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Projet de loi de finances pour 2008 : Sécurité sanitaire

 

N° 93

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2008, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VIII

SÉCURITÉ SANITAIRE

Par M. Daniel SOULAGE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Jean Pépin, Bruno Sido, Daniel Soulage, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Raymond Couderc, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud,. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Gérard Larcher, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jacques Muller, Mme Jacqueline Panis, MM. Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Yannick Texier.

.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 189, 276 à 281 et T.A. 49

Sénat 90 et 91 (annexe n° 30) (2007-2008)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La mission « Sécurité sanitaire » est une des onze missions interministérielles du budget de l'Etat : placée sous la double responsabilité du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports (MSJS) et du ministère de l'agriculture et de la pêche (MAP), elle comprend deux programmes dont le premier, « Veille et sécurité sanitaires » (VSS), a pour responsable le directeur général de la santé (DGS) et le second, « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » (SQSA), le directeur général de l'alimentation (DGAL).

Pour l'exercice 2008, les crédits demandés au titre de la mission s'élèvent à plus de 712,55 millions d'euros (M€) en crédits de paiement (CP), soit + 8,28 % par rapport à l'an passé, et à 676,27 M€ en autorisations d'engagement (AE), soit + 11,75 % (après + 3,26 % l'an dernier en CP comme en AE). Ces importantes augmentations globales ne sont cependant pas homogènes entre les deux programmes de la mission puisqu'elles résultent presque exclusivement d'un supplément de dotation attribué au programme VSS pour financer l'activité d'une nouvelle agence sanitaire, l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), créée cette année, tandis que le programme SQSA subit pour sa part une légère réduction de ses crédits. Quant au nombre des emplois budgétaires demandés, il s'élève à 5.012 équivalents temps plein travaillés (ETPT), connaissant ainsi lui aussi une diminution de 2,4 % par rapport au plafond autorisé l'an dernier (après - 1,6 % l'an passé).

En outre, pour financer diverses actions de ces deux programmes budgétaires s'ajoutent aussi des fonds de concours (FDC) pour des montants atteignant les 36 M€ au total (soit environ 5 % des CP de la mission).

Cette mission poursuit les six objectifs suivants :

améliorer la qualité de la gestion des menaces sanitaires, notamment par une meilleure formation des agents assurant des astreintes, une accélération de la réalisation des plans opérationnels de gestion de crise et une prise en compte plus systématique des retours d'expérience ;

améliorer le niveau d'information des professionnels et du public sur la gestion des risques ainsi que les conditions de recours à l'expertise par les pouvoirs publics ;

renforcer la capacité à répondre aux urgences et aux situations exceptionnelles et à gérer les crises pouvant menacer la santé de la population, en repérant et en signalant la survenue des risques de la manière la plus rapide, la plus précise et la plus fiable possible ;

s'assurer que les conditions de production des végétaux garantissent la protection de la santé publique et de l'environnement, par la vérification de la bonne utilisation des produits phytosanitaires par les agriculteurs ;

améliorer et préserver l'état sanitaire du cheptel dans l'intérêt de la santé publique et de l'économie ;

réduire les facteurs de risques des maladies transmises par les aliments d'origine animale, en s'assurant de l'efficacité des mesures prises par les services de contrôle dans le cadre communautaire.

Reste que cette liste constitue le seul élément manifestant le caractère unitaire et effectif de la mission. Car, en termes budgétaires, celle-ci s'apparente parfois à une coquille artificielle à l'intérieur de laquelle sont juxtaposés deux programmes étanches. Or, en raison de son caractère essentiel pour nos concitoyens, la politique de l'Etat en matière de sécurité sanitaire nécessite un outil budgétaire de gestion efficace. Aussi la question de la pérennité de cette mission doit-elle être clairement posée au plan politique, cette interrogation ayant du reste été déjà formulée au niveau administratif par le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP).

Votre rapporteur pour avis présentera ensuite, dans une deuxième partie, les caractéristiques essentielles de chacun des deux programmes, les justifications de l'évolution de leurs crédits et les éléments significatifs de leurs projets annuels de performance (PAP).

Enfin, alors qu'il avait consacré l'an dernier la troisième partie de son rapport pour avis à la mise en oeuvre de deux dispositions législatives visant à renforcer la lutte phytosanitaire, il fera le point cette année sur le dispositif mis en oeuvre pour lutter contre la fièvre catarrhale ovine (FCO).

