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Projet de loi de finances pour 2008 : Sécurité - Gendarmerie

 

II. LES ÉLÉMENTS À PRENDRE EN COMPTE POUR LES ÉVOLUTIONS FUTURES DE LA GENDARMERIE

A. L'ÉTAT PRÉOCCUPANT DU PARC IMMOBILIER DE LA GENDARMERIE NATIONALE

Le parc immobilier de la gendarmerie est composé, au 1er juillet 2007, de 4 127 casernes comprenant 62 426 logements et 17 523 logements hors caserne. 730 casernes domaniales regroupent 33167 logements et 29 259 logements sont répartis dans 3 397 casernes locatives.

1. L'état général du parc immobilier est préoccupant

Le parc domanial, dont plus de 70 % a plus de 25 ans, a atteint un niveau de vétusté qui marque un décalage sensible avec le parc des collectivités locales ou le parc locatif hors caserne. Ce dernier permet ponctuellement de pallier des situations d'insalubrité, l'assainissement structurel de la situation passant par la remise à niveau du parc domanial.

Age des logements en caserne

 

Domaniaux

Non domaniaux

Global

moins de 10 ans

5,96 %

15,00 %

10,31 %

de 10 à 25 ans

16,89 %

25,21 %

20,89 %

de 25 à 50 ans

49,21 %

50,56 %

49,86 %

de 50 à 100 ans

24,53 %

4,15 %

14,73 %

plus de 100 ans

3,41 %

5,08 %

4,21 %

Total

100,00 %

100,00 %

100,00 %

Point des mises en chantiers et livraisons des opérations domaniales

 

Années

Opérations domaniales

Mises en chantier

2005

110

2006

156

2007 (prévisions)

712 (dont 463 AOT)

2008 (prévisions)

1117 (dont 555 AOT)

Livraisons

2005

438

2006

152

2007 (prévisions)

138

2008 (prévisions)

287

 

Le nombre d'équivalent-unité-logement (EUL)3(*) mis en chantier et livrés pour les années 2006 à 2008 est précisé dans le tableau ci-après :

 

Mises en chantier (EUL)

Livraisons (EUL)

 

État

Collectivités

territoriales

et investisseurs privés

Total

État

Collectivités

territoriales

et investisseurs privés

Total

2006

156

2 450

2 606

152

817

969

2007*

7124(*)

3 345

4 057

138

1 505

1 643

2008*

1 1175(*)

3 012

4 129

287

2 779

3 066

*prévisions

Les collectivités locales sont directement impliquées dans le dispositif territorial de la gendarmerie. En effet, sauf dans quelques cas où n'interviennent que des investisseurs privés, ce sont principalement elles qui assurent la construction de locaux de service et de logements en ayant recours soit aux dispositions du décret du 28 janvier 1993, soit à la procédure de bail emphytéotique administratif ouverte par la loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure (LOPSI).

Les constructions dans le cadre du décret du 28 janvier de 1993

En application de ce texte, les collectivités territoriales peuvent bénéficier de subventions d'investissement, destinées à alléger la charge qu'elles supportent pour la construction des casernements mis à la disposition de la gendarmerie. Cette aide en capital est déterminée sur la base du coût plafond de l'UL6(*) en vigueur et calculée selon les taux suivants :

- 20 % du montant des coûts plafonds pour les opérations réalisées par les communes dont la population est inférieure ou égale à 10.000 habitants et qui ne bénéficient pas du concours financier d'une ou plusieurs autres collectivités territoriales. Le programme est alors limité à 20 UL ;

- 18 % de ce même montant pour les opérations réalisées par les communes dont la population est inférieure ou égale à 10.000 habitants et qui bénéficient du concours financier d'une ou plusieurs autres collectivités territoriales, par les communes dont la population est supérieure à 10.000 habitants, par les groupements de communes ou par les départements. Dans ce cas, le programme ne peut pas excéder 40 UL.

