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Projet de loi portant création d'une délégation parlementaire pour le renseignement

 

Avis n° 339 (2006-2007) de M. Serge VINÇON, fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 20 juin 2007

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N° 339

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 février 2007

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 juin 2007

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi portant création d'une délégation parlementaire pour le renseignement,

Par M. Serge VINÇON

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Sénat : 326 rect. et 337 (2006-2007)

Parlement.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi, déposé sur le bureau du Sénat le 5 juin 2007, reprend intégralement le texte du projet de loi portant création d'une délégation parlementaire pour le renseignement déposé à l'Assemblée nationale par le précédent gouvernement, le 8 mars 2006, et dont l'examen n'avait pu être entrepris au cours de la 12è législature.

Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées s'était réjouie l'an passé de l'initiative gouvernementale, alors que la recherche d'une meilleure association du Parlement aux questions de renseignement était évoquée au sein des deux assemblées depuis de nombreuses années. Elle ne peut que saluer aujourd'hui la priorité donnée par l'exécutif à l'examen de ce texte.

L'action des services de renseignement constitue en effet un volet essentiel de nos politiques de sécurité. Elle est confrontée aujourd'hui à des défis croissants, qu'il s'agisse des multiples crises régionales ayant des implications pour notre pays, du terrorisme ou encore de la prolifération des armes de destruction massive. Elle exige des moyens humains et techniques renforcés. La création d'une structure parlementaire spécialisée mettra la France en harmonie avec la plupart des démocraties occidentales, mais elle doit surtout s'inscrire dans une prise en compte plus affirmée, au niveau politique, des enjeux du renseignement.

Les services de renseignement du ministère de la défense relevant du champ d'intervention de la future délégation, votre commission a souhaité être saisie pour avis de ce projet de loi dont l'examen au fond relève de la commission des lois.

Votre rapporteur évoquera en premier lieu les enjeux d'un renforcement de l'information du Parlement sur les questions de renseignement et l'intérêt de l'instauration d'une instance parlementaire spécifique dotée de règles de fonctionnement adaptées. Il présentera ensuite la solution retenue par le projet de loi et les observations qu'elle appelle de la part de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

I. INTÉRÊT ET NÉCESSITÉ D'UNE INSTANCE PARLEMENTAIRE SPÉCIALISÉE DANS LE DOMAINE DU RENSEIGNEMENT

La création d'une instance parlementaire spécialisée dans le domaine du renseignement est régulièrement évoquée, de longue date, tant dans les deux assemblées qu'à l'extérieur du Parlement. Elle trouve sa justification fondamentale dans un souci d'exigence démocratique, mais semble également de nature à conforter et valoriser la politique du renseignement, plus que jamais essentielle pour notre sécurité nationale, pour peu que soient bien prises en compte les spécificités propres aux services concernés.

A. UNE QUESTION LAISSÉE EN SUSPENS DEPUIS DE TROP NOMBREUSES ANNÉES

Caractéristique inhérente au fonctionnement et à l'action des services de renseignement, le secret est aussi une condition nécessaire de leur efficacité.

La transparence attendue dans la conduite des politiques publiques ne saurait être exigée dans un domaine qui, de ce fait, ne se prête pas aux modalités courantes du contrôle parlementaire.

Les instances spécialisées pour le renseignement instaurées dans de nombreuses démocraties se veulent un point d'équilibre entre la mise à l'écart totale du Parlement et un contrôle de droit commun incompatible avec l'activité des services.

C'est une telle solution que préconisaient, sous des formes diverses, plusieurs propositions de loi restées jusqu'à présent sans suite, alors que de manière inattendue, la réforme des fonds spéciaux a donné naissance en 2002 à une structure à dominante parlementaire, dotée de pouvoirs d'investigation très substantiels, mais cantonnée à une fonction de vérification financière.

1. De nombreuses propositions de loi restées sans suite

Les activités liées au renseignement sont, pour l'essentiel, soustraites à tout contrôle du Parlement. Certes, rien n'interdit aux commissions permanentes compétentes d'interroger les ministres responsables, ou à leurs rapporteurs, au moment du budget, de solliciter des éléments d'information auprès des directeurs de service. Ce type de démarche connaît cependant des limites. Elle souffre de l'absence d'un cadre clair régissant les relations entre les organes compétents du Parlement et les services. Le caractère souvent très général des informations transmises rend difficile tout véritable travail d'évaluation ou de proposition.

Un ancien responsable de la DGSE évoquait ainsi, il y a quelques années, la nature de ses contacts avec le Parlement : « Aujourd'hui, le lien du Service avec le Parlement se réduit à des rencontres brèves et informelles avec les rapporteurs du budget général de la défense... La qualité de l'échange ouvert en ces occasions autorise à penser qu'une approche plus hardie permettrait, tout en sauvegardant la part de secret nécessaire, de faire comprendre les fins poursuivies et les moyens qu'il convient d'y consacrer »1(*).

C'est dans cette perspective d'une « approche plus hardie » et néanmoins prudente et raisonnable, que la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées avait entrepris sous l'égide du président Xavier de Villepin, il y a plus de dix ans, une réflexion visant à associer de manière plus effective le Parlement aux questions de renseignement. Notre collègue Jean Faure, alors rapporteur budgétaire, avait suggéré la création d'une représentation restreinte de quelques députés et sénateurs, de la majorité et de l'opposition, qui s'engageraient naturellement à la discrétion indispensable2(*). Il avait préconisé que cette structure parlementaire soit habilitée à entendre les responsables des services et à recevoir des rapports périodiques sur leurs activités.

Notre collègue Nicolas About avait pour sa part déposé deux propositions de loi visant à créer une délégation parlementaire pour le renseignement3(*). La seconde de ces propositions prévoyait une délégation commune aux deux assemblées, comportant 4 députés et 4 sénateurs, ayant pour mission « d'évaluer la politique nationale du renseignement à caractère stratégique et économique ». A cet effet, la délégation aurait auditionné les ministres responsables ainsi que les directeurs des différents services de renseignement. Ses travaux, confidentiels, n'auraient fait l'objet d'aucune publicité.

Votre rapporteur avait lui aussi déposé une proposition de loi portant création de comités parlementaires d'évaluation de la politique nationale de renseignement à l'Assemblée nationale et au Sénat4(*). Chacun de ces comités aurait été composé de 3 membres et aurait procédé à l'audition des ministres concernés et des responsables de directions et services concourant au plan national de renseignement.

L'instauration de deux délégations propres à chaque assemblée était également retenue par la proposition de loi de MM. Paul Quilès, Arthur Paecht, Didier Boulaud, Jean-Claude Sandrier et Michel Voisin, déposée à l'Assemblée nationale5(*) le 25 mars 1999. Adoptée par la commission de la défense nationale et des forces armées le 23 novembre 1999, cette proposition de loi ne fut jamais inscrite à l'ordre du jour.

2. La commission de vérification des fonds spéciaux : une réponse trop partielle

La réforme des fonds spéciaux engagée en 2001 eut pour conséquence inattendue l'instauration, par la voie d'un amendement gouvernemental devenu l'article 154 de la loi de finances pour 2002, d'une commission de vérification des dépenses réalisées à partir des fonds spéciaux.

Cette commission, qui s'est substituée à une commission spéciale de vérification composée de hauts magistrats de la Cour des comptes et du Conseil d'Etat, est à dominante parlementaire, puisqu'elle compte deux députés, parmi lesquels est désigné le président, deux sénateurs et deux membres de la Cour des comptes.

L'usage des fonds spéciaux étant désormais exclusivement réservé aux services de renseignement et de sécurité, principalement la DGSE, cette commission de vérification examine des dossiers liés aux activités de ces services. Pour autant, cette vérification ne concerne que les activités en rapport avec les fonds spéciaux et ne porte pas sur les questions plus générales de la politique des services et des moyens humains et techniques dont ils disposent.

Dans une note remise au Président de la République et au Premier ministre qu'il a reproduite dans un ouvrage récent6(*), le président de la commission de vérification des fonds spéciaux, M. René Galy-Dejean, expose les enseignements tirés des travaux de la commission. Il souligne notamment que « le contrôle de l'emploi des fonds spéciaux a, pour la première fois, donné à des parlementaires la possibilité d'acquérir une connaissance précise et concrète de l'action de renseignement ». Il précise notamment que « les membres de la commission ont pu suivre dans le détail l'exécution des dépenses sur fonds spéciaux de la DGSE en procédant dans les locaux de sa direction de l'administration à des contrôles sur pièces, y compris lorsque les actions financées faisaient l'objet de procédures de confidentialité renforcées. Les membres de la commission ont pu se rendre également dans des postes et centres techniques de la DGSE à l'étranger ».

