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Projet de loi de finances pour 2008 : Politique des territoires

 

B. LES MOYENS DE LA MISSION

Après leur minoration en seconde délibération à l'Assemblée nationale (- 4,702 millions d'euros en AE et en CP) les crédits de la mission inscrits au projet de loi de finances s'élèvent à :

351,9 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit un peu moins de 0,1 % du montant total des autorisations d'engagement du budget général, en baisse de 3,7 % (à périmètre constant) par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2007 (365,6 millions d'euros) ;

415,7 millions d'euros en crédits de paiement, soit un peu plus de 0,1 % du montant total des crédits de paiement du budget général, en baisse de 4,7 % par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2007 (436,1 million d'euros).

Cependant, compte tenu du particularisme du programme PITE, l'évolution d'ensemble des moyens de la mission a peu de sens et c'est par programme qu'il convient d'analyser cette évolution, d'ailleurs contrastée.

1. Le programme 112 « Aménagement du territoire »

Le programme « Aménagement du territoire » retrace les moyens de fonctionnement et d'intervention de la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT).

Ce programme a fait en 2007 l'objet d'un audit du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), qui a estimé qu'il serait souhaitable d'en modifier l'intitulé « pour se rapprocher de la réalité qu'il recouvre » et recommandé de le dénommer « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », ce changement d'appellation lui semblant en outre cohérent avec l'établissement du nouveau document de politique transversale, également intitulé « Aménagement du territoire ».

Cette préconisation, qui n'a pas été retenue, est pourtant tout à fait pertinente, l'intitulé proposé par le CIAP ayant en outre l'avantage d'illustrer parfaitement le rôle de la DIACT.

Votre commission vous proposera donc un amendement tendant à modifier ainsi l'intitulé du programme 112.

a) Les moyens en personnel

En 2008, les moyens en personnel du programme 112 devraient rester au même niveau qu'en 2007, soit 148 ETPT.

b) Les moyens financiers

 Les crédits budgétaires

Après les modifications adoptées à l'Assemblée nationale qui ont diminué ses crédits de 4,2 millions d'euros en AE et en CP, le programme 112 devrait être doté en 2008 de 283,4 millions d'euros en AE (-11%) et de 373,3 millions d'euros en CP (-6 %).

Le montant respectif des dotations en autorisations d'engagement et en crédits de programme traduit la poursuite de l'effort engagé pour réduire le décalage entre les AE et les CP et, en particulier, réduire la dette exigible du FNADT.

Instrument principal d'intervention de la DIACT, le FNADT, dont les dotations pour 2008 devraient représenter 229,4 millions d'euros en AE ( -12,6 %) et 325,4 millions d'euros en CP (-7,8 %), connaît en effet une situation difficile, du fait des écarts accumulés entre le niveau de ses engagements et celui de ses moyens de paiement.

En dépit des mesures prises en 2006 et en 2007, et en particulier des 100 millions d'euros de CP supplémentaires votés dans le cadre de la loi de finances pour 2007, l'endettement du fonds s'élèvera encore à la fin de cette année à 120 millions d'euros, soit au même niveau qu'en 2005 : il était de 123 millions d'euros à la fin de 2006.

Il reste donc indispensable de poursuivre dans la voie de l'assainissement et de ne pas accroître le stock des engagements à couvrir.

 Les fonds de concours

Les fonds de concours attendus en 2008 se situent au même niveau qu'en 2007, soit 350.000 €.

 Les dépenses fiscales

Les dépenses fiscales associées au programme résultent de 34 mesures, dont 31 sont considérées comme contribuant au programme à titre principal.

Elles sont évaluées pour 2008 à 733 millions d'euros (872 en 2007), estimation sans doute assez approximative car un certain nombre des mesures listées ne sont pas chiffrées ou ont un coût (non précisé) inférieur à 0,5 million d'euros, tandis que le chiffrage de 16 d'entre elles est indiqué comme correspondant à un « ordre de grandeur ».