Pour être éligible à cette aide en capital de l'Etat, la construction doit permettre de regrouper dans un ensemble immobilier homogène et fonctionnel, comportant logements et locaux de service techniques, l'ensemble des personnels.

Le loyer annuel versé, calculé conformément à la circulaire du Premier ministre du 28 janvier 1993, s'élève à 6 % du coût-plafond. Invariable pendant neuf ans, il est ensuite revalorisé tous les trois ans en fonction de la variation de l'indice du coût de la construction publié par l'INSEE.

La procédure de bail emphytéotique administratif (BEA)

Cette seconde possibilité a été offerte par l'article 3-III-1 de la loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI). Elle permet à une collectivité territoriale, propriétaire d'un terrain, de conclure un BEA (dont la durée moyenne est de 30 ans) avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Au terme de ce bail, en contrepartie d'une redevance versée à l'investisseur, la collectivité devient propriétaire des immeubles, qu'elle peut sous-louer à la gendarmerie dès leur livraison, par contrat de bail classique. La collectivité ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'Etat. Le loyer versé par la gendarmerie est apprécié par les services fiscaux départementaux en fonction de la valeur locative réelle du bien loué. Le volume du programme n'est pas limité.

Le choix du cadre juridique appartient pleinement aux collectivités qui, actuellement, privilégient le dispositif du BEA afin de diminuer leur engagement financier. Toutefois, les deux dispositifs étant complémentaires et celui du décret de 1993 gardant toute sa pertinence, une étude est en cours, visant la revalorisation de ce dernier.

Année

Mises en chantier

Décret 1993

BEA

Nb

EUL7(*)

Logt8(*)

Hbg9(*)t

Nb

EUL

Logt

Hbgt

2004

46

476,25

481

76

4

40,75

39

12

2005

75

672,25

647

209

30

554,5

562

126

2006

95

631

603

143

80

1 205

1 177

236

2007*

73

554

532

117

130

2 038

2 000

410

Année

Livraisons

Décret 1993

BEA

Nb

EUL

Logt

Hbgt

Nb

EUL

Logt

Hbgt

2004

62

788,25

775

132

1

8,25

8

1

2005

56

476,75

463

96

3

24,75

24

4

2006

43

272

268

41

19

276

265

67

2007*

73

477

445

129

42

697

693

159

*Prévisions

Il convient de préciser qu'un délai moyen de 18 mois à 2 ans s'écoule entre la mise en chantier et la livraison.

2. Les crédits consacrés à l'immobilier demeurent insuffisants

Les crédits consacrés aux dépenses immobilières s'élèvent à 233,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement en 2008. Au sein de cette enveloppe, 171 millions d'euros sont réservés au lancement de nouvelles opérations de construction domaniale représentant environ 1 070 unités logements (UL) et 58 millions d'euros à la maintenance immobilière. Les crédits de paiement s'élèvent à 190,4 millions d'euros.

Il convient d'ajouter à ces crédits 292 millions d'euros d'autorisations d'engagement destinés aux opérations recourant aux dispositifs d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public et de location avec option d'achat, dont 270 millions d'euros au titre de deux opérations initialement prévues en 2007 mais décalées en 2008 : le transfert de l'état-major de la gendarmerie du Rhône de Bron vers Sathonay et la construction du nouveau siège de la direction générale de la gendarmerie nationale à Issy-les-Moulineaux. Le reste, soit 22 millions d'euros, est consacré à la construction de nouvelles casernes pour les compagnies de Mulhouse et de Montluçon.

Par ailleurs, en ce qui concerne la maintenance immobilière, pour l'année 2007, 589 opérations pour un montant de 60 millions d'euros sont actuellement inscrites en programmation, dont principalement 8 millions d'euros pour les façades, 8,5 millions d'euros pour les toitures, 6,3 millions d'euros pour la production et l'alimentation de fluide calorifique et 3,5 millions d'euros pour la mise en conformité des ascenseurs.