Estimant que « l'une des difficultés majeures du contrôle parlementaire des services de renseignement tient aux nécessités de la protection des informations couvertes par le secret de la défense nationale », il décrit comme suit la pratique de contrôle inaugurée par la commission : « la commission s'est naturellement abstenue de manière naturelle de toute recherche d'information sur des données relatives à l'identité des personnes. Elle n'a pas non plus demandé d'informations à caractère opérationnel lorsque ces informations n'étaient pas strictement nécessaires à la justification des dépenses qu'elle avait pour mission de contrôler. Dès lors que la gestion de ressources publiques dérogatoires était en cause, elle a cependant demandé l'accès à des informations secrètes. Elle a ainsi tenue à être informée de la gestion du patrimoine privé de la DGSE ».

La commission de vérification des fonds spéciaux

Instituée par l'article 154 de la loi de finances pour 2002, la commission de vérification des fonds spéciaux est chargée de s'assurer que ces crédits « sont utilisés conformément à la destination qui leur a été assignée par la loi de finances ».

Depuis la réforme engagée en 2001, les fonds spéciaux sont quasi-exclusivement destinés à des actions relevant des services de renseignement. Ils s'élèvent à 37,1 millions d'euros dans la loi de finances pour 2007, des crédits supplémentaires pouvant être ouverts en cours d'année par des décrets de répartition non publiés au Journal officiel. Les fonds spéciaux sont essentiellement destinés à la DGSE (36 millions d'euros), le restant se répartissant entre le Groupement interministériel de contrôle en charge des interceptions de sécurité (0,6 million d'euros), la DST, la DRM et la DPSD.

La commission de vérification se compose :
- de deux députés, dont le président de la commission, désignés par le président de l'Assemblée nationale ;
- de deux sénateurs, désignés par le président du Sénat ;
- de deux membres de la Cour des comptes nommés par décret.

La commission « prend connaissance de tous les documents, pièces et rapports susceptibles de justifier les dépenses considérées et l'emploi des fonds correspondants ». Elle se fait notamment représenter « toutes pièces justificatives propres à l'éclairer au cours de ses travaux de vérification ». Ces travaux ne peuvent toutefois porter sur des dépenses se rattachant à des opérations en cours, en application de la décision du Conseil constitutionnel du 27 décembre 2001.

Les membres de la commission de vérification des fonds spéciaux sont astreints au respect du secret de la défense nationale pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance à raison de leur mandat. Les travaux de la commission sont secrets.

La commission établit un rapport annuel sur les conditions d'emploi des crédits provenant des fonds spéciaux. Il est remis par le président de la commission au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées.

La commission dresse également un procès-verbal dans lequel elle constate que les dépenses réalisées sur les crédits concernés sont couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal. Ce procès-verbal est remis par le président de la commission de vérification au Premier ministre et au ministre chargé du budget qui le transmet à la Cour des comptes.

M. René Galy-Dejean indique également qu'en accomplissant sa fonction de contrôle, la commission avait constaté que les services de renseignement jugeaient ses travaux utiles et profitables à leur propre action. Il souligne que « les mécanismes de contrôle parlementaire des services de renseignement paraissent ainsi de nature à renforcer l'efficacité de ces services et à améliorer la prise en compte de leur action dans la politique de sécurité de l'Etat ».

Dans le même ouvrage, M. René Galy-Dejean conclut qu'avec la commission de vérification des fonds spéciaux « la France a entamé le processus qui lui permettra de rejoindre la plupart des démocraties occidentales en matière de contrôle parlementaire des services secrets », cette première étape devant nécessairement être complétée par la création d'une délégation parlementaire pour le renseignement, telle que prévue dans le projet de loi déposé en mars 2006.

On peut en effet tirer un bilan positif des quatre années de fonctionnement de la commission de vérification des fonds spéciaux, votre rapporteur pour avis ayant constaté, lors des auditions préparatoires à l'examen du présent projet de loi, que son rôle donnait satisfaction tant aux parlementaires qui y siègent qu'aux responsables des services entrant dans le champ du contrôle.

Bien qu'ayant pu, par le biais du contrôle des fonds spéciaux, appréhender de nombreux aspects du fonctionnement d'un service comme la DGSE, une telle commission reste limitée dans son domaine d'intervention et l'objet de sa mission est principalement d'ordre comptable et financier. Elle ne répond donc que partiellement à la question de l'information du Parlement dans le domaine du renseignement.

3. La situation singulière de la France en Europe

L'absence d'une structure parlementaire permanente et spécifiquement chargée de suivre l'activité des services de renseignement constitue une singularité française.

La plupart des pays d'Europe disposent d'une telle structure parlementaire, qu'il s'agisse des pays de longue tradition démocratique ou, plus récemment, des pays issus du bloc de l'Est, marqués par l'expérience de la dictature communiste. Le Portugal a quant à lui confié le contrôle des services de renseignement à une commission de trois membres indépendants élus au scrutin secret par les députés à la majorité des deux-tiers.

Le service des affaires européennes du Sénat7(*) a publié en mars 2002 une étude de législation comparée très complète sur le contrôle parlementaire des services de renseignement.

Pour s'en tenir aux principaux pays européens, on peut indiquer que la Grande-Bretagne, à travers deux lois votées en 1989 (sur le MI5, chargé du contre-espionnage) puis en 1994 (sur le MI6, chargé du renseignement extérieur), s'est dotée d'un comité sur le renseignement et la sécurité chargé de suivre les questions de renseignement. Ce comité est composé de neuf membres appartenant soit à la Chambre des Communes, soit à la Chambre des Lords. Toutefois, les membres du comité ne sont pas nommés selon des procédures internes aux deux chambres. Ils sont désignés par le Premier ministre, après consultation du chef de l'opposition. Le comité examine le budget, l'organisation et les orientations des services, à l'exclusion des questions opérationnelles qui sont du ressort exclusif de l'exécutif. Il établit un rapport annuel transmis au Premier ministre qui peut le censurer avant de le communiquer au Parlement.

En Allemagne, le contrôle parlementaire de l'activité des services de renseignement est désormais principalement exercé, depuis une loi adoptée en 1978 et modifiée en 1999, par une commission parlementaire composée de neuf membres du Bundestag élus en son sein, même si d'autres structures du Bundestag participent également à ce contrôle dans certains domaines (budgets des services et écoutes téléphoniques notamment). Elle effectue des auditions des responsables et des personnels des services, analyse leurs budgets et est informée de leur activité générale. Elle dispose d'un droit de contrôle sur pièces et sur place et peut charger des experts indépendants de mener des enquêtes ponctuelles pour son compte.

Parmi les autres pays européens, peuvent être également relevés :

- en Italie, un comité parlementaire de contrôle composé de quatre députés et quatre sénateurs nommés par les présidents des Chambres. Ce comité bicaméral vérifie la conformité à la loi des activités des services, sous réserve de la notion de secret d'Etat qui peut lui être opposée ;

- aux Pays-Bas, une commission parlementaire composée des présidents des quatre principaux groupes politiques ;

- en Espagne, une commission composée d'un membre de chacun des groupes du Congrès des députés.

Les Etats-Unis ont pour leur part instauré, dès le milieu des années 1970, un contrôle du Congrès sur la communauté du renseignement. Les commissions spéciales sur le renseignement du Sénat et de la Chambre des représentants ont pour mission générale d'autoriser et de superviser les activités des services de renseignement. Les membres du comité sénatorial, nommés par les leaders des partis, ont un mandat de huit ans et ceux de la commission de la Chambre, désignés par le "speaker" de cette assemblée, un mandat de six ans. Ces commissions parlementaires exercent un contrôle budgétaire sur les agences de renseignement. Elles leur demandent de nombreux rapports qui leur permettent d'exercer un contrôle a posteriori. Elles sont habilitées à conduire des enquêtes. Un rapport annuel sur les activités de la CIA leur est d'autre part remis. Elles établissent des rapports réguliers sur les activités des services.