L'audit du CIAP a souligné le caractère « aléatoire » du rattachement de ces dépenses fiscales au programme en relevant notamment :

- qu'elles correspondent à des mesures dont la DIACT n'a ni le pilotage ni la maîtrise ;

- que pour une part importante, elles sont constituées par des allègements spécifiques à la Corse ;

- que leur chiffrage est souvent très incertain.

Interrogée par vos rapporteurs pour avis sur l'évaluation de l'efficacité de ces dépenses, la DIACT a répondu que, n'ayant pas la maîtrise des dépenses fiscales, elle n'était « pas en mesure de commenter leur évolution ni de mesurer leur performance », ce qui serait pourtant d'autant plus nécessaire que la fiscalité est un outil régulièrement utilisé dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire et qu'il paraît peu concevable de prendre des mesures qui peuvent avoir un impact financier important, comme le crédit de taxe professionnelle dans les zones d'emploi en grande difficulté (200 M €), sans se préoccuper de leur efficacité.

Vos rapporteurs pour avis ne peuvent en tout cas que s'associer à la recommandation du CIAP, qui propose d'afficher la règle selon laquelle toute dépense fiscale nouvelle significative devrait être dès l'origine assortie d'un dispositif de suivi et d'évaluation.

Cette règle devrait d'ailleurs être étendue à la reconduction éventuelle des dispositifs d'incitation fiscale, reconduction qui devrait aussi être précédée d'un bilan détaillé de leur application.

c) La répartition des moyens par action

 Suivant les recommandations du CIAP, le découpage en actions du programme a été modifié :

-  l'action 3, qui regroupait quatre « grands projets interministériels d'aménagement du territoire » a été supprimée ;

-  les crédits d'assistance technique des programmes européens ont été intégrés à l'action 4 « Instruments de pilotage et d'étude ».

Le programme comportera donc désormais trois actions :

- l'action 1 « attractivité économique et compétitivité des territoires », à laquelle sont rattachés deux projets interministériels considérés comme ayant une dominante économique, le projet Euroméditerranée, ou Euromed, relatif à la rénovation de l'agglomération de Marseille, et le projet relatif au développement du littoral Languedoc-Roussillon;

- l'action 2 « développement solidaire et équilibré des territoires » (dont le libellé est modifié), à laquelle sont intégrés les crédits de l'ancienne action 3 consacrés à la politique des massifs et des sillons fluviaux, à la restauration du site du Mont-Saint-Michel et à la rénovation du centre urbain de Saint-Étienne, projets dont il a été considéré qu'ils participaient de la politique de développement équilibré et durable du territoire ;

- l'action 4 « instruments de pilotage et d'études », à laquelle sont intégrés les crédits d'assistance technique des programmes européens qui figuraient auparavant à l'action 2.

Ces modifications peuvent paraître justifiées mais elles ont l'inconvénient, faute d'un chiffrage détaillé des dépenses ainsi « redistribuées », de rendre pratiquement impossible l'appréciation de l'évolution entre 2007 et 2008 des crédits de chaque action.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de la définition des actions du programme 112, telle qu'elle est donnée par les documents budgétaires, en l'absence de données permettant de ventiler les modifications adoptées à l'Assemblée nationale.

Evolution de la répartition par action des crédits du programme « Aménagement du territoire »

(en millions d'euros)

Actions

Autorisations d'engagements

Crédits de paiement

LFI 2007

PLF 2008

LFI 2007

PLF 2008

01 « Attractivité économique et compétitivité des territoires »

109,6

115,2

95

137,2

02 « Développement solidaire et équilibré des territoires » (1)

152,9

148,4

263,6

216,4

03 « Grands projets interministériels d'aménagement du territoire » (2)

37,9

-

24,9

-

04 « Instruments de pilotage et d'étude »

16,9

23,9

16,9

23,9

TOTAL

317,4

287,5

400,4

377,5

(1) : Anciennement libellée : « Développement territorial et solidarité »

(2) : Action supprimée en 2008

Source : PAP Aménagement du territoire

 L'action 1 « Attractivité et de développement économique des territoires » regroupe les moyens tendant à renforcer les atouts économiques des territoires, c'est-à-dire les crédits consacrés aux pôles de compétitivité, à l'accompagnement des mutations économiques (18 millions d'euros sont prévus pour les contrats de site en 2008), les subventions à l'Agence française pour les investissements internationaux (8,25 millions d'euros) et aux agences de développement économique (3,4 millions d'euros), les crédits de la PAT et ceux qui seront consacrés aux projets économiques des CPER.