En conclusion de ses débats, votre commission des affaires économiques a donné un avis favorable aux crédits de la mission « Sécurité sanitaire ».

I. LA MISSION « SÉCURITÉ SANITAIRE » DOIT-ELLE ÊTRE CONSERVÉE ?

A la suite d'un audit du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) conduit en deux temps (1(*)) se pose la question du maintien de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire ». Cette interrogation trouve une certaine force si l'on estime qu'à de nombreux égards, les avantages pour le Parlement attendus de la LOLF ne sont pas au rendez vous. Pour autant, il est indéniable que la création de la mission a permis de renforcer la collaboration de la DGS et de la DGAL sur le terrain, ce dont votre commission ne peut que se féliciter. Reste que d'autres voies pourraient être envisagées pour concilier les impératifs de la LOLF et ceux d'une politique cohérente et efficace de sécurité sanitaire.

A. LES CONCLUSIONS DUBITATIVES DU RAPPORT D'AUDIT DU CIAP

En ce qui concerne la structuration de la mission, les conclusions des rapporteurs des deux audits se rejoignent pour considérer que celle-ci ne constitue « qu'un affichage de regroupement de programmes sans coordination des objectifs et des responsabilités », « une simple juxtaposition sans liens effectifs ». Aussi les rapporteurs recommandent-ils la suppression de cette mission, qu'ils qualifient d'« artificielle ».

1. L'audit du programme VSS

A l'appui de cette suggestion, l'audit du programme « Veille et sécurité sanitaires » estime que son périmètre est trop restreint et que ses frontières sont floues.

Le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports le reconnaît du reste sans détour. Ainsi, après avoir défini le concept de sécurité sanitaire comme « l'ensemble des conditions techniques, organisationnelles, économiques propres à offrir à tout individu la sûreté et la confiance auxquelles il aspire vis à vis des risques sanitaires », il relève que les principaux champs thématiques dans lesquels la sécurité sanitaire doit s'appliquer sont de trois natures différentes : le champ de la thérapeutique (produits de santé, soins, cosmétiques), celui de l'alimentation et de la nutrition (eau et aliments) et enfin celui de l'environnement (environnement extérieur et intérieur, nucléaire, chimique, qualité de l'air, milieu de travail, qualité des eaux).

Aussi de nombreux programmes autres que les seuls programmes n° 228 et 206 concourent-ils directement ou indirectement à cette notion de sécurité sanitaire, comme en témoigne le tableau suivant relatif aux actions qui concernent en tout ou partie la politique de sécurité sanitaire. De même, d'autres opérateurs que les cinq opérateurs budgétaires mentionnés par le PAP de la mission participent également, à plus d'un titre, à la sécurité sanitaire.

AUTRES MISSIONS, PROGRAMMES ET OPÉRATEURS CONCERNANT EN TOUT OU PARTIE LA SÉCURITÉ SANITAIRE

Missions

Programmes

Actions ou opérateurs

CP PLF 2008

Administration générale et territoriale de l'Etat

108 : Administration territoriale

Coordination de la sécurité des personnes et des biens

ND (*)

Agriculture, pêche,

forêt et affaires rurales

154 : Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et du développement rural

Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions

33,97

215 : Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture

Crédits de pilotage, de soutien et/ou de polyvalence vers le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »

97,31

Développement et

régulation économiques

199 : Régulation économique

Sécurité du consommateur

28,63

Ecologie, développement et aménagement

durables

181 : Protection de l'environnement et prévention des risques

Prévention des risques et lutte contre les pollutions

32,07

Gestion des milieux et biodiversité

13,58

Soutien au programme

ND

Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection

43,30

Subvention pour charges de service public (SCSP) versée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

10,00

SCSP versée à l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET)

4,50

SCSP versée à l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS)

27,35

217 : Conduite et pilotage des poli-tiques de l'écologie, du développe-ment et de l'aménagement durables

Dont notamment prise en charge des personnels agissants pour les politiques des programmes n° 181 (Protection des risques et luttes contre les pollutions), 188 (Recherche dans le domaine de l'énergie) et 189 (Recherche dans le domaine des risques et des pollutions)

ND

(*) ND : données non disponibles ou impossibles à ventiler dans la justification au premier euro 2008. En millions d'euros

       
       