Enfin, parmi les autres pays ayant également instauré des instances parlementaires suivant les activités de renseignement, figurent l'Australie, où existe, depuis 1979, un comité mixte parlementaire composé de huit membres, et Israël, où il faut noter que le contrôle parlementaire est exercé directement par les commissions des affaires étrangères et de la défense de la Knesset qui auditionnent elles-mêmes les directeurs des services.

Ces nombreuses expériences étrangères, aussi diverses soient-elles dans la nature et les limites du "contrôle" parlementaire effectué, justifient pleinement la recherche d'une association du Parlement français aux questions de renseignement.

Ce souci légitime ne saurait cependant conduire à vouloir transposer purement et simplement en France tel ou tel modèle étranger. Il faut en effet veiller à éviter certaines dérives qui ont pu produire, dans certains pays, des conséquences négatives sur le fonctionnement des services. Il importe également de tenir compte de notre propre culture du renseignement et des caractéristiques de notre système institutionnel.

B. LA NÉCESSITÉ D'UNE STRUCTURE PARLEMENTAIRE PERMANENTE, SPÉCIALISÉE ET ADAPTÉE

Aux yeux de votre rapporteur, la mise en place d'une instance parlementaire spécialisée sur les questions de renseignement est nécessaire, mais doit s'effectuer selon des modalités adaptées aux particularités des activités concernées.

1. Le bien fondé d'une association du Parlement à la politique du renseignement

La mise en place d'une instance parlementaire appelée à suivre les questions de renseignement s'inscrit dans une démarche d'exigence démocratique, considérant que le Parlement doit, dans un Etat de droit, être associé d'une manière ou d'une autre à un domaine aussi important pour l'avenir de la nation et sa sécurité.

Il est aussi un fait, souvent souligné par les observateurs et par les responsables des services eux-mêmes, que le renseignement demeure dans notre pays trop à l'écart, comme marginalisé, dans le débat national. La France se caractériserait par de fortes carences dans la culture du renseignement, notamment au regard des pays anglo-saxons. Peut-être ce déficit résulte-t-il de la combinaison de plusieurs facteurs parfois contradictoires : une longue tradition de prééminence de la « raison d'Etat » et, dans le même temps, une certaine réticence à reconnaître la pleine légitimité d'activités sur lesquelles subsiste un regard de méfiance, voire de suspicion.

Cette situation comporte un triple risque : méconnaître le rôle, pourtant essentiel, de la fonction régalienne que constitue le renseignement ; ne pas suffisamment prendre en compte les besoins d'adaptation de notre système de renseignement et des moyens qui lui sont consacrés, à l'heure où l'évolution de l'environnement international rend ces besoins de plus en plus pressants ; isoler le renseignement au sein de l'appareil d'Etat sans lui donner toute la place souhaitable dans le processus de décision.

Sans constituer la réponse à l'ensemble de ces préoccupations, on peut penser qu'une instance parlementaire en charge du renseignement contribuerait à une meilleure compréhension des enjeux majeurs qui lui sont liés, alors que par ailleurs, l'instauration d'un climat de confiance à l'égard des services au sein de la représentation nationale conforterait la communauté du renseignement dans son action.

Ce faisant, le Parlement contribuerait à corriger une attitude d'indifférence et de méfiance qui, pour traditionnelle qu'elle soit dans notre pays, n'en a pas moins conduit à alimenter le relatif discrédit et le caractère mystérieux dont souffrent toutes les activités liées au renseignement.

Les membres de cette structure ad hoc devraient avant tout disposer, selon votre rapporteur, d'une information sur l'activité générale des services et sur des événements revêtant une importance particulière. Ils devraient ainsi pouvoir être associés à l'organisation générale et à la politique générale du renseignement, suivre les programmes d'investissement sur lesquels repose la capacité d'action des services, être mieux informés des questions les plus importantes, particulièrement en période de crise internationale, et être ainsi à même de participer à un véritable exercice de concertation avec les autorités gouvernementales dans ce domaine du renseignement.

Leurs sources d'information devraient en particulier provenir des auditions régulières des ministres compétents et des responsables de l'ensemble des services de renseignement, mais aussi de rapports périodiques sur les activités de ces services et l'organisation générale du renseignement.

2. La nécessité de modalités de fonctionnement adaptées

Les modalités d'une meilleure association du Parlement aux questions de renseignement ne doivent en aucune manière compromettre l'efficacité des services concernés, mais au contraire prendre pleinement en compte la spécificité des activités de renseignement, à commencer par le respect de la confidentialité et du secret qui y sont le plus souvent attachés.

Votre commission a déjà par le passé souligné les avantages que présente, de ce point de vue, la création d'une structure parlementaire ad hoc. Le choix d'une structure spécialisée permet en effet d'envisager des effectifs plus restreints que ceux des commissions permanentes. Les garanties requises en matière de secret et de confidentialité des travaux peuvent ainsi être offertes beaucoup plus aisément et permettre notamment les auditions régulières des responsables des services. La régularité de l'exercice et les effectifs limités du cadre retenu devraient favoriser l'instauration d'un climat de confiance. Les parlementaires concernés seraient ainsi mis en situation de pouvoir dialoguer utilement avec les responsables de l'exécutif.

Une telle structure ne saurait écarter toute compétence des commissions permanentes -ou même d'éventuelles commissions d'enquête- dans des domaines connexes touchant au renseignement. C'est à ces commissions qu'il revient en particulier d'assurer l'information du Parlement sur tout sujet qu'elles jugent utiles en faisant appel à des informations publiques.

En revanche, une instance spécialisée devrait naturellement avoir accès à des informations classifiées, ses membres devant en contrepartie se conformer à un respect rigoureux de règles de confidentialité sur les travaux de cette instance ad hoc. Il en va de la protection, non seulement des informations confidentielles ou secrètes, mais aussi des hommes qui servent l'Etat dans des conditions difficiles et parfois dangereuses.

En résumé, une structure parlementaire en charge du renseignement ne saurait être assimilée aux divers organismes existant au sein du Parlement. Il s'agit de créer, par une démarche pragmatique et adaptée, une instance parlementaire d'information, d'association et de concertation beaucoup plus qu'un organe de contrôle parlementaire au sens classique du mot.

II. LE PROJET DE LOI : UNE AVANCÉE SIGNIFICATIVE

Hormis la création de la commission de vérification des fonds spéciaux, intervenue dans des circonstances particulières, le projet de loi constitue la première manifestation claire d'un gouvernement en faveur d'une association plus étroite du Parlement aux questions de renseignement.

A. LA GENÈSE DU PROJET DE LOI

L'actuel projet de loi trouve son origine dans la relance du débat sur le contrôle parlementaire du renseignement lors de la discussion à l'Assemblée nationale du projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme.

Le 24 novembre 2005 furent en effet discutés trois amendements émanant respectivement de la commission des lois et présenté par son rapporteur, M. Alain Marsaud, de MM. Jacques Floch, Julien Dray et des membres du groupe socialiste et de M. Pierre Lellouche. Ces trois amendements visaient à instaurer une structure comprenant des parlementaires des deux assemblées et dénommée selon le cas « commission nationale de contrôle des services de renseignement », « délégation parlementaire d'évaluation des actions conduites par les services de renseignement dépendant du ministère de l'intérieur, du ministère de la défense et du ministère des finances » ou « commission de contrôle des services de renseignement ».

Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, s'était déclaré favorable à ce que « la représentation nationale exerce un droit de regard sur les services de renseignement » et, s'exprimant au nom du gouvernement, il avait proposé de mettre en place un groupe de travail composé de parlementaires et de hauts fonctionnaires des services de renseignement dont les conclusions, rendues avant le 15 février 2006, pourraient déboucher sur le dépôt d'un texte législatif qui serait rapidement inscrit à l'ordre du jour du Parlement. Sous le bénéfice de cet engagement, les auteurs avaient retiré les amendements. L'un deux, repris et mis aux voix, fut repoussé.

La première partie de cet engagement fut tenue dans les délais annoncés, puisque le 8 mars 2006, le gouvernement déposait à l'Assemblée nationale un projet de loi portant création d'une délégation parlementaire pour le renseignement présenté par le ministre délégué aux relations avec le Parlement. Annoncée pour la fin du printemps 2006, la discussion du projet de loi fut cependant ajournée, la législature s'achevant finalement sans que le texte soit inscrit à l'ordre du jour.

Au cours de la campagne pour l'élection présidentielle, le Président de la République avait pris l'engagement de faire voter ce texte qui figure ainsi parmi les toutes premières priorités de la nouvelle législature.

