué l'un des coordonnateurs adjoints, Mme Agnès Fontana, un comité de pilotage a été mis en place dès la fin de l'année 2004 pour dresser un état des lieux chiffré en matière de frais de justice et mutualiser les bonnes pratiques.

Plusieurs priorités ont été définies dans le cadre du plan d'action du ministère de la justice :

la révision des tarifs des principaux opérateurs rémunérés sur les frais de justice en particulier dans le domaine de la téléphonie mobile ; plusieurs axes ont été retenus en ce domaine : depuis l'année dernière, des négociations ont été initiées avec les opérateurs téléphoniques et les sociétés de location de matériel d'enregistrement d'écoutes téléphoniques. Les dépenses dans ce domaine constituent depuis 2004 le premier poste de dépenses au titre des frais de justice pénaux37(*).

Plus récemment, un projet de création d'une plateforme d'interceptions judiciaires a été lancé, afin de supprimer le recours aux sociétés de matériel d'enregistrement d'écoutes téléphoniques38(*). Ce nouveau système centralisé devrait essentiellement être utilisé par les enquêteurs qui devront être formés à ce dispositif. Il fonctionnera comme un guichet unique fondé sur la transmission par voie électronique des réquisitions judiciaires et des réponses fournies par les opérateurs. Il comprendra des outils d'aide à l'investigation et un centre d'appel d'un haut niveau d'expertise. 5 millions d'euros de crédits de paiement et un peu plus de 18 millions d'euros d'autorisations d'engagement sont alloués à son financement en 200739(*).

Enfin, le décret n° 2006-358 du 24 mars 2006 relatif à la conservation des données des communications téléphoniques a permis une nouvelle avancée en faveur de la réduction des coûts en matière de téléphonie mobile. Ce texte a complété le code de procédure pénale par un nouvel article (R. 213-1) qui renvoie à un arrêté le soin de fixer les tarifs des réquisitions adressées aux opérateurs de communications électroniques. L'arrêté du 22 août 2006 a défini ces tarifs en se fondant sur le principe de « juste rémunération » dégagé par le Conseil constitutionnel dans le cadre de sa jurisprudence40(*). Un tableau annexé à cet arrêté précise les tarifs hors taxes applicables selon le type de prestation (17,50 euros pour l'identification d'un abonné et de ses moyens de paiement à partir d'un numéro d'appel ou de la carte SIM par exemple). Cette réforme devrait permettre une baisse des tarifs actuels proche de 40 %.

D'autres réformes visant à optimiser l'utilisation des frais de justice sont également mises en oeuvre dans d'autres secteurs inflationnistes, tels que les analyses génétiques ou encore le gardiennage des scellés ;

la sensibilisation des prescripteurs à l'origine de la dépense ; des magistrats « référents frais de justice » (chefs de juridiction, magistrats ou greffiers en chef) chargés de coordonner les politiques locales et de suivre le niveau et les caractéristiques des consommations locales de crédit en relevant d'éventuelles anomalies ont été nommés dans chaque tribunal de grande instance et dans chaque cour d'appel.

Comme l'a relevé Mme Martine Comte, coordonnateur au SAR de Paris, le caractère limitatif conféré aux frais de justice a obligé les juges d'instruction à ordonner des actes d'enquête plus précis sans avoir pour autant altéré leur indépendance dans la conduite des enquêtes.

La formation -initiale41(*) et continue- a également constitué un support privilégié pour diffuser une culture de gestion nouvelle au sein de la magistrature. Un site intranet a été mis en place par la direction des services judiciaires pour assurer une meilleure information sur la réglementation, les modalités de prise en charge et les coûts propres à chaque type de frais. Parallèlement, un contrôle accru du parquet sur les officiers de police judiciaire a permis de responsabiliser les prescripteurs extérieurs au ministère de la justice (police, gendarmerie).

Le ministère de la justice s'est en outre efforcé de doter les juridictions d'outils informatiques performants pour leur permettre d'avoir une plus grande visibilité de leurs dépenses. L'ensemble des juridictions a donc été équipé du logiciel FRAIJUS depuis juin 2006. Cette application informatique retrace toutes les mesures ordonnées par les magistrats ; les mesures diligentées directement par les officiers de police judicaire sont saisies sur des tableaux Excel, transmises par voie électronique tous les mois à l'administration centrale puis renvoyées aux juridictions pour être intégrées automatiquement dans leur base informatique ;

un recentrage du périmètre des frais de justice ; le ministère de la justice a mis fin à une dérive consistant à inscrire sous la nomenclature des frais de justice des dépenses sans lien avec ce poste budgétaire. Ont donc été exclus du champ de ces crédits certaines dépenses engagées par les officiers de police judiciaire incombant aux départements ministériels dont ils dépendent (frais d'alimentation et de médicaments distribués aux personnes gardées à vue, prise en charge des enregistrements des auditions de mineurs victimes ou auteurs d'infraction) ou encore les dépenses de l'Etat découlant de l'exécution des décisions juridictionnelles (condamnations de l'Etat en raison des dysfonctionnements du service public)42(*). Votre commission se félicite de ce que le ministère de la justice ait effectué un travail de toilettage qu'elle appelait de ses voeux l'année dernière.