Missions

Programmes

Actions ou opérateurs

CP PLF 2008

Recherche et

enseignement supérieur

189 : Recherche dans le domaine des risques et des pollutions

Recherche sur l'évaluation et la prévention des risques technologiques et des pollutions - SCSP versée à l'INERIS

5,87

Recherche sur l'évaluation et la prévention des risques sanitaires environnementaux - SCSP versée à l'AFSSET

1,59

Evaluation et prévention des risques nucléaires - SCSP versée à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)

235,15

Recherche et développement dans le domaine de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie - SCSP versée à l'ADEME

28,74

188 : Recherche dans le domaine de l'énergie

Compétitivité, sécurité et développement de l'énergie nucléaire

ND

- dont SCSP versée à l'ADEME

5,32

Santé

171 : Offre de soins et qualité du système de soins

Niveau et qualité de l'offre de soins

ND

204 : Santé publique et prévention

Déterminants de santé (Nutrition et santé)

3,00

SCSP versée à l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES)

10,10

Sécurité civile

128 : Coordination des moyens de secours

Préparation et gestion des crises

13,16

161 : Intervention des services opérationnels

Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques

0,49

Solidarité, insertion et égalité des chances

124 : Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales

Crédits de pilotage, de soutien et/ou de polyvalence vers le programme « Veille et sécurité sanitaires »

230,67

Travail et emploi

111 : Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail

Santé et sécurité au travail

30,47

- dont SCSP versée à l'AFSSET

9,58

- dont SCSP versée à l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (ANACT)

12,49

   

TOTAL a minima

857,27

Source : d'après une réponse du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports au questionnaire budgétaire. En millions d'euros

On observera que les sommes en jeu dépassent, de très loin, le total des crédits alloués à l'ensemble de la mission « Sécurité sanitaire » en 2008. Ainsi, pour les rapporteurs de l'audit, ce caractère très transversal de la politique publique de sécurité sanitaire plaide pour un rassemblement de toutes les interventions dans un document de politique transversale (DPT) « Sécurité sanitaire » qui serait piloté par le ministère chargé de la santé (2(*)).

Par ailleurs, après avoir jugé le programme VSS peu pilotable, son responsable ne disposant en particulier d'aucune maîtrise réelle des dépenses de personnel qui lui sont imputées (puisque aucun ETPT n'est comptabilisé au titre du programme), les rapporteurs recommandent de fusionner les programmes n° 228 VSS et n° 204 « Santé publique et prévention » au sein de la mission « Santé » et d'intégrer les moyens correspondants, notamment humains, dans le nouveau programme qui en résulterait. Le CIAP n'a pas expressément adopté ces préconisations de l'audit, son avis adopté en mai 2006 se contentant d'envisager l'élaboration d'un DPT.

2. L'audit du programme SQSA

La principale conclusion des rapporteurs de cet audit concerne aussi la pertinence de la mission « Sécurité sanitaire », dont la suppression est à nouveau proposée.

Toutefois, à la différence de leurs collègues qui n'envisageaient que l'hypothèse de la création d'un seul DPT, les auditeurs recommandent la mise à l'étude de deux scénarios d'élaboration de DPT : soit la coexistence de deux documents, l'un pour la sécurité civile, l'autre pour la sécurité sanitaire, soit l'intégration de tous les programmes concourant à la sécurité sanitaire dans un document unique (la mise en oeuvre du DPT « Sécurité civile » étant toutefois jugée prioritaire, même si la recommandation ne précise pas si tout le programme n° 206, ou seulement une partie, aurait vocation à y figurer).

Un autre argument des auditeurs à l'appui de leur recommandation concerne ceux des emplois qui, bien que concourant de manière exclusive à l'exécution du programme, n'y sont pas affectés.

Actuellement, les effectifs de la DGAL (administration centrale) et des services de la protection des végétaux des DRAF (administration déconcentrée) sont rattachés au programme support n° 215 figurant dans la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » (MAPFAR). Ce choix, décidé lors de la définition des périmètres des programmes nécessitée par le passage à la LOLF, a notamment pour objet de préserver l'unité de gestion des DRAF. Certes, un déversement analytique depuis le programme n° 215 vers le programme n° 206 permet de rattacher à ce dernier tous les emplois qui y concourent et ainsi d'afficher, en comptabilité d'analyse des coûts, l'ensemble des moyens qui y sont consacrés. Reste que l'intégration du programme n° 206 à la MAPFAR rendrait plus claire et cohérente la présentation budgétaire des effectifs, tout en respectant les règles statutaires applicables à leur gestion, règles auxquelles le DGAL est naturellement attaché.