Afin de permettre son examen rapide, le projet de loi a été redéposé sur le bureau du Sénat le 5 juin dernier.

B. L'ARCHITECTURE DU PROJET DE LOI

Le projet de loi inscrit la future délégation parlementaire pour le renseignement dans le cadre des dispositions de l'ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Ce texte régit en effet les différentes délégations qui, aux côtés des commissions spéciales ou permanentes et des commissions d'enquête, constituent les organes internes des assemblées parlementaires.

On compte actuellement six types de délégations au sein du Parlement :

- les délégations parlementaires pour l'Union européenne (article 6 bis de l'ordonnance n°58-100 du 17 novembre 1958) instituées en 1979 ;

- l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (article 6 ter), institué en 1983 ;

- l'Office parlementaire d'évaluation de la législation (article 6 quater), institué en 1996 ;

- les délégations parlementaires à l'aménagement et au développement durable des territoires (article 6 sexies), instituées en 1999 ;

- les délégations parlementaires aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (article 6 septies), instituées en 1999 ;

- l'Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé (article 6 octies), institué en 2002.

Les trois offices constituent un organe commun aux deux assemblées, l'Office parlementaire d'évaluation de la législation étant cependant composé de deux délégations constituées l'une à l'Assemblée nationale et l'autre au Sénat. Dans les trois autres cas, il existe une délégation dans chacune des assemblées.

L'article unique du projet de loi vise à insérer dans l'ordonnance du 17 novembre 1958 une septième délégation parlementaire, commune aux deux assemblées : la délégation parlementaire pour le renseignement. Cette délégation se distinguerait cependant nettement des instances existantes par son effectif très restreint, le mode de désignation de ses membres et ses conditions de fonctionnement, adaptées à l'exigence de confidentialité nécessaire en matière de renseignement.

1. Un effectif restreint et une représentation pluraliste

La délégation parlementaire pour le renseignement se composerait, en l'état actuel du texte de six membres : trois députés et trois sénateurs. Parmi eux figureraient quatre membres de droit, à savoir les présidents des commissions des lois et de défense des deux assemblées. Les deux autres membres, un député et un sénateur, seraient désignés par le président de chaque assemblée de manière à assurer une répartition pluraliste.

2. Une structure d'information aux prérogatives encadrées

La mission générale de la délégation parlementaire pour le renseignement serait d'être informée sur l'activité générale et sur les moyens des services spécialisés à cet effet placés sous l'autorité des ministres de la défense et de l'intérieur.

Les services concernés sont :

- pour le ministère de la défense, la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la direction du renseignement militaire (DRM) et la direction de la protection de la sécurité et de la défense (DPSD) ;

- pour le ministère de l'intérieur, la direction de la surveillance du territoire (DST) et la direction centrale des renseignements généraux (DCRG).

Les services de renseignement relevant du ministre de la défense

? La direction générale de la sécurité extérieure (DGSE)

En application du décret n° 82-306 du 2 avril 1982, la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) « a pour mission, au profit du Gouvernement et en collaboration étroite avec les autres organismes concernés, de rechercher et d'exploiter les renseignements intéressant la sécurité de la France, ainsi que de détecter et d'entraver, hors du territoire national, les activités d'espionnage dirigées contre les intérêts français afin d'en prévenir les conséquences ».

Concernant prioritairement les zones de crise et d'intérêt français et les domaines politique et sécuritaire, les opérations de recherche du renseignement de la DGSE s'exercent hors du territoire national et peuvent nécessiter la mise en place de missions clandestines, que seule la DGSE est autorisée à réaliser. La DGSE fait appel à divers modes de recueil du renseignement (sources humaines, interceptions électromagnétiques, imagerie satellitaire, moyens opérationnels, exploitation des sources ouvertes).

Le budget de la DGSE s'élève en 2007 à 445 millions d'euros auxquels s'ajoutent des fonds spéciaux pour un montant de 36 millions d'euros. La DGSE compte plus de 4 400 personnels, dont deux-tiers de civils.

? La direction du renseignement militaire (DRM)

Créée par le par le décret no 92-523 du 16 juin 1992, la direction du renseignement militaire (DRM) est chargée de planifier, coordonner et conduire la recherche et l'exploitation du renseignement militaire. Ce dernier concerne les forces armées de pays ou d'entités tierces, ainsi que l'environnement des forces françaises sur les théâtres extérieurs.

La DRM satisfait les besoins en renseignement d'intérêt militaire du chef d'état-major des armées dont elle relève, des autorités et organismes du ministère de la défense, des commandements opérationnels et organiques ainsi que des autres autorités et des organismes gouvernementaux concernés. Le directeur du renseignement militaire conseille le ministre de la défense en matière de renseignement d'intérêt militaire.

La DRM emploie près de 1 700 personnels et son budget avoisine 130 millions d'euros. Elle est en outre appelée à exploiter des équipements qui ne sont pas financés par son budget, notamment dans le domaine de l'imagerie satellitaire ou de l'écoute électromagnétique.

? La direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD)

En application du décret n°2001-1126 du 29 novembre 2001, la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) est responsable de la sécurité du personnel, des informations, des matériels et des installations sensibles du ministère de la défense. Elle compte environ 1 400 personnels et dispose d'un budget de 93 millions d'euros.

Les services de renseignement relevant du ministre de l'intérieur

? La direction de la surveillance du territoire (DST)

Aux termes du décret du 22 décembre 1982, la direction de la surveillance du territoire (DST) « a compétence pour rechercher et prévenir, sur le territoire de la République française, les activités inspirées, engagées ou soutenues par des puissances étrangères et de nature à menacer la sécurité du pays, et, plus généralement, pour lutter contre ces activités ».

La DST assure notamment des missions de contre-espionnage sur le territoire national, des missions de protection du patrimoine et de la sécurité économiques et des missions de contre-terrorisme. Les policiers actifs de la DST ont la qualité d'officiers de police judiciaire.

La DST compte près de 1 800 personnels. Elle ne dispose pas de budget autonome mais reçoit une fraction des fonds spéciaux ainsi que des crédits en provenance du SGDN.

? La direction centrale des renseignements généraux (DCRG)

La direction centrale des renseignements généraux (DCRG) participe à la défense des intérêts fondamentaux de l'Etat et concourt à la mission générale de sécurité intérieure (décret n° 95-44 du 16 janvier 1995).

Elle exerce prioritairement ses missions dans les domaines de la lutte contre le terrorisme, de la lutte contre les dérives urbaines et l'économie souterraine et dans l'anticipation et la gestion des crises.

Elle compte 4 000 fonctionnaires implantés sur l'ensemble du territoire national.

Les ministres de la défense et de l'intérieur adresseraient à la délégation des informations et des éléments d'appréciation relatifs au budget, à l'activité générale et à l'organisation de ces services.

Toutefois, trois restrictions sont imposées quant à la nature des informations transmises :

- elles ne peuvent porter sur les activités opérationnelles des services, les instructions données par les pouvoirs publics à cet égard et le financement de ces activités ;

- elles ne peuvent porter sur les relations des services avec des services étrangers ou avec des organismes internationaux compétents dans le domaine du renseignement ;

- elles excluent toute donnée dont la communication pourrait mettre en péril l'anonymat, la sécurité ou la vie d'une personne relevant ou non des services intéressés, ou compromettre les modes opératoires propres à l'acquisition du renseignement.

Le projet de loi précise que seuls les ministres et les directeurs des services concernés, ainsi que le secrétaire général de la défense nationale peuvent être entendus par la délégation.

Le rôle du SGDN dans le domaine du renseignement

Aux termes du décret du 20 avril 1989, le Secrétaire général de la défense nationale (SGDN) assure le secrétariat du Comité interministériel du renseignement (CIR) qui, selon l'ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, assure l'orientation et la coordination des services de renseignement et élabore à cette fin un plan national de renseignement. Le Comité interministériel de renseignement est présidé par le Premier ministre et comprend notamment les ministres chargés de la défense, de l'intérieur et des affaires étrangères. Le Comité interministériel du renseignement coordonne les groupes de projets constitués pour l'exécution du plan national de renseignement.

Le décret n° 78-78 du 25 janvier 1978 fixant les attributions du Secrétaire général de la défense nationale précise qu'en exécution des plans, orientations et décisions arrêtés en conseils de défense ou en comité interministériel, il notifie les objectifs en matière de renseignement. Il anime la recherche du renseignement dans les domaines intéressant la défense et en assure l'exploitation au profit du gouvernement et des organismes concernés.

