2. L'action 02 « Régimes de retraite des transports terrestres »
Cette action poursuit trois objectifs : contribuer à l'équilibre du régime de retraite de la SNCF, contribuer à l'équilibre du régime de retraite des agents de la RATP et enfin, garantir les pensions d'anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer.
En 2008, 3,38 milliards d'euros sont prévus au titre des subventions d'équilibre versées par l'Etat à ces différents régimes : ceux de la SNCF et de la RATP concentrent l'essentiel des dotations, à hauteur de 3,31 milliards d'euros, soit 98 % de l'ensemble des crédits.
Ces deux régimes, qui n'ont pas été concernés par la réforme des retraites intervenue en 2003, présentent des spécificités par rapport au régime général 6 ( * ) et se caractérisent par la dégradation de leur ratio cotisants/bénéficiaires.
a) La compensation du déséquilibre du régime de retraite de la SNCF
Le régime de la SNCF présente aujourd'hui un grave déséquilibre démographique puisque si l'on dénombrait 450.000 cotisants en 1949, cet effectif est passé à 183.000 cotisants en 1993, et à 165.000 cotisants environ en 2007. En 2008, le rapport cotisants/retraités est estimé à 160.850 cotisants pour 291.850 pensionnés 7 ( * ) (pensions directes et de réversion).
Votre rapporteur pour avis ne peut donc que constater le caractère structurellement déficitaire sur le long terme du régime de retraites de la SNCF et par voie de conséquence un alourdissement inéluctable des charges du régime.
RÉGIME DE RETRAITE SPÉCIAL DE LA SNCF
(en millions d'euros)
|
2004 |
2005 |
2006 |
Est. 2007 |
Prév. 2008 |
|
|
Nombre de cotisants |
172 675 |
168 132 |
165 280 |
163 300 |
160 850 |
|
Nombre de bénéficiaires |
305 108 |
301 531 |
297 751 |
294 700 |
291 850 |
|
Rapport cotisants/bénéficiaires |
0,57 |
0,56 |
0,56 |
0,55 |
0,55 |
|
Montant des charges de vieillesse |
4 566,1 |
4 661,6 |
4 834,9 |
4 952,6 |
5 045,7 |
|
Montant des cotisations |
1 709,0 |
1 748,5 |
1 822,7 |
1 831,5 |
1 858,0 |
|
Ecart |
-2 857,1 |
-2 913,1 |
-3 012,2 |
-3 121,1 |
- 3 187,7 |
|
Total des ressources externes du régime : |
2 843,6 |
2 889,9 |
2 934,1 |
3 028,0 |
3 105,5 |
|
- dont compensation démographique |
397,3 |
337,8 |
297,8 |
239,5 |
180,9 |
|
- dont contribution financière de l'Etat |
2437,3 |
2 552,1 |
2 636,3 |
2 788,5 |
2 924,6 |
|
Part des ressources externes dans le financement des charges du régime |
62,1 % |
62,0 % |
60,7 % |
61,1 % |
61,5 % |
Source : Projets annuels de performances pour 2008 et réponses au questionnaire budgétaire
Ce déséquilibre structurel de la situation démographique des cheminots est compensé, dans le cadre du dispositif de compensation inter-régimes, par une dotation du régime général versée par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et, au titre de la solidarité nationale, par une subvention d'équilibre de l'Etat. Celle-ci, justifiée aux yeux de votre rapporteur pour avis, s'établit dans le projet de loi de finances pour 2008 à 2,92 milliards d'euros contre 2,78 millions d'euros en 2007.
Cette augmentation de 5,48 % de la subvention d'équilibre à la caisse de retraite de la SNCF, s'explique par des perspectives de diminution du nombre moyen de pensionnés inférieure à celle des effectifs, une progression de la masse des pensions du fait de mesures salariales prévues par la SNCF, ainsi que par la baisse tendancielle de la compensation entre régimes.
La SNCF estime par ailleurs que, quelle que soit l'évolution des effectifs cotisants, le rapport démographique du régime de retraites devrait s'améliorer dans les 30 à 40 années à venir, compte tenu de la diminution inéluctable du nombre des pensionnés (d'environ 25 % d'ici 2030). Les hypothèses retenues par la SNCF pour ces projections sont : une baisse des effectifs cotisants de 1,5 % de 2007 à 2010 et de 1 % en 2011, un taux d'inflation de 1,5 %, une revalorisation des salaires du montant de l'inflation et une revalorisation des pensions de 1,5 % hors inflation.
La réforme du financement du régime de retraite de la SNCF a été initiée cette année avec la création de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRPSNCF 8 ( * ) ). Cette réforme a été rendue nécessaire 9 ( * ) en raison de l'application des nouvelles normes comptables internationales IAS-IFRS ( « International Accounting Standards » / « International Financial Reporting Standard » ou Normes Internationales d'Information Financière ) au 1 er janvier 2007. Ces normes sont destinées aux grandes entreprises internationales et ont été rendues obligatoires par le règlement européen CE 1606/2002. Cette réforme doit également permettre à la SNCF de maintenir les droits de ses pensionnés, conformément aux engagements pris par le gouvernement en 2003.