S'il n'a pas formellement appelé à la suppression de la mission suggérée par les deux rapports d'audit, le CIAP a toutefois prévu, dans son avis de mai 2007, de procéder à une revue d'ensemble des programmes du ministère chargé de la santé « qui devrait permettre d'éclairer la décision en vue d'une restructuration dont les avis du comité soulignent audit après audit la nécessité ». Il a du reste confirmé cet objectif dans son dernier rapport d'activité (3(*)) qui, après avoir rappelé que le CIAP n'a pas émis de proposition définitive en ce qui concerne la mission « Sécurité sanitaire », renouvelle son souhait de « proposer, à l'issue de l'audit de tous les programmes relevant du ministère de la santé, un schéma de recomposition de ceux-ci permettant de réduire leur distance par rapport au modèle "lolfien" ».

B. LE PARLEMENT N'Y TROUVE PAS SON COMPTE

Ces observations rejoignent celles régulièrement exprimées par les rapporteurs parlementaires quant au caractère incomplet des coûts recensés par la mission. Il en est du reste d'autres, propres à l'exercice politique que constitue l'examen budgétaire, qui viennent s'y ajouter.

1. Une appréhension incomplète des coûts

Tout comme les auditeurs, votre rapporteur pour avis a toujours regretté l'impossibilité, pour le Parlement, d'apprécier exactement le nombre des agents nécessaires à l'efficacité de la mission, ni par conséquent son évolution, ni enfin le coût budgétaire réel des deux programmes.

Le programme VSS souffre de l'absence de mise en perspective des charges de personnel puisque les ETPT affectés à sa conduite sont pris en charge, à hauteur de près de 230,7 M€, par le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission ministérielle « Solidarité, insertion et égalité des chances » (SIEC). L'an dernier, votre commission des affaires économiques avait donc fait référence à la recommandation du CIAP de fusionner ce programme n° 228 avec le programme « Santé publique et prévention » de la mission « Santé ». A défaut, elle avait fortement demandé la création d'une action support au sein du programme, à l'instar de ce que la DGAL a réalisé dans le programme n° 206 et conformément aux recommandations expresses de nos collègues Alain Lambert et Didier Migaud relatives à l'imputation des dépenses indivises.

Quant au programme SQSA, si l'on peut se féliciter qu'il comporte des dépenses de personnel du titre 2, à hauteur de 243,4 M€ pour 5.012 ETPT, force est cependant de constater qu'elles sont loin de financer l'ensemble des moyens mis en oeuvre au titre de la politique de sécurité et de qualité sanitaire de l'alimentation. En effet, concourent également à cette politique près de 98,4 M€ de crédits de fonctionnement supplémentaires inscrits aux programmes « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » et « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » de la MAPFAR, dont l'essentiel représentent des charges de personnel (4(*)).

Dès lors, on peut estimer à presque 330 M€ le surplus de crédits du titre 2 qu'il conviendrait de prendre en compte pour avoir une vision plus réaliste de ce que représentent effectivement les charges de personnel nécessaires à la mise en oeuvre des actions de la mission (5(*)).

Force est ainsi de constater que l'un des objectifs initiaux de la LOLF, qui était de permettre à la représentation parlementaire d'avoir une vision globale et précise des crédits à accorder pour mener une politique, est loin d'être atteint en ce qui concerne la mission « Sécurité sanitaire ». Le tableau des pages 8 et 9 suffit du reste à en attester.

La situation est d'autant plus insatisfaisante qu'au-delà des considérations relatives au périmètre de la mission et à l'interrogation sur l'opportunité du rattachement à deux missions différentes des programmes VSS et SQSA, l'analyse des coûts de ce dernier programme est encore inachevée. En effet, le schéma de déversement analytique du programme figurant dans le PAP 2008 ne fait plus état, au contraire de celui du PAP 2007, des liens établis entre l'action « Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires » du programme n° 206 et le programme « Régulation économique » relevant de la mission « Développement et régulation économique » (DRE). Cette omission interdit dès lors de visualiser la participation éminente de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) au contrôle sanitaire des denrées alimentaires. Certes, les dernières lignes du PAP indiquent que le programme « Régulation économique », comme du reste le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission SIEC, participent à la politique du programme. Mais aucunes précisions supplémentaires ne sont apportées, le PAP se bornant à indiquer que ces programmes « doivent à ce titre donner lieu à des études permettant l'identification des moyens et des actions concernées et le chiffrement des déversements en analyse de coûts ». Trois ans après la mise en oeuvre de la LOLF, on peut en effet penser qu'il commence à être temps...

