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Projet de loi de finances pour 2008 : Défense - Préparation et emploi des forces

 

C. LES CRÉDITS DE SOUTIEN CONCOURANT À LA PRÉPARATION DES FORCES

1. Planification des moyens et conduite des opérations

Dans ce domaine, votre rapporteur s'est axé sur l'analyse de la DIRISI.

Créée le 31 décembre 2003 pour être l'opérateur unique des systèmes d'information et de communication (SIC) de la Défense, la Direction interarmée des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information de la défense (DIRISI) s'est vue rattacher, en 2005, tous les détachements « télécom » des armées. Un Budget opérationnel de programme (BOP) « DIRISI » sera créé le ler  janvier 2009, achevant ainsi, sur le plan budgétaire, le regroupement des actions dans ce domaine, interarmées par excellence.

Cette Direction prend en charge l'ensemble des réseaux, quel que soit leur support (Internet, téléphone) et leur usage (transit, desserte). Elle est responsable de leur sécurité, de la gestion des fréquences, et du soutien des réseaux spécifiques des forces nucléaires.

La DIRISI effectue donc des actions de soutien informatique, qu'il s'agisse des matériels (gestion de la centrale d'achat des matériels informatiques et bureautiques) ou des logiciels. Elle s'attache à promouvoir une architecture technique commune à l'ensemble des armées et assure le service de télécommunications nécessaires aux forces en OPEX, qui disposent de matériels projetables qui lui sont connectés, et en assure la sécurité.

Un audit des SIC du ministère de la Défense a été lancé en 2006, et poursuivi dans le cadre de la RGPP. Les résultats, qui seront connus au début 2008, constitueront la base d'un nouveau schéma directeur, prévu pour la fin 2008.

Le schéma devra harmoniser la situation actuelle, marquée par l'hétérogénéité des systèmes et des métiers héritées des diverses armées. Les unités DIRISI en Outremer sont déjà interarmées, par nécessité. En métropole, la Direction doit assurer un soutien de proximité, et organiser les nécessaires externalisations avec des partenaires civils seuls à même de lui fournir les importants volumes de débit requis pour les liaisons internationales, que les liaisons militaires ne peuvent assurer.

Dans le domaine des télécommunications, marqué par une forte évolution technique, l'externalisation optimale passerait par un partenariat public/privé (PPP) conclu pour une quinzaine d'années, qui permettrait une fourniture évolutive de services, conclue par une livraison au ministère de la Défense d'un système de communications techniquement avancé.

Cette future organisation devra être justifiée par un calcul du gain financier découlant de l'externalisation qu'il est difficile de chiffrer avec précision, ainsi que par des indicateurs de performance qui restent à définir.

2. Forces terrestres

Les dépenses de fonctionnement de cette action se montent, pour le titre 3 dans le PLF 2008, à 1,589 milliard d'euros en autorisations d'engagement et à 1,555 milliard en crédits de paiement, contre 1,568 milliard d'euros, et 1,543 crédit de paiement en 2007.

Ces crédits sont légèrement inférieurs à ceux consacrés aux forces navales et aux forces aériennes, qui ont des coûts de MCO plus élevés.

L'essentiel des crédits accordés aux forces terrestres est, logiquement, consacré au titre 2 « dépenses de personnel » (7,4 milliards en autorisations d'engagement et autant en crédits de paiement) Les crédits du titre 3 ont été ainsi répartis en 2007 (autorisations d'engagement) :

Catégorie de coût

Montant associé en M€

Entretien programmé des matériels terrestres et aériens

595

Entretien programmé des personnels

143

Fabrication du matériel et du commissariat

186

Munitions (petit et gros calibres + missiles)

67

Infrastructure OPEX

11

TOTAL

1002

Source : Commissariat de l'armée de terre

Les autorisations d'engagement attendues pour 2008 s'élèvent à 1,738 milliard d'euros, et les crédits de paiement à 1,751 milliard d'euros. Les systèmes d'information absorbent chaque année environ 15 millions d'euros pour leur fonctionnement. Cependant, les crédits de fonctionnement courants sont, comme les années antérieures, en recul, ce qui impliquera un niveau d'activité inférieur aux exigences de la LPM 2003-2008 : celle-ci prescrivait, en effet, un objectif d'entraînement de 100 jours par an, alors que 96 seront, au mieux, réalisés. On peut, néanmoins, considérer que l'entraînement reste satisfaisant, même s'il ne s'effectue pas toujours avec l'ensemble des matériels requis.