Le SGDN prépare les réunions du Comité interministériel du renseignement et le projet de plan national de renseignement. Il prépare également les réunions des directeurs de cabinet des ministres représentés au Comité interministériel du renseignement et assure le compte rendu et le suivi des décisions.

3. Une stricte préservation du secret

Le projet de loi précise que les travaux de la délégation parlementaire pour le renseignement seront couverts par le secret de la défense nationale.

Les membres de la délégation seront autorisés ès-qualités à connaître d'informations relevant du secret de la défense nationale, dans les limites évoquées ci-dessus. Les agents des assemblées parlementaires chargés d'assister les membres de la délégation et désignés à cet effet par le président de la délégation devront pour leur part suivre la procédure d'habilitation de droit commun.

Les membres de la délégation et les agents des assemblées parlementaires seront astreints au respect du secret de la défense nationale pour les faits, actes ou renseignements dont ils auront pu avoir connaissance en ces qualités.

Par ailleurs, il est prévu que la délégation élabore un rapport annuel qui ne sera pas public mais remis au Président de la République, au Premier ministre et au président de chaque assemblée.

III. LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DE LA DÉFENSE : UN ÉQUILIBRE GLOBALEMENT SATISFAISANT

La première observation de votre commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées vise tout simplement à manifester sa satisfaction vis-à-vis de l'examen de ce texte.

Depuis nombre d'années, un large consensus politique se dégage en faveur d'une instance parlementaire en charge du renseignement, comme en témoigne la diversité des signataires de propositions de loi, issus de l'ensemble des formations politiques et groupes parlementaires. Plusieurs ministres, sous diverses majorités, avaient eux aussi précisé qu'ils ne voyaient pas d'objection à une telle instance, pourvu que ses compétences et ses règles de fonctionnement tiennent compte des spécificités de la matière traitée. Enfin, les contacts établis sur ce sujet avec les principaux directeurs de service avaient montré que ceux-ci n'étaient en rien hostiles au principe d'une instance parlementaire, et qu'ils y trouvaient même certains avantages, sous réserve que des garanties minimales leur soient apportées pour ne pas compromettre le bon déroulement de leurs activités.

Pour autant, le statu quo s'est maintenu jusqu'à ce jour, davantage, semble-t-il, en raison de contingences circonstancielles que de véritables oppositions ou réticences à l'encontre de cette réforme.

Il revient au précédent gouvernement d'avoir su donner l'impulsion politique nécessaire, à la fin de l'année 2005, et à son successeur de conforter la démarche dès son entrée en fonction.

La seconde observation est que ce projet de loi correspond pour l'essentiel à la formule que la commission appelait de ses voeux et dont elle avait esquissé les principales caractéristiques au cours des années passées : effectif restreint, préservation du secret, règles de fonctionnement adaptées.

En effet, notre attente portait moins sur une instance de contrôle, au sens traditionnel du terme, que sur la mise en place d'un canal approprié assurant l'information du Parlement en matière de renseignement. Une telle instance doit permettre à des parlementaires qualifiés d'évaluer la politique de renseignement sans interférer dans sa conduite.

Sans doute la délégation parlementaire pour le renseignement, telle que la prévoit le projet de loi, suscitera-t-elle une appréciation nuancée chez ceux qui trouveront ses attributions trop restreintes au regard de divers exemples étrangers.

Pour votre commission, l'équilibre général du projet de loi doit cependant être respecté, car il répond à deux exigences essentielles.

Il vise à concilier la nécessaire information du Parlement et la préservation de l'efficacité de l'action des services, en posant certaines limites à l'étendue des informations à caractère secret dont pourra connaître la délégation.

Il s'inscrit également dans une vision pragmatique de nature à favoriser l'établissement, entre la délégation parlementaire et les responsables de services, d'une relation de confiance absolument essentielle au succès de la démarche. Il n'y a aujourd'hui aucune raison de douter que cette confiance s'instaurera, au bénéfice de la politique du renseignement de notre pays. De ce point de vue, la pratique qui prévaudra dans le travail de la délégation sera sans doute au moins aussi déterminante que les textes régissant son fonctionnement.

Les amendements adoptés par la commission s'inscrivent dans cet esprit. Ils ne modifient pas l'équilibre du texte mais visent à permettre à la délégation parlementaire de jouer pleinement son rôle de lien entre la représentation nationale et des services essentiels pour notre sécurité.

Enfin, la troisième observation de votre commission sera beaucoup plus générale. Au-delà de la création d'une délégation parlementaire du renseignement, c'est la question de la conduite de la politique du renseignement, des moyens qui lui sont dévolus et du cadre juridique dans lequel elle s'exerce qui mériterait une réflexion d'ensemble et, sans doute, des améliorations.

A. PRÉCISER ET CONFORTER LES MISSIONS DE LA DÉLÉGATION

1. Élargir l'effectif de la délégation

Le choix de faire siéger au sein de la délégation, en qualité de membres de droit, les présidents des commissions de défense et des lois des deux assemblées, répond à un souci d'établir un lien étroit entre la délégation et les commissions permanentes compétentes en matière de sécurité. On peut également penser que cette composition donnera à la délégation toute l'autorité nécessaire pour dialoguer utilement avec les responsables de l'exécutif.

Toutefois, la limitation de l'effectif total de la délégation à six parlementaires ne permet au président de chaque assemblée que de ne nommer un seul parlementaire.

Votre commission souhaite porter de un à deux le nombre de membres nommés par chaque président d'assemblée. Un tel effectif ouvre davantage le choix laissé aux deux présidents d'assemblée tout en préservant le caractère restreint de la délégation, qui compterait ainsi huit membres. Ce nombre ne paraît en rien excessif au regard de l'importance et de la nature des questions que la délégation aura à traiter.

2. Préciser les missions de la délégation et ses pouvoirs d'information

Comme indiqué plus haut, votre commission approuve le cadre fixé par le projet de loi, qui fait de la délégation une instance dotée de pouvoirs d'information, et non une instance de contrôle au sens traditionnel du terme.

Elle estime toutefois que le texte gagnerait à être plus précis, dans la mesure où une interprétation stricte conduirait à limiter les moyens par lesquels la délégation peut recueillir ses informations.

Pour éviter une telle interprétation limitative, votre commission propose plusieurs amendements visant à définir plus clairement la mission de la délégation, chargée de suivre l'activité générale et les moyens des services de renseignement, et surtout, à ne pas réduire ses sources d'information à la seule audition des ministres et directeurs de service concernés.

Il serait en effet inopérant d'exclure l'audition de personnes ne relevant pas du pouvoir exécutif, puisque, par définition, aucune contrainte particulière ne peut être opposée aux contacts entre ces personnes et des parlementaires. On peut ici penser à l'audition de spécialistes d'une zone géographique donnée ou des questions de terrorisme. Il peut également être utile d'envisager l'audition de représentants des commissions indépendantes, comme la commission de vérification des fonds spéciaux. Enfin, il est souhaitable que le texte fasse l'objet d'une interprétation souple afin que certains subordonnés des directeurs des services de renseignement puissent, bien entendu avec l'accord de ceux-ci ou en leur présence, apporter des informations plus détaillées à la délégation.

Enfin, votre commission estime nécessaire que la délégation puisse entendre le Premier ministre, étant donné la dimension interministérielle de la politique du renseignement et les enjeux de la coordination entre service.

3. Une articulation nécessaire avec la commission de vérification des fonds spéciaux

On peut légitimement se demander si l'instauration d'une délégation parlementaire pour le renseignement ne devrait pas s'accompagner d'une redéfinition des modalités du contrôle des fonds spéciaux, actuellement confié à la commission de vérification régie par l'article 154 de la loi de finances pour 2002.

En précisant que la délégation parlementaire pour le renseignement ne pourra pas connaître des informations relatives au financement des activités opérationnelles des services, le projet de loi sépare clairement les fonctions de celle-ci de celles de la commission de vérification des fonds spéciaux.

On ne voit guère de raisons de principe qui imposerait l'existence de deux structures distinctes, dans la mesure où l'une et l'autre ont des compositions de même nature. Il pourrait ainsi être envisagé que la délégation parlementaire reprenne les attributions de la commission de vérification, quitte à se faire assister, pour cette mission de contrôle, d'un magistrat de la Cour des comptes. En revanche, dès lors qu'il y a coexistence de deux structures, on comprend que leurs attributions respectives doivent être clairement distinguées.