2. Des limites au contrôle politique

Au plan strictement budgétaire, il est patent que la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » n'a aucune réalité pratique, quand bien même les objectifs de ses deux programmes convergent. D'une part, il n'existe pas de « lettre plafond » qui la concerne, les « lettres plafonds » étant rédigées et adressées par périmètre ministériel. Ainsi, les crédits du programme n° 228 sont notifiés dans l'annexe du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, ceux du programme n° 206 dans celle du ministère de l'agriculture et de la pêche. D'autre part, la maille de discussion budgétaire étant le périmètre ministériel et non le périmètre budgétaire, les arbitrages sont faits par programme dans le cadre des réunions de budgétisation et de répartition avec les bureaux sectoriels de la direction du budget : il n'existe ainsi aucun arbitrage budgétaire interministériel entre les deux programmes au moment de la préparation budgétaire.

Cette stricte étanchéité des deux programmes n'est du reste pas exclusivement budgétaire, comme en témoigne le mode de conception des réponses au questionnaire budgétaire adressé, en application de l'article 49 de la LOLF, aux ministres dont relèvent les missions. S'agissant de la présente mission, ce questionnaire comporte deux parties respectivement relatives à chacun des deux programmes, et d'autres parties concernant la mission dans son ensemble ou comportant des questions d'ordre général. Or, alors même qu'elles appellent théoriquement une réponse unique, synthétisant une vision politique ou administrative qui formalise l'unicité et la cohérence de la mission, ces autres parties reçoivent systématiquement deux réponses : l'une de la DGS, l'autre de la DGAL. Et parfois, naturellement, ces réponses peuvent révéler de substantielles différences d'analyse. Il n'est même fait aucune présentation des principaux objectifs de la mission et de ses priorités pour 2008. Loin d'être anecdotiques, ces observations expriment de manière probante le caractère artificiel de la mission.

Si l'élaboration budgétaire de la mission n'est que la résultante de la juxtaposition des deux programmes qui la composent, le Parlement n'est en pratique pas non plus en mesure, lors de la discussion du PLF, d'effectuer des arbitrages qui répondraient à une orientation politique cohérente. Or, cette situation est parfaitement contraire aux objectifs de la LOLF. En effet, dans le cadre des pouvoirs que celle-ci leur reconnaît pour répartir les crédits au sein d'une même mission, les parlementaires peuvent normalement transférer par amendement des crédits d'un programme à un autre. Pourtant, cet exercice, qui est déjà délicat à réaliser dans le cadre d'une mission ministérielle, s'avère dans les faits impossible à l'intérieur de cette mission interministérielle.

La première des raisons de cet état de fait est objective : lorsque l'auteur de l'amendement estime que la sous-évaluation d'une dotation est imputable au ministre responsable du programme, il ne dispose pas de la faculté de « gager » le rééquilibrage en prélevant la somme concernée sur un ou sur d'autres programmes du ministère. En effet, ceux-ci relèvent d'une ou de missions budgétaires différentes ; or, la LOLF interdit les transferts de crédits d'une mission à l'autre. Il est donc impossible d'opérer autrement qu'en gageant la mesure souhaitée par une réduction, à due concurrence, des crédits du second programme de la mission interministérielle. On touche alors à la seconde raison interdisant en pratique les transferts de crédits qui, bien que d'ordre subjectif, est probablement la plus puissante. En effet, la réduction proposée en gage n'est le plus souvent qu'un artifice comptable puisque aucune logique politique ou budgétaire y préside. Dès lors, le ministère ainsi pénalisé fait état de ses plus expresses réserves et la solidarité gouvernementale conduit en séance publique le gouvernement à donner un avis défavorable à l'amendement, en ajoutant à ses éventuelles explications de fond un argument stigmatisant l'injuste réduction des crédits affectés à une action (6(*)).