La forte participation des effectifs de l'armée de terre aux OPEX entrave la planification d'entraînements réguliers. L'activité en OPEX peut-elle ou non, être considérée comme un substitut à l'entraînement ? Cette question est controversée.

L'activité du Commissariat de l'armée de terre est entravée par les lourdes procédures inhérentes à la passation des marchés publics, dont la rigidité a conduit à l'élaboration de trois codes successifs en trois ans pour s'efforcer d'en simplifier certaines procédures. Le Commissariat a, néanmoins, pu établir un « accord-cadre », qui facilite la conclusion, plus souple, de « pré-marché ».

Actuellement, les services du commissariat, chargés des commandes des effets de protection, vêtements de combat, ainsi que des tenues diverses ont besoin d'un an minimum pour notifier un marché. Ce délai s'allonge souvent de la durée des recours des industriels écartés.

De plus, l'industriel ayant remporté l'appel d'offres n'est pas toujours fiable. Le Commissariat a dû ainsi renvoyer en Chine 50 000 treillis présentant des défauts multiples (couleurs inappropriées, faible résistance à l'abrasion et au feu...), alors que les échantillons fournis pour l'appel d'offres étaient conformes aux exigences requises.

Des améliorations en termes de compétences consacrés à la préparation des appels d'offres, ainsi que des marges financières, pourraient découler de contrats globaux d'habillement, qui incluraient l'achat, l'entretien, puis la réforme des effets.

En revanche, la réflexion sur la nature des métiers à protéger, et donc sur les compétences à maintenir en conséquence au sein de l'armée, et ceux susceptibles d'être sous-traités n'est pas achevée : faut-il ou non conserver des compétences pour nourrir, administrer et solder les personnels ?

Les premiers bilans tirés des expériences d'externalisation qui se sont multipliées depuis la professionnalisation sont contrastés : 230 millions d'euros ont été ainsi affectés, en 2007, par l'armée de terre, à la réalisation de tâches ancillaires. Or, le résultat n'est pas toujours satisfaisant, et chaque renouvellement triennal de ces contrats est l'occasion d'augmentations, parfois très fortes (jusqu'à 30 % dans certains cas) de leurs coûts, notamment en cas d'absence de concurrence.

La maintenance des matériels de l'armée de terre fera l'objet, à partir de 2008, d'une rationalisation dénommée « politique d'emploi et de gestion des parcs » (PEGP).

Les matériels ne seront plus remis, en totalité, à leurs utilisateurs finaux, mais répartis en quatre parcs :

- le parc d'alerte, réservé au régiment, qui, chaque mois, assure cette alerte ; il sera composé d'environ 600 véhicules projetables ;

les parcs en service permanent, qui seront affectés dans les régiments pour l'entraînement courant, et les projections planifiées hors OPEX ;

- les parcs d'entraînement, affectés aux camps spécialisés dans l'entraînement et l'apprentissage ;

- le parc de gestion, réparti selon l'existence d'infrastructures de stationnement et de maintenance, et qui fera l'objet d'entretiens programmés, en collaboration avec l'industrie pour les opérations les plus complexes.

Cette nouvelle répartition vise à combiner la disponibilité des équipements, leur entretien programmé et leur gestion en fonction de leur caractère neuf ou vieillissant.

Le caractère récurrent de la maintenance des matériels, comme la croissance continue de son coût, notamment du fait de leur sophistication accrue devrait être mieux pris en compte avec cette nouvelle répartition.