Dans l'immédiat, il ne paraît pas indispensable d'apporter une réponse définitive à la question du maintien des deux instances ou de leur fusion. Sur un plan pratique, la commission de vérification fonctionne depuis plusieurs années, alors que la délégation parlementaire ne deviendra opérationnelle qu'après une phase préalable de mise en place de ses méthodes de travail.

Votre commission considère néanmoins qu'il serait anormal que les membres de la délégation parlementaire pour le renseignement demeurent dans l'ignorance totale des travaux menés par leurs collègues de la commission de vérification des fonds spéciaux. Au contraire, certaines observations d'ordre général sur l'organisation et le fonctionnement des services effectuées à l'occasion du contrôle des fonds spéciaux pourraient utilement contribuer au travail de la délégation parlementaire.

Votre commission propose donc que la délégation parlementaire pour le renseignement soit destinataire du rapport de la commission de vérification des fonds spéciaux, les informations contenues dans ce document étant en tout état de cause couvertes par les règles de protection du secret applicables à la délégation.

B. UN PROJET A REPLACER DANS LE CADRE PLUS VASTE D'UN RENFORCEMENT DE L'OUTIL DE RENSEIGNEMENT

Aux yeux de votre commission, la création d'une structure parlementaire spécifique doit contribuer à une meilleure prise en compte de la politique du renseignement et de ses enjeux. A l'orée d'un nouveau mandat présidentiel et d'une nouvelle législature, une réflexion d'ensemble paraît souhaitable sur la manière dont est conduite cette politique et sur les moyens de l'améliorer. Votre rapporteur souhaite ici évoquer simplement deux aspects auxquels pourrait s'intéresser cette réflexion : la consolidation du cadre juridique de l'action des services de renseignement et le « pilotage », par l'exécutif, de l'outil de renseignement.

1. Une nécessaire consolidation du cadre juridique d'intervention des services de renseignement

On a déjà souligné que la création d'une instance parlementaire en charge du renseignement allait normaliser la situation de la France par rapport aux principales démocraties qui ont mis en place, depuis plusieurs années, des structures comparables.

On doit également constater que dans la plupart de ces pays, le rôle du Parlement en matière de renseignement ne constitue que l'un des aspects d'une législation plus large donnant une véritable assise juridique aux services de renseignement et à leur action.

Un tel « statut législatif » des services de renseignement ne se limite pas à décrire l'organisation des services et les attributions propres à chacun d'entre eux. Bien souvent, il fonde l'action des services selon des modes dérogatoires au droit commun, il autorise leur accès à certains types de fichiers ou données, il garantit la protection du secret sur leurs activités et leurs sources, il établit les règles applicables aux services, à leurs responsables et à leurs agents en cas de procédures judiciaires.

Tel n'est pas le cas en France où, en dépit des dispositions relatives à la protection du secret de la défense nationale, le cadre d'intervention des services peut parfois être insuffisamment défini, voire être mis en cause lors de procédure judiciaires.

Dans ces conditions, il serait utile de réfléchir aux moyens de renforcer la sécurité juridique de l'action des services et de leurs personnels, par exemple en posant clairement dans la loi le principe de la protection des sources de renseignement ou les règles applicables en matière de procédures judiciaires.

2. La conduite de la politique du renseignement

Le deuxième axe de réflexion que souhaite évoquer votre rapporteur concerne la conduite de la politique du renseignement, du double point de vue de la coordination entre services et de la centralisation des directives qui leur sont données.

La question de la coordination entre services de renseignement prend aujourd'hui une acuité particulière, à l'heure où les différents services agissent dans des domaines communs, tout particulièrement en matière de lutte contre le terrorisme. Par ailleurs, les défis technologiques posés au recueil du renseignement par l'explosion des moyens modernes de communication exigent également des réponses communes, à l'image de la démarche de mutualisation de certains équipements engagée entre la DGSE et la DST, indispensable compte tenu des investissements à réaliser.

Tant au sein du ministère de la défense qu'au sein du ministère de l'intérieur, dont les deux services de renseignement seront bientôt regroupés sur un site unique, une répartition optimale des fonctions de chaque service doit être recherchée.

Sur le plan interministériel, on peut se demander si l'organisation actuelle, fondée sur l'existence d'un comité interministériel du renseignement (CIR), placé sous l'autorité du Premier ministre, répond pleinement aux nécessités de l'orientation de la politique de renseignement, ou s'il ne faudrait pas permettre un lien plus direct et plus étroit entre les services et l'autorité politique, au plus haut niveau. La question se pose notamment pour la DGSE dont le rattachement organique au ministère de la défense est lié à des raisons historiques.

Le comité interministériel du renseignement élabore un plan national de renseignement qui se décline ensuite en directives nationales définissant les priorités gouvernementales en la matière. Ces orientations générales suffisent-elles à garantir qu'au quotidien, sur un plan plus opérationnel, les services disposent de directives claires du pouvoir politique ?

Au cours de la dernière campagne présidentielle a été évoquée la création auprès du Chef de l'Etat d'un Conseil de sécurité nationale, chargé notamment de donner à l'exécutif une vision globale des menaces pesant sur la sécurité de notre pays et de renforcer la coordination et la réactivité des réponses apportées par les pouvoirs publics. Une telle structure aurait évidemment un rôle de premier plan à jouer en matière de renseignement, en permettant aux hautes autorités de disposer d'une information directe et régulière, puis d'orienter en conséquence l'action des services.

Quelles que soient les orientations prises en la matière, il paraîtrait paradoxal qu'au moment où il sera permis à une instance parlementaire réduite d'appréhender l'ensemble des activités des services de renseignement, quoique de manière très générale, un lien plus direct et plus étroit ne soit pas établi entre ces services et le pouvoir exécutif.

EXAMEN DES ARTICLES

Article unique  (Article 6 nonies de l'ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) - Délégation parlementaire pour le renseignement

L'article unique vise à insérer dans l'ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, à la suite des articles régissant les six types de délégations ou offices existants, un article 6 nonies relatif à la délégation parlementaire pour le renseignement.

? Composition de la délégation parlementaire pour le renseignement (paragraphes I, II et III)

Le projet de loi retient tout d'abord la formule d'une délégation parlementaire commune à l'Assemblée nationale et au Sénat, sur le modèle de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Le choix d'une délégation commune se justifie du fait de son effectif restreint, mais également de son rôle très spécialisé, qui consistera à entretenir des relations régulières avec un nombre limité de responsables et de services.

L'effectif proposé pour la délégation s'élève à six membres correspondant aux présidents des commissions de défense et des lois, membres de droit, ainsi qu'à un député et un sénateur désignés par le président de chaque assemblée. Cette désignation interviendrait au début de la législature pour le député et après chaque renouvellement triennal. Le pouvoir de désignation des présidents d'assemblée ne serait soumis à aucune procédure de proposition ou de consultation préalable, mais il devrait s'exercer en veillant à assurer une répartition pluraliste. De la sorte, si les deux présidents de commission, membres de droit, appartiennent à la majorité de l'assemblée considérée, le président de celle-ci serait tenu de nommer un parlementaire de l'opposition.

La présidence de la délégation parlementaire pour le renseignement serait exercée pour un an, à tour de rôle, par chacun des présidents de commissions permanentes. La délégation désignerait également un rapporteur, sans que la durée de ses fonctions ne soit arrêtée par le projet de loi.

Votre commission a adopté un amendement au paragraphe I, ainsi qu'un amendement de conséquence au paragraphe II, afin de porter de six à huit le nombre de membres de la délégation. En effet, comme indiqué dans l'exposé général, il paraît opportun de permettre à chaque président d'assemblée de désigner deux parlementaires, la délégation se trouvant ainsi composée pour moitié de membres de droit et pour moitié de membres désignés par les présidents d'assemblée. Cette augmentation du nombre de membre reste compatible avec les avantages s'attachant à un effectif restreint, tout en renforçant la capacité de la délégation à répondre à sa mission.

La commission à l'occasion de ces deux amendements, a par ailleurs repris la dénomination de délégation parlementaire au renseignement, adoptée par la commission des lois.

