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Projet de loi de finances pour 2008 : Sécurité sanitaire

 

III. LA LUTTE CONTRE LA FIÈVRE CATARRHALE OVINE

Appelée communément « maladie de la langue bleue » ou « bluetongue », la fièvre catarrhale ovine (FCO) est une maladie virale vectorielle, dont 24 sérotypes viraux différents sont à ce jour répertoriés, transmise par des insectes du type culicoïdes (16(*)). La FCO affecte les ruminants domestiques (ovins, caprins, bovins) et sauvages mais pas l'homme : elle n'a donc aucun impact sur la commercialisation des produits alimentaires tels que les viandes et le lait ou leurs dérivés. Néanmoins, outre son impact clinique sur les animaux sensibles (17(*)), qui peut même conduire à leur mort (en moyenne, environ 10 % des ovins et 1 % des bovins affectés), la maladie provoque de graves perturbations du commerce des animaux et de leurs semences. Aussi son apparition sur un territoire doit-elle donner lieu à une déclaration à la Commission européenne et à l'Organisation mondiale de la santé animale (OIE).

A. LA DIFFUSION RAPIDE DE LA MALADIE EN EUROPE DU NORD

1. Un événement récent mais qui devrait devenir endémique

En raison de la nécessité qu'ont les insectes vecteurs d'évoluer dans un climat chaud, la maladie de la langue bleue (sérotypes 1, 2, 4, 8, 9 et 16) est depuis longtemps présente de manière endémique en Afrique et, de façon plus récente (2000), dans le sud de l'Europe (département de la Corse-du-Sud, Espagne, Italie, Portugal). Mais le reste du continent européen, dont la France continentale, en était indemne jusqu'en août 2006. Or, le 17 août 2006, le sérotype 8 (BTV8) de la FCO a pour la première fois été identifié aux Pays-Bas, près de Maastricht. De ce premier foyer déclaré sous une telle latitude, il s'est rapidement étendu alentour et, en France, le département des Ardennes a été atteint dès le 30 août suivant. Dans notre pays, trente foyers de FCO ont été répertoriés au total en zone frontalière avec la Belgique durant l'année 2006 : six ont été mis en évidence au cours de la période d'activité des vecteurs, c'est-à-dire avant décembre 2006, les autres ayant été recensés ultérieurement grâce au dispositif de surveillance sérologique mis en place dans le nord du territoire.

Le 13 juillet 2007, les autorités allemandes ont informé les Etats membres de l'Union européenne de la reprise de la circulation virale en Rhénanie du Nord-Westphalie. Cette reprise de l'activité du virus BTV 8 s'est rapidement confirmée dans les Etats voisins de l'Allemagne : Belgique, Luxembourg, Pays-Bas et France, où le premier foyer a été notifié par l'AFSSA le 27 juillet 2007. L'épizootie 2007 se caractérise par une diffusion explosive de la maladie accompagnée de signes cliniques plus prononcés qu'en 2006, notamment dans les troupeaux ovins. Près de 9.000 foyers ont été identifiés en France continentale au 10 novembre 2007, alors qu'ils étaient environ 6.000 à la mi-octobre et 4.350 seulement à la mi-septembre. En outre, plusieurs centaines de suspicions cliniques et sérologiques font toujours l'objet d'analyses diagnostiques dans les laboratoires de référence de l'AFSSA et du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), que les compétences traditionnelles en matière de virologie exotique qualifient particulièrement en l'espèce.

Tant cette reprise de l'épizootie que sa diffusion de plus en plus large laissent à craindre une installation durable de la maladie en Europe septentrionale, rendue possible par le réchauffement climatique qui favorise la survie du moustique vecteur dans des zones jusqu'à présent préservées. Ainsi, même le Danemark et le Royaume-Uni ont été infectés, à une période de l'année (début octobre) pourtant habituellement moins chaude que le coeur de l'été. Aussi doit-on se préparer à ce que, comme l'anticipait dès octobre 2006 M. Bernard Vallat, le directeur de l'OIE, la maladie devienne endémique dans toute l'Europe (18(*)).