3. Forces navales

Les dépenses du titre 3 se montent dans le PLF 2008 à 1,631 milliard d'euros en autorisations d'engagement, et 1,691 en crédits de paiement.

Le budget de fonctionnement courant de la marine nationale représentait 10 % de l'ensemble du budget de la marine en 2007, soit 454 millions d'euros.

L'augmentation de 17 millions d'euros en LFI 2007 du titre 3 par rapport à 2006, soit 3,8 %, découlait pour l'essentiel de la revalorisation des dotations pour produits pétroliers ; la part relative des crédits de fonctionnement hors carburants s'en est trouvée réduite. Les produits pétroliers représentaient 12 % du fonctionnement en 2004, 13% en 2005, 16 % en 2006, 19% en 2007 et 20 % en 2008.

Le PLF 2008 prévoit un budget de fonctionnement de 441 M€ (crédits de paiement). Les mesures d'économies structurelles et de productivité à périmètre constant, représentent une baisse de l'ordre de 3 % des moyens consacrés aux besoins de fonctionnement courant.

Sous catégories (LOLF)

LFI 2007 (CP)

PLF 2008 (CP)

Alimentation

57,9

57,9

Entretien du personnel (formation, habillement...)

187,6

17,1

Compensatrice SNCF

21,4

23,2

Changement de résidence

27

25

Autre dépenses liées à l'homme (télécom, informatique, déplacements temporaires du personnel)


39,3


37,1

Dépenses liées à la structure (énergie, fioul domestique, travaux immobiliers)


83,7


82,9

Carburants (carburéacteurs, autres carburants opérationnels)

92,1

90,4

Transport de matériel

3,6

3,6

Frais de communication, documentation et relations publiques

6,4

5,7

Achat, location et entretien des matériels

102,1

96,2

Autres dépenses, subventions et intervention

1,8

2,8

TOTAL (millions d'euros)

453,9

441,91

(1) sur les 12 millions d'euros d'écart entre le PLF 2008 et la LFI 2007, 4,3 représentent des mesures d'économies et 7,6 des mesures de transferts

Ces crédits sont destinés, pour l'essentiel, au MCO naval et aéronautique pour 1,2 milliard d'euros, mais aussi au financement des carburants, à l'achat de matériels courants pour 100 millions d'euros, à l'entretien des infrastructures et au financement des tâches externalisées.

Le MCO naval est spécifique, puisque à la différence des autres armées, qui fonctionnement sur une logique distinguant les matériels en parc, et ceux en ligne, la flotte est utilisée en permanence. Elle compte 11 bâtiments à propulsion nucléaire (4 SNLE, 6 SNA et un porte-avions), dont l'entretien programmé consomme environ 70 % des ressources financières affectées au MCO.

Cet entretien passe par un partage des tâches entre industriels (contrats passés avec DCNS) et équipages, dont le maintien des compétences est capital pour une flotte dont la centaine de bâtiments sont dispersés dans le monde, loin de leur base.

Une amélioration des modalités de cet entretien a permis d'importants gains de productivité : à budget constant, la disponibilité technique de la flotte, c'est-à-dire son aptitude du navire à naviguer en sécurité, est passée de 58 % en 2003 à 74,5 % en 2006.

Il faut relever que ce taux de disponibilité ne porte que sur la plate-forme et non sur le système d'arme dont elle est dotée, qui répond à d'autres critères. La création du SSF, en 2000, conjuguée à des ressources financières apportées par la LPM 2003-2008, a permis de définir une stratégie planifiée sur trois ans de demande à l'industriel d'un nombre de jours de disponibilité. La visibilité ainsi assurée permet à ce dernier d'organiser et planifier ce travail dans la durée.

L'entretien des 240 aéronefs, de 19 types différents, et de 23 ans d'âge moyen a également été grandement facilité par la création, en 2002, de la SIMMAD. Tous les moyens techniques dont disposait la marine y ont été affectés, mais pas les mécaniciens chargés de la maintenance des aéronefs embarqués.