? Attributions de la délégation parlementaire pour le renseignement (paragraphe IV)

Le projet de loi dispose que la délégation parlementaire pour le renseignement serait informée sur l'activité générale et sur les moyens des services spécialisés à cet effet placés sous l'autorité des ministres de la défense et de l'intérieur, ce qui couvre la DGSE, la direction du renseignement militaire, la direction de la protection de la sécurité et de la défense, la DST et la direction centrale des renseignements généraux.

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'intérêt de faire entrer dans le champ de compétence de la délégation les services du ministère de l'économie et des finances généralement considérés comme appartenant à la « communauté du renseignement », à savoir la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières, ainsi que le service à compétence nationale Tracfin. Leurs domaines d'intervention portent essentiellement sur la délinquance économique et financière, mais ces services jouent aussi incontestablement un rôle en liaison avec le renseignement de sécurité, notamment dans la lutte contre le financement du terrorisme, contre les organisations criminelles transnationales ou contre le trafic d'armes. Leur action, en la matière, semble toutefois moins directe que celle des services de renseignement auxquels ils transmettent les informations les intéressant. Il ne paraît donc pas indispensable à votre commission, à ce stade, d'élargir le champ de compétence de la délégation au-delà de ce que prévoit le projet de loi.

Votre commission a adopté un amendement reformulant la définition des attributions de la délégation et précisant que sans préjudice des compétences des commissions permanentes, celle-ci est chargée de suivre l'activité générale et les moyens des services de renseignement précités.

En ce qui concerne les moyens d'information à la disposition de la délégation parlementaire du renseignement, le projet de loi prévoit que les ministres de la défense et de l'intérieur lui adresseraient des informations et des éléments d'appréciation relatifs au budget, à l'activité générale et à l'organisation de ces services.

Aux yeux de votre rapporteur, cette définition large doit permettre à la délégation d'obtenir des informations sur les moyens humains et matériels de services, notamment les programmes d'investissement en matière d'équipements techniques, sur l'adéquation de ces moyens aux missions, sur les orientations générales données aux services, mais aussi sur les questions d'actualité, particulièrement en période de crise internationale.

Le projet de loi prévoit que les informations et éléments d'information transmis à la délégation ne pourraient porter sur les activités opérationnelles des services, les instructions données par les pouvoirs publics à cet égard et le financement de ces activités, ni sur les relations des services avec des services étrangers ou avec des organismes internationaux compétents dans le domaine du renseignement.

La planification ou la conduite des opérations n'entrent pas, aux yeux de votre commission, dans les questions dont devrait connaître la délégation, celle-ci ayant essentiellement vocation à s'intéresser aux objectifs assignés aux services et aux conditions de leur mise en oeuvre, au travers d'un examen de leur organisation, de leur fonctionnement et des moyens humains et matériels qui leur sont affectés.

Dans la note précitée adressée au Président de la République et au Premier ministre, M. René Galy-Dejean président de la commission de vérification des fonds spéciaux, observe toutefois que si « le projet de loi exclut tout accès des parlementaires à des informations touchant aux activités opérationnelles, même passées, des services de renseignement, il apparaît que la pratique suivie par la commission de vérification a été plus souple en ce domaine et a notamment permis à ses membres de prendre connaissance de la nature de certaines opérations, dans les limites imposées par la protection de la sécurité des personnes et le respect des prérogatives de l'exécutif s'agissant des actions en cours ».

Il faut rappeler que lors de l'adoption des dispositions législatives instaurant la commission de vérification des fonds spéciaux, le Conseil constitutionnel avait annulé une disposition qui aurait autorisé celle-ci à connaître des opérations en cours.

La question reste posée, s'agissant de la délégation parlementaire, pour les opérations passées, notamment au cas où celles-ci seraient portées à la connaissance du public. Il apparaîtrait normal que dans un tel cas, les ministres ou responsables de services puisse apporter certains éléments d'information à la délégation.

Votre commission a adopté un amendement proposant de préciser que la délégation recueille les informations utiles à l'accomplissement de sa mission. Cet amendement se réfère également aux échanges avec les services étrangers, plutôt qu'aux relations avec ces services.

Le projet de loi précise enfin que seuls les ministres et les directeurs des services concernés, ainsi que le secrétaire général de la défense nationale pourraient être entendus par la délégation.

Pour les raisons développées dans l'exposé général, votre commission a adopté un amendement permettant à la délégation de procéder à l'audition du Premier ministre ainsi que de toute personne ne relevant pas des services de renseignement.

? Protection du secret (paragraphe V et VI)

En ce qui concerne l'accès à des informations classifiées, le projet de loi considère que les parlementaires membres de la délégation seraient habilités ès-qualités à connaître des informations relevant secret de la défense nationale.

Les agents des assemblées parlementaires désignés par le président de la délégation pour assister les membres de celle-ci, devraient pour leur part suivre la procédure d'habilitation prévue pour la protection du secret de la défense nationale.

L'habilitation des membres de la délégation et des personnels les assistant connaîtrait toutefois une restriction, puisque ne pourraient être portées à leur connaissance des données dont la communication pourrait mettre en péril l'anonymat, la sécurité ou la vie d'une personne relevant ou non des services intéressés, ainsi que les modes opératoires propres à l'acquisition du renseignement.

Le projet de loi précise que les travaux de la délégation seront couverts par le secret de la défense nationale.

Les membres de la délégation et les personnels qui les assistent seront astreints au respect du secret de la défense nationale pour les faits, actes ou renseignements dont ils auront pu avoir connaissance dans le cadre de ces travaux.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de conséquence au paragraphe V

? Rapport annuel et règlement intérieur (paragraphes VII et VIII)

Le projet de loi prévoit qu'un rapport annuel serait remis par le président de la délégation au Président de la République, au Premier ministre et au président de chaque assemblée. Il résulte de la rédaction que ce rapport ne serait pas public et serait donc classifié, à l'image de celui de la commission de vérification des fonds spéciaux.

Le projet de loi indique également que la délégation parlementaire pour le renseignement établirait son règlement intérieur et que celui-ci serait soumis à l'approbation du bureau de chaque assemblée.

Votre commission a adopté un amendement permettant à la délégation d'établir un rapport public rendant compte de ses activités. Un tel rapport permettrait de faire connaître le rôle de la délégation et, le cas échéant, de formuler des remarques générales sur les services. Par définition, ce rapport public ne pourrait pas comporter d'informations protégées par le secret de la défense nationale.

Cela n'exclurait pas que la délégation adresse des remarques directement au Chef de l'Etat et au Premier ministre sous une forme classifiée.

Article additionnel après l'article unique  (Article 154 de la loi de finances pour 2002) - Transmission à la délégation parlementaire pour le renseignement du rapport de la commission de vérification des fonds spéciaux

Il paraîtrait anormal que les membres de la délégation parlementaire demeurent dans l'ignorance totale des travaux menés par leurs collègues de la commission de vérification des fonds spéciaux.

Votre commission a adopté un amendement tendant à insérer après l'article unique un article additionnel modifiant l'article 154 de la loi de finances pour 2002 afin de rendre la délégation parlementaire pour le renseignement destinataire du rapport annuel de la commission de vérification des fonds spéciaux.

Ce rapport est au demeurant déjà transmis à des parlementaires, en la personne des présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances, destinataires au même titre que le Président de la république et le Premier ministre.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi lors de sa réunion du mercredi 20 juin 2007.

A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, M. Yves Pozzo di Borgo a souligné le rôle important joué par les services des douanes en matière de renseignement. Il a souhaité que ces services entrent dans le champ de compétence de la délégation parlementaire. Tout en reconnaissant que la délégation ne devait pas s'immiscer dans les questions relevant de la conduite des opérations, il a estimé qu'elle devrait néanmoins être informée de la liste des opérations menées par les services. Une telle disposition renforcerait, à ses yeux, la crédibilité de la délégation parlementaire, l'expérience passée ayant montré que le pouvoir politique avait parfois été tenté d'utiliser les services de renseignement à des fins contestables.

M. Didier Boulaud s'est félicité de la discussion prochaine de ce projet de loi. Rappelant les propositions de loi déposées il y a nombreuses années tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale, il a jugé que la création d'une instance parlementaire en charge du renseignement avait beaucoup tardé et constituait moins une véritable avancée qu'une mise au niveau des normes en vigueur dans pratiquement tous les autres pays démocratiques. Il a observé que l'engagement pris devant le Parlement à la fin de l'année 2005 par l'actuel Président de la République, alors ministre de l'intérieur, n'avait été que partiellement tenu. En effet, le groupe de travail dont il avait annoncé la création n'a pas réellement été mis en place en y associant les représentants des principaux groupes politiques.