2. Un dispositif de lutte rigoureux en l'absence de vaccin

Alors que la lutte contre les sérotypes de la FCO actifs en Europe du sud peut s'appuyer sur une stratégie vaccinale, il n'existe pas à ce jour de vaccin permettant de se prémunir contre le BTV8. Si les recherches menées par trois laboratoires pharmaceutiques devraient aboutir d'ici quelques mois, les seules mesures de police sanitaire mises en oeuvre depuis 2006 ont donc été des restrictions aux mouvements d'animaux, associées à des opérations de désinsectisation.

Conformément à la réglementation européenne, des zones réglementées dans lesquelles les déplacements de bétail sont soit interdits, soit restreints, ont été définies dès 2006 dans les Etats touchés. Aujourd'hui, comme l'indique la carte ci-dessus, ces zones couvrent la totalité du territoire de la Belgique, du Luxembourg et des Pays-Bas (ainsi que de la Suisse), l'essentiel de l'Allemagne, la moitié du Danemark (et l'extrême sud de la Suède), l'ouest de la République tchèque et le sud-est du Royaume-Uni, ainsi que près de la moitié du territoire français. Si, au 11 septembre 2007, 35 départements du nord-est de la France étaient déjà soumis aux restrictions FCO, ce nombre n'a cessé d'augmenter jusqu'à atteindre, à la mi-novembre, 66 départements (19(*)).

ZONES DE RESTRICTION EN EUROPE AU 7 NOVEMBRE 2007, SELON DES DIFFÉRENTS SÉROTYPES DE LA FCO

Source : Ministère de l'agriculture et de la forêt

ZONES DE RESTRICTION EN FRANCE AU 12 NOVEMBRE 2007 (SÉROTYPE 8 EN VERT ET SÉROTYPE 1 EN ROSE)

Source : Ministère de l'agriculture et de la forêt

Tout en posant le principe général d'une interdiction des mouvements de sortie des animaux et de leurs semences des zones réglementées (20(*)), les dispositions communautaires prévoient toutefois, afin de répondre aux difficultés des professionnels tout en garantissant une protection sanitaire des cheptels indemnes, que les autorités des pays touchés puissent autoriser des mouvements dérogatoires de sortie vers des zones de statut plus favorable.

Ainsi, en France, afin de prendre en compte les impératifs économiques et commerciaux des filières ovine et bovine, le ministère de l'agriculture et de la pêche, en liaison avec les organisations professionnelles, a, depuis 2006, autorisé plusieurs mouvements dérogatoires sous réserve du respect de conditions techniques permettant d'obtenir un niveau de garantie sanitaire élevé. Relèvent ainsi des dérogations les animaux destinés à l'abattoir en France sous réserve de ne pas présenter de signe clinique de la FCO, d'être transportés sans rupture de charge et d'être abattus dans les 24 heures de leur arrivée à l'abattoir, les veaux de huit jour et les chevreaux de moins d'un mois en bonne santé envoyés à l'engraissement, sous conditions d'un engraissement effectué uniquement en bâtiment fermé et d'une désinsectisation de 60 jours, et les animaux d'élevage ou d'engraissement qui, soit sont immunisés (sérologie positive datant de plus de 60 jours) ou vaccinés depuis plus de 60 jours, soit ont été désinsectisés pendant 60 jours, ou seulement pendant 28 jours sous réserve de présenter une sérologie négative, voire uniquement 14 jours sous réserve de présenter une virologie négative. Dans ce cadre, les dépistages préalables aux mouvements des animaux situés au coeur des zones d'infection sont pris en charge par l'Etat.

B. UNE ADAPTATION NÉCESSAIRE POUR PRÉSERVER LES FILIÈRES

Le recouvrement par la France d'un statut indemne de FCO, tel qu'il est défini par le code zoosanitaire de l'OIE (24 mois sans circulation virale), n'est pas envisageable à moyen terme, notamment en l'absence de politique vaccinale communautaire. Aussi, l'évolution rapide de la diffusion de la maladie imposera l'an prochain un nouveau renforcement des mesures de surveillance sérologique et entomologique sur le continent. Reste que, au-delà d'un dispositif d'accompagnement national décidé à la mi-septembre, des mesures importantes d'assouplissement réglementaire ont, à l'initiative de la France, été récemment prises par l'Union européenne pour soutenir les filières. Mais ni la perspective de la mise en oeuvre d'un vaccin au printemps 2008, ni le risque de reprise et de développement de la maladie dans le courant de l'année en cas de retard de mise sur le marché du vaccin n'ont été budgétairement anticipés par les autorités sanitaires françaises.