On touche ainsi aux limites de l'exercice budgétaire proposé par la mission « Sécurité sanitaire » tout comme, probablement, toutes les missions interministérielles : les deux blocs élaborés de manière totalement indépendante, sans aucune coordination préalable de l'aveu même des responsables de ces programmes, s'avèrent en outre intouchables par le Parlement lui-même.

C. GARANTIR L'EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ SANITAIRE

Reste que les deux responsables des programmes de la mission budgétaire affirment que le caractère interministériel de celle-ci est bien réel. Ils estiment que, au-delà du lien évident, en terme de politique publique, que les différentes thématiques relatives à la santé humaine et à la santé animale nouent entre les deux programmes (7(*)), la réalisation de leurs objectifs de performance rend nécessaire le rapprochement, voire la collaboration, des administrations des deux ministères.

Au niveau central, des réunions hebdomadaires sont organisées, le mercredi matin, entre le DGS et le DGAL, avec le DGCCRF et les directeurs des agences sanitaires. Par ailleurs, le MAP et le MSJS assurent la tutelle commune de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA). Enfin, la récente création de la délégation interministérielle à la lutte contre la grippe aviaire (DILGA), dont la responsabilité a été confiée au DGS, a aussi constitué un puissant facteur de cohésion. Au niveau local, les liens et la coordination sont également très étroits entre les services déconcentrés de l'Etat des deux ministères, auxquels sont par ailleurs associés les services départementaux de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes dépendant du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi. Du reste, la DGS, la DGAL et la DGCCRF ont signé un protocole commun d'activités des services sur le terrain. A titre d'exemple de cette coopération peut être citée l'animation, par les directions départementales des services vétérinaires, des Missions inter services de sécurité des aliments (MISSA) qui regroupent les services déconcentrés des trois administration depuis 2004 ou 2005 selon les départements.

Ainsi, l'interministérialité en matière de politique publique de sécurité sanitaire constitue indiscutablement une réalité opérationnelle, ce dont votre rapporteur pour avis ne peut manquer de se féliciter vivement.

Il observe toutefois que l'éminente contribution de la DGCCRF à la mise en oeuvre de cette politique au plan national comme au niveau local, alors même qu'aucune relation ne lie budgétairement cette administration à la DGS et à la DGAL, semble démontrer qu'il n'est pas nécessaire qu'un regroupement budgétaire préexiste à une collaboration entre les services, ou l'accompagne, pour que celle-ci soit étroite et efficace (8(*)).

Les crédits de la DGCCRF sont rattachés depuis toujours à la mission DRE, nul n'a jamais suggéré qu'ils figurent au sein de la mission « Sécurité sanitaire », ceux de ces crédits qui concourent directement à la politique de cette mission n'ont même du reste jamais été évalués ni fléchés, et pourtant, pourrait-on dire, « ça marche ! ». Dès lors, comment ne pas penser que « ça continuerait à marcher » même si le programme VSS venait à figurer dans la mission « Santé » et le programme SQSA dans la MAPFAR ?

Ensuite, si la frontière entre sécurité sanitaire et prévention est insuffisamment précise, comme l'ont relevé les auditeurs du CIAP et comme le reconnaît la DGS, d'aucuns peuvent penser que « ça marcherait encore mieux » si les programmes « Veille et sécurité sanitaires » et « Santé publique et prévention », dont le CIAP a constaté la grande porosité, étaient fusionnés ?

Ces programmes n° 228 et n° 204 ont tous deux pour responsable le DGS et, celui-ci n'ayant pas organisé sa direction en fonction de ce distinguo, sont mis en oeuvre par les mêmes services et souvent par les mêmes agents. Ainsi, la réorganisation de la DGS résultant du décret et des arrêtés du 13 mai 2007 rendrait possible la fusion des deux programmes sans avoir à retoucher à l'organisation générale des sous-directions. Et cette fusion aurait naturellement pour conséquence la suppression de la mission « Sécurité sanitaire ».

Enfin, les raisons qui avaient justifié le regroupement de ces deux programmes lors de la définition de la maquette de la loi de finances il y a quelques années, et leur « détachement » des autres missions de leurs ministères respectifs, ne semblent plus pertinentes aujourd'hui : la nécessité de mener une politique spécifique de sécurité sanitaire ne pouvant plus, désormais, faire l'objet de contestation au regard des risques sanitaires, économiques et sociaux avérés qui existent en matière tant humaine qu'animale ou végétale, la crainte que des arbitrages budgétaires défavorables viennent amoindrir les crédits attribués à cette politique essentielle parait désormais infondée.

