2. Actualiser et coordonner les zonages
a) Les zonages sont anciens
Les interventions mises en oeuvre par l'Etat au titre de la politique de la ville se déploient dans trois zones géographiques prioritaires, définies par l'article 2 de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville :
- 751 zones urbaines (Zus) ;
- 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) ;
- 100 zones franches urbaines (ZFU).
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Le choix ne s'est pas appuyé sur des indicateurs socio-économiques quantitatifs. La liste a été fixée par décret en 1996, puis révisée ponctuellement deux fois. Elle résulte d'une sélection conjointe, réalisée par les élus locaux et les services de l'Etat, de territoires caractérisés par la présence de « grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi ». Les travaux de l'Onzus, l'observatoire national des Zus, confirment cependant a posteriori la validité de ces périmètres à travers la mise en évidence des écarts persistants entre les Zus et les villes auxquelles elles appartiennent.
Elles sont identifiées à partir d'un indice synthétique représentatif de leurs difficultés économiques et sociales. Cet indice n'exclut pas une marge d'appréciation qualitative, mais il a été le critère prépondérant de choix pour 90% des ZRU. Le décret du 26 décembre 1996 fixe son mode calcul : (population de la zone considérée x taux de chômage x proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans x proportion de personnes sans diplôme déclaré) / potentiel fiscal utilisé pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement.
Elles sont choisies parmi les ZRU de plus de 10 000 habitants, ou de plus de 8 500 habitants pour les ZFU créées en 2006, présentant les plus fortes valeurs de l'indice synthétique. D'autres éléments que cet indice peuvent être pris en compte pour la délimitation des zones, de manière à faciliter l'implantation d'entreprises.
La liste est annexée à la loi du 14 novembre
1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.
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Emboîtement des zones d'intervention de la politique de la ville
• Or, depuis 1996, la délimitation des Zus et
des ZRU n'a pas évolué. Toutes les zones initialement
classées en ZUS le sont encore en 2007. L'absence d'actualisation
conduit à un mauvais ciblage des interventions : selon la
délégation interministérielle à la ville (Div), les
données disponibles en 2005 permettraient d'établir que parmi les
ZRU de France métropolitaine, soixante-deux pourraient être
déclassées sur la base du seul indice, tandis que soixante-deux
autres Zus pourraient être élevés au rang de ZRU. De plus,
la persistance des zones prioritaires peut être interprétée
comme leur échec : elles ont en effet vocation à
disparaître rapidement, dès qu'elles ont rattrapé
l'écart de développement grâce aux dispositifs mis en
oeuvre et aux exonérations accordées. La Cour des comptes a sur
ce point évoqué un «
effet de
fixation
» pour qualifier cette situation figée
2
(
*
)
.
Dans ces conditions, votre commission propose, à partir de l'année prochaine, de rendre obligatoire tous les cinq l'actualisation de la géographie prioritaire . Ce réexamen périodique serait l'occasion d'évaluer l'efficacité de la politique menée et de réfléchir aux raisons qui peuvent expliquer les progrès ou la stagnation des zones. La sortie d'un territoire donné du zonage de la politique de la ville pourrait être accompagnée d'un mécanisme dégressif d'accompagnement.
Si les zonages Zus et ZRU sont restés inchangés, la géographie des ZFU a connu en revanche une évolution plus rapide.
• Le nombre de ZFU est passé de
quarante-quatre en 1996 à cent aujourd'hui. De plus, le
périmètre de vingt-neuf ZFU a été étendu le
1
er
janvier 2007 et le régime des ZFU, qui devait
s'éteindre en 2007, a été prorogé jusqu'en 2011. La
population en ZFU atteint désormais 1,6 million d'habitants.
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Evolution du nombre de zones franches urbaines |
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1996 |
2004 |
2006 |
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44 |
85 |
100 |
Cependant, cet élargissement du périmètre des ZFU ne s'est pas accompagné d'un resserrement de celui des Zus et des ZRU, ce qui a aboutit à une couverture de plus en plus importante de ces zones par les ZFU. L'effet incitatif pour le développement économique des zones les plus fragiles s'en trouve ainsi réduit, puisque l'avantage comparatif lié au classement en ZFU diminue. La Div semble consciente du problème car elle prévoit la suppression des exonérations fiscales en ZRU pour les entreprises s'y implantant après 2008 et la fin de l'extension des ZFU.
* 2 Rapport de la Cour des comptes pour la commission des finances du Sénat : « Enquête sur la gestion des crédits d'intervention de l'Etat au titre de la politique de la ville - 2007.