1. Les mesures nationales de soutien aux éleveurs

Après avoir déjà versé 1,4 M€ d'aides aux éleveurs affecté par les restrictions de mouvement en 2006, la Fédération nationale des groupements de défense sanitaire (FNGDS) a décidé, dès la reprise de l'épizootie, d'une prise en charge forfaitaire des frais de traitement (21(*)), pour un montant d'environ 4,4 M€, et des autres frais sanitaires (22(*)) pour une enveloppe estimée à 2,2 M€. Ces sommes ont été prélevées, à titre d'avance, sur les crédits disponibles du Fonds fièvre aphteuse, qui lui seront remboursés ultérieurement grâce à une cotisation assise sur tous les cheptels français, de 50 centimes d'euro par bovin et de 10 centimes d'euro par ovin.

Par ailleurs, un plan de soutien gouvernemental aux filières, d'un montant total de 13,5 M€, a été annoncé le 19 septembre 2007 par le ministre de l'agriculture et de la pêche, M. Michel Barnier. Ce plan consiste à la prise en charge, portée par l'Etat et mise en oeuvre par la FNGDS en ce qui concerne tant le montage des dossiers que des indemnisations pour les mortalités intervenues avant la date de parution de l'arrêté ministériel, des coûts relatifs à l'indemnisation des animaux morts (5,1 M€), aux honoraires vétérinaires (2,1 M€), à la surveillance sérologique de l'ensemble du territoire selon le modèle préconisé par l'Italie ainsi qu'à la surveillance sérologique de sortie des animaux du périmètre interdit (4,3 M€), et à l'allègement des charges des éleveurs concernés.

L'estimation financière du plan a été réalisée en prenant la base de 500 cheptels infectés par département véritablement touché début septembre, soit 18 des 47 départements réglementés. Les hypothèses de calcul, issues d'une extrapolation à partir de la situation observée dans le département du Nord, retiennent en outre, pour chaque département concerné, qu'un tiers des cheptels infectés sont des cheptels ovins et deux tiers des cheptels bovins, soit une moyenne de 165 cheptels ovins et 335 cheptels bovins infectés ; que chaque troupeau infecté compte en moyenne 150 têtes, ce qui conduit à estimer le bétail infecté à 24.750 ovins et 50.250 bovins ; et que les taux de mortalité et de morbidité atteignent respectivement 20 % et 30 % pour les ovins, et 0,5 % et 5 % pour les bovins.

Le financement de ce plan d'ici la fin 2007 a été assuré par décret d'avance. D'après les professionnels, il joue efficacement son rôle, sauf en ce qui concerne l'indemnisation des animaux morts adultes, dont les montants semblent trop faibles au regard de la réalité économique des pertes subies. En effet, ils ont été fixés à 46 euros par ovin et à 229 euros pas bovin, qui sont les sommes fixées par l'arrêté technique et financier relatif à la FCO, lequel vise les animaux euthanasiés (23(*)). C'est pourquoi, à la mi-novembre, des négociations entre le MAP et les professionnels se sont engagées sur la revalorisation des indemnisations mortalité.

Il convient en outre de relever que cette estimation n'a pas pris en compte ni le coût des traitements, ni celui de l'exercice libéral des vétérinaires, ni enfin celui des analyses réalisées au départ des mouvements commerciaux internationaux. Toutes ces dépenses peuvent, en effet, relever d'une prise en charge directe et intégrale par les professionnels.