*

Trois ans après la mise en oeuvre de la LOLF est donc posée la question du cadre budgétaire le plus adapté pour mener une politique de sécurité sanitaire efficace et de qualité. La réflexion de fond sur la structure des missions interministérielles actuellement conduite dans le cadre de la revue générale des politiques publiques (RGPP), dont l'issue est prévue au printemps prochain, concerne ainsi la mission « Sécurité sanitaire ». Une des réponses envisagée pourrait être sa suppression et l'intégration des deux programmes VSS et SQSA dans le seul périmètre de leur ministère support, le cas échéant dans le cadre d'une fusion avec un autre programme.

Cependant, la dimension interministérielle du champ d'action de la mission ne peut être négligée, comme le relève le CIAP dans son dernier rapport d'activité (9(*)). Celui-ci observe en outre que l'incapacité actuelle des ministères chargés de la santé et de l'agriculture à assurer une véritable coordination de leurs objectifs au sens de la LOLF ne peut suffire à elle seule à conclure à l'inutilité de la mission. Enfin, votre rapporteur pour avis croit à l'efficacité de l'affichage budgétaire d'une politique déjà mise en place et dont l'importance aux yeux du gouvernement et des instances internationales ne peut être remise en cause. Aussi est-il convaincu de la nécessité d'envisager des solutions alternatives à la suppression de la mission, telle que l'élargissement de son périmètre par l'intégration d'autres actions ou programmes concernant en tout ou partie la sécurité sanitaire.

* (1) L'audit du programme n° 228 a donné lieu au rapport n° 2006-AI-A-39-02 en date du 5 mai 2006 et celui du programme n° 206 au rapport n° 2007-R-57-01 du 15 mai 2007.

* (2) Alors qu'actuellement, le programme n° 228 contribue au DPT « Sécurité civile » tandis que le programme n° 206 ne figure dans aucun DPT.

* (3) Rapport d'activité - Quatrième cycle d'audits (septembre 2006 - juin 2007) - 26 octobre 2007.

* (4) Si le PAP mentionne ces CP, il n'indique toutefois pas le nombre des ETPT qui leur sont associés.

* (5) Ces 330 M€ représentant 46 % du total des crédits de la mission et 135 % des dépenses de personnel qui y sont effectivement inscrites.

* (6) Tel est le sort connu l'an dernier par un amendement de la commission des finances du Sénat visant, dans le programme n° 228 relevant du ministère de la santé, à augmenter de 2 M€ la subvention pour charges publiques de l'Institut de veille sanitaire, et à prélever la même somme sur le programme n° 206, qui relève du ministère de l'agriculture et de la pêche (MAP). Pour sa part, votre commission des affaires économiques avait elle-même présenté un amendement tendant à combler, dans le programme n° 206, une impasse budgétaire estimée à 5 M€. Alors qu'il eût été logique et cohérent de gager cet abondement par un prélèvement sur le programme support n° 215 de la MAPFAR relevant du MAP, les dispositions organiques avaient contraint votre rapporteur pour avis à le gager sur le programme n° 228. Bien entendu, aucun de ces deux amendements n'a été adopté...

* (7) Cette observation est partagée par le CIAP qui, dans son rapport d'activité d'octobre 2007, estime que « d'un point de vue stratégique, nombre d'actions du programme n° 206 et d'objectifs qui leur sont associés (objectif 1 « S'assurer que les conditions de production des végétaux garantissent la santé publique... », objectif 2 « Améliorer et préserver l'état sanitaire du cheptel dans l'intérêt de la santé publique... », objectif 4 « Réduire les facteurs de risques des maladies transmises par les aliments d'origine animale... ») ont un impact explicite sur la santé de l'homme ».

* (8) De même que la DGCCRF assure, avec la DGS et la DGAL, la co-tutelle de l'AFSSA sans pour autant contribuer à son budget.

* (9) Lequel ajoute que « la montée des risques infectieux et la nécessité de mettre en oeuvre des politiques de prévention et de veille rigoureusement coordonnées (comme la politique de lutte contre la grippe aviaire l'illustre parfaitement) ne pourront à l'avenir que conduire à une articulation plus étroite entre les deux programmes ».