Trois décret forment ainsi le nouveau dispositif de financement du régime de retraite de la SNCF : un décret modifiant le cahier des charges de la SNCF (décret n° 2007-1051 du 28 juin 2007), un décret modifiant l'assiette de la cotisation patronale d'assurance maladie pour la faire porter sur la seule masse salariale des actifs (décret n° 2007-1055 du 28 juin 2007) et un décret relatif aux ressources de la caisse (décret n° 2007-1056 du 28 juin 2007).
Aucun adossement du régime de retraite de la SNCF au régime de droit commun n'a cependant été prévu lors de la mise en place de cette caisse de prévoyance. C'est pourquoi aucune dépense afférente n'est budgétée au titre de l'exercice 2008 .
b) La compensation du déséquilibre du régime de retraite de la RATP
La décentralisation de la responsabilité de l'organisation des transports publics en Île de France au 1er juillet 2005, du fait de la création du syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) et de l'application des normes comptables IFRS à la RATP en 2007, ont rendu nécessaire une réforme des circuits de financement du régime de retraite de la RATP. Celle-ci s'est traduite par la création de la Caisse autonome de retraites du personnel de la RATP (CRPRATP) le 1er janvier 2006, en cours d'adossement au régime de droit commun (CNAVTS).
RÉGIME DE RETRAITE SPÉCIAL DE LA RATP
(en millions d'euros)
|
2004 |
2005 |
2006 |
Est. 2007 |
Prév. 2008 |
|
|
Nombre de cotisants |
43 645 |
43 750 |
44 180 |
44 365 |
44 400 |
|
Nombre de bénéficiaires |
43 834 |
44 191 |
43 733 |
44 713 |
45 600 |
|
Rapport cotisants/bénéficiaires |
1,00 |
0,99 |
1,01 |
0,99 |
0,97 |
|
Montant des charges de vieillesse |
735,9 |
759,1 |
785,8 |
830,6 |
876,1 |
|
Montant des cotisations |
281,6 |
289,6 |
392,1 |
404,6 |
418,0 |
|
Ecart |
-454,3 |
-469,5 |
-393,7 |
-426,0 |
-451,3 |
|
Cotisations fictives et contribution de l'Etat |
452,0 |
465,9 |
389,2 |
420,1 |
451,3 |
|
Part dans le financement des charges du régime |
61,4 % |
61,4 % |
49,5 % |
50,6 % |
51,5 % |
Source : Projets annuels de performances pour 2008 et réponses au questionnaire budgétaire
Le déséquilibre du régime de la RATP présente un rapport démographique certes moins dégradé qu'à la SNCF, mais son évolution est moins favorable. Ainsi en 2006, le ratio actifs/pensionnés était de 1,01 soit 44.180 cotisants pour 43.773 bénéficiaires 10 ( * ) . Il tombe à 0,99 en 2007 et sera autour de 0,97 en 2008. Les rapports démographiques demeureront donc durablement inférieurs à 1, ce qui indique le fort degré de dépendance de ces régimes vis-à-vis des transferts de l'Etat.
Compte tenu de cette différence de situation démographique avec le régime général, la neutralité financière de l'adossement du régime de retraite de la RATP sera assurée par le versement à la CNAVTS d'une soulte financée par l'Etat dont le montant pourrait être compris entre 500 et 700 millions d'euros. Toutefois, au moment de l'élaboration de ce rapport, les conditions et les modalités de l'adossement font l'objet de négociations qui n'ont toujours pas abouti 11 ( * ) . Votre rapporteur pour avis souhaiterait entendre le gouvernement sur l'absence de budgétisation de cette soulte due par l'Etat.
La subvention d'équilibre prévue par la loi de finances initiale pour 2006 s'élevait à 374 millions d'euros. Compte tenu d'une ouverture de crédits par la loi de finances rectificative pour 2006, la subvention avait, en fait, atteint 390,1 millions d'euros. Pour 2007, le montant de la subvention avait été initialement fixé à 354 millions d'euros, un montant insuffisant et qui ne permettra pas à la Caisse de financer ses charges techniques jusqu'à la fin de l'année.
Ce montant a en effet été déterminé sur l'hypothèse d'un adossement effectif de la caisse de la RATP au régime général et aux régimes complémentaires de base. Le besoin supplémentaire de financement a été estimé par le MEDAD à 62,03 millions d'euros pour équilibrer le compte en 2007, ce qui porterait à 416,03 millions d'euros la subvention de l'Etat.
C'est dans ce contexte qu'un décret d'avance, publié le 25 octobre 2007, a prévu l'ouverture de 60 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ».