A cet égard, la FNGDS travaille à la création d'une Caisse de solidarité « Santé animale » dont le fonds de garantie serait assuré par le Fonds fièvre aphteuse. Cette initiative, qui irait dans le sens très positif d'une mutualisation du risque et soulignerait la volonté de la profession de renforcer la solidarité entre les éleveurs et leur accompagnement en cas de crise, permettrait d'abord de pérenniser les mécanismes de soutien institués en 2007. En effet, la FNGDS prévoit que les montants à mobiliser en 2008 pour la prise en charge des frais de traitement et des autres frais sanitaires pourraient s'élever, respectivement, à 8 et 4 M€, soit un quasi-doublement par rapport à 2007. Dans ce contexte, il est possible que le niveau de la cotisation appelée par tête de bétail soit insuffisant et qu'il faille le réévaluer (24(*)). En tout état de cause, le président de la FNGDS, M. Marc Gayet, a indiqué lors de son audition par le groupe d'études sur l'élevage présidé par notre collègue Gérard Bailly, que le champ de la caisse de solidarité sera plus large que la seule FCO et qu'y seront potentiellement éligibles toutes les maladies figurant sur la liste de l'OIE pouvant se traduire par une crise sanitaire majeure. Car l'apparition de la maladie de la langue bleue en Europe, jugée impossible par tous les experts au siècle dernier, démontre que sous l'effet combiné de la mondialisation des échanges et du réchauffement du climat, les élevages de notre continent ne sont désormais plus à l'abri de maladies nouvelles et difficiles à enrayer.

2. L'assouplissement de la réglementation communautaire

A la demande de la France, appuyée par plusieurs autres Etats membres, la Commission européenne a adopté le 27 octobre 2007 un règlement communautaire visant à assouplir le dispositif propre aux échanges intracommunautaires afin de permettre la reprise des exportations de bétail sain. Entrées en application le 1er novembre 2007, les nouvelles dispositions (25(*)) facilitent la circulation des animaux considérés comme sains depuis les Etats membres affectés par la FCO vers les Etats qui ne sont pas touchés, et ce, indépendamment de l'accord des pays destinataires. Ces mesures étaient indispensables à la survie de certaines filières, par exemple celle des « broutards » du Massif central ou de Bourgogne envoyés à l'engraissement en Italie, dans la plaine du Pô.

Toutefois, il semblerait que certains points des nouvelles dispositions communautaires fassent l'objet d'interprétations différentes entre les autorités italiennes et françaises, empêchant ainsi ce dispositif de donner toute sa mesure. La Commission européenne serait saisie pour permettre une harmonisation rapide des positions, nécessaire à l'équilibre économique des opérations commerciales.

3. La recherche d'un vaccin adapté

Au-delà de ces dispositions de sauvegarde, les plus fervents espoirs sont placés dans la mise au point rapide d'un vaccin « inactivé » (26(*)) dirigé contre le sérotype 8. L'expérience tirée de la vaccination des cheptels de la péninsule ibérique contre les formes BTV1 et BTV4 de la FCO démontre en effet qu'une campagne de vaccination à grande échelle permet la régression rapide de la circulation virale, bien davantage que les mesures de restriction aux déplacements du bétail. Si les laboratoires franco-américain Mériel, hollandais Interver et américain Fort Dodge sont en phase active de recherche, les nécessités de la lutte anti-virale ont conduit les autorités communautaires à déroger aux procédures habituelles d'habilitation des produits pharmaceutiques. Ainsi, l'autorisation de mise sur le marché (AMM) du vaccin anti-BTV 8 devrait bénéficier d'une procédure simplifiée permettant de réduire à quelques mois, au lieu de quelques années habituellement, la première mise à disposition du produit, attendue dès lors au printemps 2008.

Pour autant, plusieurs interrogations demeurent.

D'abord, un tel vaccin sera-t-il prêt à temps, c'est-à-dire avant la reprise de l'activité vectorielle, début avril ? Rien n'est moins sûr. Or, cette incertitude rend plus cruciale encore la question de son administration : quelles sont les zones à privilégier pour la première diffusion vaccinale ? Celles dans lesquelles la FCO est déclarée ou, au contraire, celles situées à leurs marges, dans l'optique de « contenir » l'infection dans le périmètre le plus réduit possible ? Ce choix délicat, que l'Etat devra assumer en liaison avec les professionnels, devra être fait en fonction de strictes considérations prophylactiques. Or, l'une des difficultés de la lutte contre la maladie tient au mode de transmission du virus, qui peut être les culicoïdes (et tant la direction que la vitesse de diffusion de la FCO dépendent alors pour l'essentiel de l'orientation et de la puissance du vent), soit les ruminants eux-mêmes, lorsqu'ils sont déplacés. En effet, s'ils sont infectés même sans déclaration clinique, leur sang constitue un « réservoir » dans lequel les moustiques de leur lieu de destination vont prélever le virus pour le diffuser dans tout un périmètre jusque là préservé. On comprend dès lors que la définition des zones de vaccination s'avère primordiale.