M. Didier Boulaud a souligné la timidité du projet de loi présenté au Parlement en matière de contrôle parlementaire des services de renseignement et a estimé que ce texte ne pouvait être qualifié d'équilibré dans la mesure où les dispositions visant à garantir la confidentialité et à ne pas interférer avec l'activité opérationnelle avaient été, à ses yeux, exagérément privilégiées au détriment des possibilités d'information de la délégation parlementaire. Il a annoncé que le groupe socialiste présenterait plusieurs amendements visant notamment à prévoir une délégation propre à chacune des deux assemblées, une augmentation du nombre de membres, afin de permettre une meilleure représentativité, et des moyens d'investigation moins restreints. Il s'est interrogé sur la raison d'être de la commission de vérification des fonds spéciaux dès lors qu'une délégation parlementaire pour le renseignement sera mise en place. Enfin, il s'est étonné de l'interdiction faite à la délégation de réaliser un rapport public, estimant que, dans un tel cas de figure, le Parlement en serait réduit à n'être informé que par la presse.

M. Didier Boulaud a considéré que si la délégation n'était pas, dès sa création, clairement mandatée dans ses attributions et dotée d'une autorité suffisante, elle serait inévitablement cantonnée dans un rôle d'intérêt limité. Il a ajouté qu'en l'état du texte, le groupe socialiste s'abstiendrait sur le projet de loi.

Mme Hélène Luc a tout d'abord indiqué que la démarche visant à créer une instance parlementaire compétente pour le renseignement recueillait l'approbation de principe du groupe communiste, républicain et citoyen. Elle a toutefois estimé que la garantie du pluralisme était une condition indispensable à la crédibilité de la future délégation. Elle a observé qu'au vu de l'effectif prévu dans le projet de loi, éventuellement augmenté de deux parlementaires, comme le proposait le rapporteur pour avis, la représentation du groupe communiste n'était pas assurée. Elle a souligné qu'une telle délégation devait inclure des représentants de tous les grands partis politiques. Par ailleurs, tout en reconnaissant qu'il fallait concilier l'information du Parlement et l'exigence de confidentialité, elle a également jugé indispensable que le rapport de la délégation puisse être rendu public. Un tel rapport public pourrait, au demeurant, asseoir la légitimité de l'action des services de renseignement et attirer l'attention sur les moyens qui leur sont nécessaires. Il éviterait que la seule information disponible pour le public sur les questions relatives aux services de renseignement résulte d'articles de presse parfois peu conformes à la réalité.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements au projet de loi.

Sur le texte proposé par l'article unique pour le I de l'article 6 nonies de l'ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958, elle a adopté un amendement portant de six à huit, dont deux membres nommés par le président de chaque assemblée, l'effectif de la délégation, et dénommant cette dernière : délégation parlementaire au renseignement.

Elle a adopté un amendement de conséquence au texte proposé pour le II de l'article 6 nonies de l'ordonnance précitée.

Sur le texte proposé pour le IV, elle a adopté :

- un amendement reformulant les attributions de la délégation qui serait chargée de suivre l'activité générale et les moyens des services ;

- un amendement précisant que la délégation recueille les informations utiles à sa mission et qu'elle ne peut connaître des informations et éléments d'appréciation concernant les échanges avec des services étrangers ;

- un amendement lui permettant de procéder à l'audition du Premier ministre, ainsi que de toute personne ne relevant pas des services de renseignement.

Elle a adopté un amendement de conséquence au V, puis, au VII, un amendement prévoyant que la délégation établira un rapport public dressant le bilan de son activité.

Elle a adopté un amendement de conséquence au VIII.

Après l'article unique, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel complétant l'article 154 de la loi de finances pour 2002 afin que la délégation parlementaire au renseignement soit destinataire du rapport de la commission de vérification des fonds spéciaux qui est actuellement adressé au Président de la République, au Premier ministre, aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées.

Enfin, elle a adopté un amendement de conséquence sur l'intitulé du projet de loi.

La commission a ensuite émis un avis favorable sur l'ensemble du projet de loi assorti de ces amendements.

LISTE DES AMENDEMENTS ADOPTES PAR LA COMMISSION

Article unique

Rédiger comme suit le I du texte proposé par cet article pour l'article 6 nonies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 :

« I. - Il est constitué une délégation parlementaire au renseignement, commune à l'Assemblée nationale et au Sénat. Elle est composée de quatre députés et de quatre sénateurs.

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Rédiger comme suit le II du texte proposé par cet article pour l'article 6 nonies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 :

« II. - Les présidents des commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées respectivement des affaires de sécurité intérieure et de défense sont membres de droit de la délégation parlementaire au renseignement. Ils président à tour de rôle la délégation pour une durée d'un an.

« Les autres membres de la délégation sont désignés par le président de chaque assemblée de manière à assurer une représentation pluraliste. Les deux députés qui ne sont pas membres de droit sont désignés au début de chaque législature et pour la durée de celle-ci. Les deux sénateurs sont désignés après chaque renouvellement partiel du Sénat.

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Rédiger comme suit le premier alinéa du IV du texte proposé par cet article pour l'article 6 nonies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 :

« IV. - Sans préjudice des compétences des commissions permanentes, la délégation parlementaire au renseignement a pour mission de suivre l'activité générale et les moyens des services spécialisés à cet effet placés sous l'autorité des ministres chargés de la défense et de l'intérieur.

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Remplacer le deuxième alinéa du IV du texte proposé par cet article pour l'article 6 nonies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 par deux alinéas ainsi rédigés :

« Elle recueille les informations utiles à l'accomplissement de sa mission.

« Les ministres mentionnés au premier alinéa adressent à la délégation des informations et des éléments d'appréciation relatifs au budget, à l'activité générale et à l'organisation des services placés sous leur autorité. Ces informations et ces éléments d'appréciation ne peuvent porter sur les activités opérationnelles de ces services, les instructions données par les pouvoirs publics à cet égard, le financement de ces activités ainsi que sur les échanges avec des services étrangers ou des organismes internationaux compétents dans le domaine du renseignement.

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Rédiger comme suit le dernier alinéa du IV du texte proposé par cet article pour l'article 6 nonies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 :

« Le Premier ministre, les ministres, le secrétaire général de la défense nationale et, pour ce qui concerne les agents exerçant ou ayant exercé des fonctions au sein des services mentionnés au premier alinéa, seuls les directeurs de ces services, peuvent être entendus par la délégation parlementaire au renseignement.

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Rédiger comme suit le début du premier alinéa du VI du texte proposé par cet article pour l'article 6 nonies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 :

« VI. - Les travaux de la délégation parlementaire au renseignement...

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Rédiger comme suit le VII du texte proposé par cet article pour l'article 6 nonies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 :

« VII. - Chaque année, la délégation établit un rapport public dressant le bilan de son activité. Il est remis par le président de la délégation au Président de la République, au Premier ministre et au président de chaque assemblée.

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Rédiger comme suit le début du VIII du texte proposé par cet article pour l'article 6 nonies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 :

« VIII.- La délégation parlementaire au renseignement...

Article additionnel après l'article unique

Après l'article unique, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au paragraphe VI de l'article 154 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001), après les mots : « au Premier ministre », sont insérés les mots : « , à la délégation parlementaire au renseignement ».

Intitulé du projet de loi

Rédiger comme suit l'intitulé du projet de loi :

Projet de loi portant création d'une délégation parlementaire au renseignement.

* 1 Claude Silberzahn - « Au coeur du secret » - Fayard 1995.

* 2 Voir notamment les avis de M. Jean Faure sur les projets de loi de finances pour 1996 et 1997 (Défense).

* 3 Propositions de loi de M. Nicolas About n° 439 (1996-1997), déposée le 30 septembre 1997, et n° 492, déposée le 15 septembre 1999.

* 4 Proposition de loi de M. Serge Vinçon n°236 (1998-1999) déposée le 23 février 1999.

* 5 Proposition de loi n° 1497 et rapport n° 1951 - 11ème législature.

* 6 René Galy-Dejean - Circonstances et convictions - Editions Numéris 2007.

* 7 Le contrôle parlementaire des services de renseignement - Etude de législation comparée
n° LC 103 - Service des affaires européennes du Sénat mars 2002 (http://www.senat.fr/lc/lc103/lc103.html)