Pour l'année 2008 sont déjà inscrites en prévisions 140 opérations de maintenance immobilière (lourde et courante) pour un montant de 58,25 millions d'euros. En outre, 2 millions d'euros de crédits de paiement sont attendus au titre des fonds de concours.

Évolution des crédits consacrés à l'entretien des casernements

En millions d'euros courants

 

2007

(prévisions)

2008

(prévisions)

Maintenance lourde et/ou spécialisée (titre 5)

49,0

52

Maintenance courante (titre 5)

11,0

6,25

Entretien courant (titre 3)

39,0

40,4

Entretien ménager (titre 3)

8,96

8,96

3. L'externalisation n'est pas la solution miracle

Le ministre de la défense a lancé en 2003 un projet d'externalisation de la gestion immobilière de la gendarmerie.

Afin de mener à bien ce projet, le ministère de la défense a fait procéder à un certain nombre d'expertises.

Le parc domanial de la gendarmerie a été évalué par la direction générale des impôts à 2 900 millions d'euros en valeur vénale et à 221 millions d'euros en valeur locative (une nouvelle estimation de la valeur vénale s'élève au 31 décembre 2005 à 5 215 millions d'euros).

Un diagnostic technique du parc domanial a été réalisé par la société SOCOTEC en 2004. Il a permis de connaître l'état du parc et de quantifier les besoins de travaux de conservation, de remise à niveau et de maintenance, qui se monteraient à 635 millions d'euros sur 5 ans et à plus de 2 milliards d'euros sur 30 ans.

Un diagnostic économique et financier, confié à un cabinet d'audit, a permis de comparer les coûts actuels de la gestion directe du parc immobilier métropolitain avec la projection des coûts de la gestion externalisée de ce parc selon le montage juridique préconisé dans l'étude juridique.

Ce diagnostic a conclu à un surcoût de l'ordre de 60 millions d'euros de la solution externalisée par rapport au maintien de la gestion du parc immobilier au sein de la gendarmerie.

Malgré les résultats de cette évaluation, le 24 mai 2006, le ministre a décidé d'expérimenter l'externalisation de la gestion immobilière d'un périmètre géographique représentant 15% de la surface totale des logements, locaux de service et techniques de la gendarmerie : les deux régions de gendarmerie de Nord Pas-de-Calais et Picardie, 14 casernes domaniales d'Ile-de-France et 6 casernes domaniales de Provence Alpes Côte d'Azur.

L'état général du parc immobilier de la gendarmerie demeure préoccupant, l'immobilier ayant trop souvent servi de variable d'ajustement. Cette question pèse lourdement sur les conditions de travail et la qualité de vie des militaires, ce qui n'est pas sans effet sur leur moral. Votre rapporteur estime qu'il s'agit là d'un dossier prioritaire.

* 3 Equivalent-unité-logement : unité de compte qui comprend un logement nu pour 75 % et une quote-part de locaux de service et techniques pour 25 %. Il est compté une UL par militaire d'active et 0.25 UL par fraction de deux gendarmes adjoints.

* 4 dont AOT Caen, Châteauroux et Laval à hauteur de 463 UL.

* 5 dont AOT DGGN (Issy-Les-Moulineaux), Lyon-Sathonay, Montluçon et Mulhouse à hauteur de 555 EUL

* 6 Le coût plafond de cette UL, revalorisé trimestriellement par rapport à l'indice INSEE du coût de la construction est de 165 600 euros dans le cas général et de 180.800 € pour l'Île-de-France, les îles non reliées au continent et pour les départements et territoires d'outre-mer (valeur au 18 octobre 2007).

* 7 EUL : Equivalent-unité-logement (comprend 25% de Locaux de services et technique et 75 % de logement famille)

* 8 Logt : Lieu de vie octroyé aux personnels officiers et sous-officiers titulaire du logement concédé par nécessité absolue de service

* 9 Hbgt : Lieu de vie octroyé aux gendarmes adjoints volontaires