Ensuite, y aura-t-il suffisamment de vaccins ? La DGAL a lancé en novembre 2007 un appel d'offres pour la passation d'un marché public de 30,5 millions de doses. Mais d'autres Etats membres ont vraisemblablement les mêmes ambitions et, à l'évidence, la demande européenne de vaccins va être très largement supérieure aux capacités de l'offre dans les premiers mois de la mise sur le marché des produits. Car il est peu probable que les laboratoires soient capables de fournir en quelques mois de quoi protéger tout le cheptel communautaire. Aussi ne doit-on pas exclure que, si elle dispose des outils juridiques adéquats et le juge nécessaire, l'Union européenne « préempte » les doses pour procéder à leur répartition « administrative » entre les Etats membres affectés.

Enfin, le vaccin anti-BTV 8 sera-t-il, l'an prochain, adapté aux conditions de diffusion de la FCO ? Si une jonction s'établit en France entre le sérotype 8 descendant du nord et le sérotype 1 montant de la péninsule ibérique, les élevages français vont devoir, dans l'attente de l'éventuelle mise au point d'un vaccin adapté aux deux variantes du virus, supporter une double campagne de vaccination.

C. LE PROGRAMME N° 206 EN « IMPASSE BUDGÉTAIRE » ?

Ainsi, les espoirs placés dans un vaccin l'an prochain ne règleront pas toutes les difficultés. En tout état de cause, l'achat de millions de doses de ce vaccin, le financement de la campagne de vaccination, ainsi que la reprise en 2008 des mesures de soutien décidées en septembre dernier, dès lors qu'il est malheureusement peu probable que la vaccination du cheptel puisse être engagée, et a fortiori achevée, avant le commencement de la période d'activité du vecteur, auront nécessairement un coût pour l'Etat français.

Or, les crédits demandés pour 2008 au titre de l'action 02 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » du programme SQSA sont à l'évidence tout à fait insuffisants. Rien de particulier n'est prévu pour la filière bovine (27(*)), notamment pour l'indemnisation des animaux morts, et, s'agissant des filières ovine et caprine, il est patent que les sommes évoquées sont dérisoires, et absolument pas à la hauteur des enjeux.

 

LFI 2007

PLF 2008

Mesures de lutte contre la fièvre catarrhale en Corse et surveillance sur le continent (visites sanitaires + vaccinations + analyses)

1 450 000 €

 

Lutte contre la fièvre catarrhale en Corse et sur le continent

 

830 000 €

Lutte contre la fièvre catarrhale dans le nord et l'est de la France et surveillance sur le continent (surveillance entomologique et clinique, suivi des cheptels, enquête)

 

317 150 €

Etudes d'évaluation et d'adaptation des protocoles de surveillance confiées au CIRAD

350 000 €

 

Convention d'études d'évaluation et d'adaptation des protocoles de surveillance confiées au CIRAD + indemnisation fièvre catarrhale

 

830 000 €

Indemnités aux éleveurs dont les animaux (ovins) sont abattus pour cause de fièvre catarrhale (300 têtes)

27 300 €

27 300 €

Total

1 827 300 €

1 944 450 €

A titre d'exemple, le nombre des ovins susceptible d'être indemnisés demeure, comme pour 2007, fixé à 300 têtes, alors que les services du MAP ont eux-mêmes évalué, pour financer le plan d'action de l'automne, à plus de 89.000 têtes le nombre moyen d'animaux à indemniser. En tout état de cause, le total des crédits relatifs à la FCO augmente de 6,4 % seulement. Pourtant, le PAP du programme indique clairement qu'alors que « la surveillance des maladies très contagieuses est plus que jamais nécessaire pour prévenir leur apparition et leur propagation sur le territoire national, (...) deux maladies constituent d'ores et déjà des menaces particulièrement sérieuses pour la santé animale et l'économie de l'élevage français : la peste porcine classique et la FCO, qui a atteint les bovins lors de l'exercice 2006 ».