Cette structure est considérée comme le succès emblématique d'une « interarmisation » non dogmatique, basée sur une approche par « milieu ».

Parmi les aéronefs, les 83 hélicoptères requièrent un entretien spécifique. Les Super-Frelon et les Lynx, notamment, qui, bien qu'étant des hélicoptères d'armes, participent aux missions de secours en mer. Les Alouette assurent l'instruction, les Dauphin et les Panthère, la surveillance maritime.

Quant aux navires « Abeille », dont l'activité principale est la sauvegarde maritime, ils sont mis à la disposition de la marine en cas de nécessité en contrepartie d'un contrat pluriannuel de 37 millions d'euros par an, alors que les ressources budgétaires stagnent à 32 millions d'euros. Le complément apporté par les crédits du Fonds Européen de Développement Régional (FEDER) pour assurer la surveillance des navires de tâche dans le Golfe de Gascogne, n'est pas maintenu en 2008.

L'entretien des infrastructures est source de préoccupation, car si elles ne couvrent que 3 % du domaine militaire, elles sont à la fois concentrées et disparates. La priorité incontestable étant l'entretien des installations nucléaires, celui des casernements en pâtit. De plus, les infrastructures héritées de DCN, relayée en 1995 par DGA, sont dégradées, entraînant des risques majeurs avec des fluides sous tension, ou des grues vieillissantes.

Enfin, les crédits de fonctionnement couvrent également les frais d'alimentation consacrés aux repas de service fournis aux personnels embarqués ainsi qu'aux marins et sous-officiers à terre ; 58 millions d'euros y sont affectés en 2008. Les frais de mutation (soutien financier aux déménagements) ont été stabilisés à 27 millions d'euros depuis 2006, et les frais de mission et de déplacement stagnent à 15 millions, ce qui conduit à la réduction d'activités pourtant nécessaires.

Les crédits affectés aux carburants - car la marine est autonome pour l'achat de combustibles destinés à la flotte - est source de préoccupations croissantes, du fait de l'écart qui se creuse entre les hypothèses retenues la construction budgétaire (un baril à 65 US dollars, et un taux de change entre dollar et euro à 1,3) et la réalité : le baril oscille entre 90  et 100 US dollars ; cette envolée du prix est modérée par la montée de l'euro par rapport au dollar, avec un taux de change qui avoisinait 1,45 en novembre 2007.

Sauf complément budgétaire ultérieur, les 90,4 millions d'euros prévus pour 2008 impliqueront donc une réduction des stocks et des activités.

4. Forces aériennes

Les coûts synthétiques des titres 3, 5 et 6 prévus pour 2008 sont récapitulés dans le tableau suivant :

L'essentiel du titre 3 est consacré à l'entretien programmé des matériels (EPM), dont les crédits sont alloués à la SIMMAD. Les crédits consacrés à l'entraînement des personnels sont calculés en fonction d'hypothèses budgétaires aujourd'hui dépassées (voir supra). Les objectifs retenus, dans ce domaine, par la LPM 2003/2008 risquent d'en pâtir, comme pour les autres armées. Ces niveaux d'activité pour les pilotes des différents aéronefs en service dans l'armée de l'air sont récapitulés, depuis 2002, dans le tableau suivant :

Activité moyenne en heures de vol d'un pilote de combat

Année

Objectifs

Réalisée

Observations

2002

180 h

165 h

Cette valeur moyenne recouvre d'importantes disparités entre pilotes puisque l'activité varie entre 150 h et 200 h, en raison d'une disponibilité variable selon les différents types d'appareils.

2003

180 h

179 h

La majorité des pilotes de combat a effectué plus de 170 h. La moyenne pour le CFAC est de 178 h, pour le CFAS de 183 h.

2004

180 h

169 h

Cette valeur moyenne recouvre d'importantes disparités entre pilotes puisque l'activité varie entre 150 h et 200 h, en raison d'une disponibilité variable selon les différents types d'appareils.