Selon les documents budgétaires et sous réserve de l'impact des modifications adoptées à l'Assemblée nationale, cette action devrait être dotée en 2008 de 115,2 millions d'euros en AE et de 137,2 millions d'euros en CP, soit, respectivement, 40 % et 36 % des dotations totales du programme.

La comparaison avec les chiffres de la loi de finances pour 2007, peu significative du fait de l'agrégation à cette action des crédits relatifs aux projets « Euroméditerranée » et « littoral languedocien », fait apparaître, compte tenu de ce changement de périmètre, une augmentation des crédits de 5 % en AE et de 44 % en CP.

? Les crédits de l'action 2 « Développement solidaire et équilibré des territoires » ont vocation, de manière symétrique à ceux de l'action 1, à financer les engagements de l'État au titre de la politique contractuelle avec les régions relevant de cette thématique, de la contribution de l'État aux pôles d'excellence rurale, de la politique d'accès aux services publics, du développement des technologies de l'information et de la communication.

Ils incluent désormais les dotations de deux « grands projets » (Mont-Saint-Michel, centre urbain de Saint-Étienne), ainsi que les crédits consacrés à la politique de la montagne (conventions interrégionales de massifs) et aux grands bassins fluviaux (14 millions d'euros en 2008). En revanche, les crédits de l'assistance technique des programmes européens (5,8 millions d'euros en 2008) ont été transférés à l'action 4.

Selon les documents budgétaires, cette action devait être dotée en 2008 de 148,4 millions d'euros en AE (-3 %) et de 216,4 millions d'euros en CP (-17 %). Elle reste l'action la plus importante du programme et représentera en 2008, toujours selon les chiffres du PAP, 51,6 % de ses crédits en AE et 57 % en CP.

? L'action 4 « Instruments de pilotage et d'étude » rassemble les crédits de soutien de la DIACT. Elle devrait être dotée en 2008 de 23,9 millions d'euros, contre 16,9 millions d'euros en 2007. Cette augmentation n'est cependant qu'apparente : elle résulte, pour 5,8 millions d'euros, du transfert des crédits d'assistance des programmes européens et, pour 1,4 millions d'euros, du loyer - versé au ministère de l'intérieur - des locaux que la DIACT occupera à partir de 2008 après la cession de l'immeuble qu'elle occupait précédemment.

d) La mesure de la performance

Le dispositif de mesure de la performance, qui avait déjà été profondément remanié en 2007, est à nouveau modifié : il sera décliné en trois objectifs (au lieu de quatre) et 10 indicateurs.

Ces modifications, qui suivent en partir les recommandations du CIAP portent sur :

- la suppression de l'objectif de « favoriser le développement durable dans le cadre des volets territoriaux des CPER et des fonds structurels » dont la réalisation étaient difficilement mesurable et qui n'était d'ailleurs assorti que d'un unique indicateur non renseigné ;

- la suppression de deux indicateurs, relatifs respectivement aux contrats de plan Etat régions et à la couverture des zones blanches en téléphonique mobile ;

- la création de deux autres indicateurs, qui ont d'ailleurs un intérêt certain : l'un porte sur le taux de suivi par l'outil informatique PRESAGE des nouveaux contrats de projets Etat régions ; l'autre, dont on peut d'ailleurs regretter qu'il n'ait pas été mis en place plus tôt et qu'il ne soit pas renseigné avant l'année 2008, sur les emplois directs créés ou maintenus dans les pôles d'excellence rurale.

Vos rapporteurs pour avis regrettent que n'aient pas été retenues les propositions du CIAP qui se référaient aux observations qu'ils avaient eux-mêmes formulées l'an dernier et qui tendaient à un regroupement des indicateurs du développement économique et des créations d'emplois.