Ainsi, le programme n° 206 ne tient à l'évidence pas compte du développement, ni de l'installation durable, de la maladie de la langue bleue dans le paysage national. Il ne comporte pas les crédits budgétaires indispensables à la lutte contre la FCO, qu'on se place dans l'hypothèse où un vaccin serait disponible et diffusé dans tout ou partie du cheptel avant le début de la saison vectorielle, ou dans celle, plus regrettable, où une reprise de la maladie aurait lieu faute d'une campagne de vaccination menée dans les temps.

Dès lors, il faudra à l'évidence que le ministère de l'agriculture et de la forêt abonde ces lignes budgétaires, soit par un amendement au présent projet de loi de finances, soit dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2007 qui sera examiné en décembre prochain.

Réunie le mercredi 14 novembre 2007 sous la présidence de M. Jean-Paul Emorine, président, la commission des affaires économiques, sur la proposition de son rapporteur pour avis, M. Daniel Soulage, a donné un avis favorable aux crédits budgétaires de la mission « Sécurité sanitaire », le groupe socialiste s'abstenant.

*

* *

* (16) Les culicoïdes sont des moucherons de 3 à 4 mm de long dont la femelle est hématophage, se nourrissant par le sang des animaux qu'elle pique, essentiellement des mammifères et des oiseaux. La piqûre est douloureuse et très prurigineuse, donnant des démangeaisons, provoquant des papules (i.e. boutons) persistantes et parfois des allergies chez certains mammifères. L'agressivité des culicoïdes est généralement crépusculaire - mais certaines espèces piquent aussi de jour - et s'exerce entre 15 et 35°C : ces moustiques sont donc actifs aux beaux jours, essentiellement entre les mois d'avril et d'octobre.

* (17) Fièvre, abattement, ulcères buccaux et nasaux, hypersalivation, jetage, irritation et présence de croûtes sur le mufle et les trayons, conjonctivite et larmoiement, boiteries et oedème des membres et de la face, avortements, pertes de fertilité, perte de poids, pertes de lait...

* (18) Ainsi, depuis le début du mois de novembre 2007, une nouvelle menace pèse sur le sud de la France avec l'apparition du sérotype 1 dans le Pays basque espagnol.

* (19) Chaque jour ou presque paraît au Journal officiel un arrêté, d'application immédiate en vertu d'un décret dérogatoire du même jour, fixant la liste des cantons soumis aux mesures de restriction.

* (20) Initialement, ces zones comprenaient un périmètre interdit (PI) d'un rayon de 20 km autour du foyer d'infection et une zone d'environ 50 km au-delà de ce PI. Depuis octobre 2007, cette distinction n'a plus cours et seule est retenue la notion de zone réglementée, d'un rayon minimum de 70 km autour d'un foyer d'infection, mais pouvant aller jusqu'à 100 km. Ainsi, des départements ne connaissant aucun foyer déclaré peuvent se trouver situés dans une telle zone. Il est possible de circuler librement au sein des zones réglementées ou d'une zone indemne vers une zone réglementée.

* (21) 30 euros par bovin traité et 5 euros par ovin traité, sous plafond de 20 % des animaux de l'élevage en production bovine et de 30 % en production ovine.

* (22) 10 à 15 euros par bovin traité et 2 euros par ovin traité, sous les mêmes plafonds.

* (23) Par ailleurs, les honoraires des vétérinaires s'élèvent, en application de la base AMO tarif 2007, à 227 € par cheptel infecté.

* (24) En Allemagne, par exemple, le niveau de la participation des éleveurs à leurs mécanismes de mutualisation, qui diffèrent selon les Länder, peut atteindre 4 euros par bovin adulte.

* (25) Conditionnées au respect de conditions de circulation similaires aux mouvements nationaux et à l'installation d'un maillage de surveillance épidémiologique sur l'ensemble du territoire, ainsi qu'à l'absence de cas de FCO dans l'exploitation concernées depuis trente jours.

* (26) Est qualifié d'inactivé un vaccin constitué d'antigènes viraux purifiés et nécessitant un rappel annuel.

* (27) Sauf si l'on considère que les audits sanitaires annuels effectués par les vétérinaires habilités permettent de favoriser la lutte contre la FCO.