Pour 2008, le montant de la subvention de l'Etat progresse certes de 10 % par rapport au montant fixé en loi de finances initiale pour 2007. Il est ainsi évalué 12 ( * ) à 390 millions d'euros, alors même que la caisse de retraite n'est toujours pas adossée aux régimes de base et complémentaires. En l'absence d'adossement, la dotation nécessaire devrait, en réalité, être portée, compte tenu des informations dont dispose votre rapporteur pour avis, à environ 420 millions d'euros. On peut donc légitimement s'inquiéter de cette sous-budgétisation de la subvention d'équilibre d'environ 30 millions d'euros.
Au final, compte tenu de la dégradation progressive du ratio démographique du régime de la RATP, il sera inévitable, si l'Etat entend maintenir l'exigence de solidarité nationale, d'augmenter sensiblement le montant de la subvention d'équilibre dans les années à venir.
c) Les pensions des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre mer.
L'Etat garantit les pensions des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer, pensions qui sont gérées par la nouvelle Caisse de retraite des agents SNCF, la Caisse de retraite du personnel de la RATP ou la Caisse des dépôts et consignations, selon l'origine des bénéficiaires.
Des conventions ont, en effet, été passées entre l'Etat, d'une part, la SNCF, la RATP et la Caisse des dépôts et consignations, d'autre part, pour assurer le versement des pensions de retraites à ces anciens agents. La Caisse des retraites du personnel de la RATP (CRPRATP) s'est substituée à la RATP en 2006. De même, la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRPSNCF) s'est substituée à la SNCF en 2007.
L'effectif concerné, en constante diminution 13 ( * ) , a été évalué à 8.157 personnes pour 2008 contre 8.676 en 2007 et 9.175 en 2006. Votre rapporteur pour avis tient à préciser que l'extinction progressive de ces régimes de retraite, ce traduit budgétairement par une diminution de leur coût total. En effet, en 2008 la dotation prévue à la garantie de ces pensions est de 69,57 millions d'euros, contre 71,63 en 2007 et 74,21 en 2006.
d) La mesure de la performance dans le programme 198
Ce programme est constitué de dépenses obligatoires. Dès lors, l'évaluation de sa performance suppose de considérer essentiellement la qualité de la gestion des crédits des régimes sociaux et de retraite concernés par celui-ci.
Depuis la mise en place des indicateurs de performance dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006, on constate une grande stabilité de ces derniers, qui sont inchangés de 2006 à 2008, à quelques exceptions près : En projet de loi de finances pour 2007, le régime de retraite de la RATP, dont la caisse autonome a été créée au 1er janvier 2006, s'est vu assigner des objectifs de qualité de service et d'efficacité de gestion , ce dont se félicite votre rapporteur pour avis.
Votre rapporteur pour avis avait, dans le rapport consacré au projet de loi de finances pour 2007, expressément souhaité que l'objectif d'efficacité de gestion assigné à la SNCF soit élargi à la RATP. Cet objectif se déclinait à travers quatre indicateurs: les dépenses de gestion pour un euro de prestations servies, le coût unitaire d'une primo liquidation de pension de retraite, le pourcentage de pensions payées aux retraités suivant la date du premier paiement dû (au jour du paiement, dans le délai d'un mois suivant l'échéance, dans le délai de deux mois suivant celle-ci) et le taux de récupération des « indus ».
En projet de loi de finances pour 2008, seul un indicateur a vu son libellé légèrement modifié. Cette stabilité des indicateurs est, aux yeux de votre rapporteur pour avis, indispensable à une évaluation optimale de la performance .
S'agissant des « cibles » associées aux différents indicateurs et des prévisions pour les années à venir, votre rapporteur pour avis constate que celles-ci n'apparaissent pas plus ambitieuses que la prévision pour 2007 et les réalisations de 2005 et 2006. Il convient, dans ces conditions, de s'interroger sur un certain manque de volontarisme dans la fixation des objectifs et, en corollaire, une approche « prudentielle » de l'exécution.
* 6 L'adossement au régime général de la caisse de retraite des agents RATP devait être réalisé en 2007. Il a été reporté à 2008. Celui de la SNCF n'est pas encore envisagé.
* 7 Ce ratio autour de 0,55 est très défavorable dans l'entreprise nationale en comparaison au ration du régime général qui est de 1,6.
* 8 Organisme doté de la personnalité morale et relevant du code de la sécurité sociale (décret n° 2007-730 du 7 mai 2007).
* 9 La création d'une caisse autonome permet ainsi d'éviter que la SNCF ne supporte la charge de provisionnement de l'intégralité de ses engagements de retraites évalués à 111 milliards d'euros.
* 10 Ce ratio traduit une augmentation du nombre de cotisants moins rapide (+ 1 %) que celui des pensionnés (+ 1,2 %).
* 11 La CNAVTS a suspendu les négociations en fixant comme préalable à la reprise des discussions la réforme des régimes spéciaux.
* 12 Le calcul du montant de la subvention de l'Etat en 2008 est effectué à partir des hypothèses suivantes : une augmentation du nombre des pensionnés de 1,37 %, une hausse des salaires de 1,5 % et une majoration de coefficient servie aux retraités pour 0,3 %.
* 13 Les seuls nouveaux bénéficiaires sont les conjoints survivants au titre de la réversion.