Pour 2007, la dotation budgétaire des frais de justice est fixée à 393 millions d'euros de crédits de paiement (+ 7,5 % par rapport à la dotation prévue en loi de finances pour 2006)43(*) et 423 millions d'euros d'autorisations d'engagement. Cette distinction entre crédits de paiement et autorisations d'engagement s'explique par le souci de mettre fin au décalage des mises en paiement des mémoires de frais résultant de prescriptions effectuées au cours des exercices précédents44(*).

La prévision de dépense en crédits de paiement se répartit ainsi : 

- en matière civile, commerciale et prud'homale, elle s'élève à un peu moins de 48 millions d'euros ; cette somme représente un peu plus de 12 % du volume global des frais de justice et finance majoritairement des frais postaux (60 %) ;

- en matière pénale, un montant de 279 millions d'euros est prévu; ces frais représentent le plus gros poste de dépense à ce titre (77 % du volume global en 2005) ;

- pour la Cour de cassation, l'enveloppe a été évaluée à 390.000 euros (frais postaux, honoraires liés aux expertises pénales ordonnées par la commission de révision des condamnations pénales...) (moins de 1 %) ;

- s'agissant des frais de justice non rattachables aux actions civiles et pénales (frais postaux divers, indemnisation de la détention...) qui figurent sous l'action soutien, la dépense devrait atteindre un peu plus de 70,8 millions d'euros (18 %).

Source : Projet de loi de finances pour 2007 - Annexe Justice

Il est permis de se féliciter de cette évolution qui démontre la capacité du ministère de la justice de tirer le meilleur parti des contraintes budgétaires nouvelles qui lui ont été imposées.

Il appartient également au législateur ainsi qu'au pouvoir exécutif de participer à cet effort en veillant à ce que les réformes législatives -notamment pénales- ou réglementaires qu'ils proposent ne pèsent pas trop lourdement sur les frais de justice. La loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales a par exemple institué la surveillance judiciaire et imposé de nouveaux examens médicaux obligatoires dans ce cadre. De même, elle a prévu une expertise médicale destinée à vérifier que les conditions de suspension de peines sont toujours remplies (article 720-1-1 du code de procédure pénale)45(*). Une fois montée en puissance, cette réforme aura donc un impact non négligeable sur l'évolution -à la hausse- de la dépense. Il est donc souhaitable que le Gouvernement puisse éclairer le Parlement sur l'impact financier des mesures qu'il vote.

* 35 Au 31 juillet 2006, cette cour avait consommé moins de 60 % de l'enveloppe allouée à ce titre.

* 36 L'article 10 de la LOLF a en effet conféré un caractère limitatif aux frais de justice, ce qui implique que ces crédits sont engagés et ordonnancés dans la limite de la dotation inscrite dans le budget.

* 37 En 2004, ce poste de dépenses représentait seulement 12,25 % des frais de justice en matière pénale.

* 38 Voir décret précité du 17 novembre 2006 qui confie à la délégation aux interceptions judiciaires le soin de concrétiser ce chantier.

* 39 La réalisation de ce projet est prévue en plusieurs étapes : un marché pour créer un centre de gestion des interceptions judiciaires (mini plateforme 2006) doit être passé, suivi d'un marché d'assistance à la maîtrise d'ouvrage puis d'un marché d'acquisition-intégration du système d'information centrale (plateforme 2007).

* 40 Décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000.

* 41 Un module « Economie de la justice » qui traite notamment de la maîtrise des frais de justice devrait figurer au programme pédagogique pour 2007 afin de renforcer la formation initiale des magistrats quant aux implications de la LOLF.

* 42 Ces dépenses relèvent d'une ligne budgétaire distincte des frais de justice relative aux réparations civiles.

* 43 Non comprise les sommes inscrites dans la mission Provisions.

* 44 En effet, une étude menée auprès des juridictions a démontré que 40 % des mémoires de frais mis en paiement au cours de l'année correspondaient à des actes effectués au cours des années précédentes.

* 45 Cette réforme a également prévu un examen médical obligatoire pour les mesures de placement sous surveillance électronique mobile. Toutefois, cette disposition dont les modalités ont été renvoyées à un décret en attente de publication n'est pas encore en vigueur.