2005

180 h

171 h

Cette valeur ne traduit pas les écarts importants entre les différentes flottes (de 165 h pour un pilote de M2000-5 à 178 h pour un pilote de Mirage F1CT). Les problèmes de disponibilité touchent toutes les flottes à des degrés divers

2006

180 h

175 h

Les problèmes de disponibilités freinent encore l'activité aérienne en 2006 et 2007.

2007

180 h

178 h (prévisions du PAP 2008)

2008

180 h

   

L'activité des pilotes français de combat est globalement la même qu'au Royaume-Uni (180 heures).

Activité moyenne annuelle des pilotes d'hélicoptère depuis 2002

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

(prévision)

2008

(prévision)

Objectifs LPM

 

200

200

200

200

200

200

Moyenne annuelle des pilotes

185

195

182

187

190

195

 

L'activité des pilotes d'hélicoptère varie selon les affectations (activité plus forte en outre-mer et en OPEX). Elle est en baisse depuis quelques années en raison d'un nombre croissant d'appareils immobilisés pour la tenue de différentes alertes à délai court. De plus, la diversité des sites d'implantation des hélicoptères (DOM-COM, OPEX) ainsi que l'âge des Puma entraîne des difficultés pour l'obtention d'une disponibilité technique satisfaisante.

La mise en service d'entraîneur de vol FENNEC a permis de recentrer l'activité des pilotes sur leurs missions principales (Défense aérienne, SAR) ; l'arrivée des EC725 (Caracal) en 2006 a permis augmenter l'activité des pilotes d'hélicoptère, par transfert d'une partie des équipages de Puma.

Activité moyenne des pilotes de la BAAP (brigade aérienne d'appui et de projection) (anciennement CFAP) depuis 2002

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007 (prévisions)

2008 (prévisions)

Objectifs LPM

 

400

400

400

400

400

400

Heures de vol par pilote réalisées

315

330

282

281

284

290

 

L'activité moyenne des pilotes de transport varie selon la qualification professionnelle détenue. En complément de leur activité aérienne, les pilotes à l'instruction consacrent un nombre d'heures important en simulateur.

(Source : Ministère de la Défense).

Les crédits affectés à l'entretien des infrastructures existantes, dont 39 bases aériennes en métropole, ne permettent pas de les entretenir de façon convenable. Ce déficit récurrent peut s'évaluer à environ 100 millions d'euros par an. De plus, lors de son audition par la Commission, le 10 octobre 2007, le ministre de la défense, M. Hervé Morin, a précisé sa décision de geler les travaux prévus pour l'ensemble des implantations relevant de sa compétence, dans l'attente des résultats des travaux issus de la Commission du Livre blanc et la Révision Général des Politiques Publiques (RGPP). Plusieurs éléments concourent à une réflexion spécifique sur les implantations de l'armée de l'air. En cinq ans, les flottes ont été réduites de 20 % et le Général Abrial a souligné, devant la commission, le 24 octobre 2007, que l'armée de l'air retirerait du service de 2000 à 2012, 500 appareils anciens et que 150 appareils nouveaux lui seraient livrés. A cette contraction du volume des flottes s'ajoute le caractère multinational des 50 avions de transport européens qui devraient être en service à partir de 2010 ou 2011 (ce programme a pris au moins un an de retard du fait, notamment, de difficultés rencontrées dans la mise eu point du moteur). Cette construction en coopération devrait, en toute logique, conduire à une mutualisation entre les pays partenaires des activités de soutien des appareils. Il est envisageable que les drones de surveillance, armés (pour la première catégorie, les 3 systèmes intérimaires de drone MALE (SIDM) devraient enfin être opérationnels en 2008), occupent à l'avenir une place croissante dans les flottes.

L'ensemble de ces éléments conduiront probablement à un resserrement des implantations de l'armée de l'air, qui ne sera d'ailleurs source d'économies qu'au terme d'un processus, coûteux, étalé sur plusieurs années.