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Projet de loi de finances pour 2008 : Administration générale et territoriale de l'État

 

b) L'installation de l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

Comme votre commission des Lois a pu le constater à l'examen des données analysées par la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, qu'elle a instituée au cours de la session 2004-200512(*), la fraude à l'identité est une réalité qui, si elle est difficile à quantifier, constitue un support essentiel des actions criminelles et terroristes.

La nécessité de mieux assurer la sécurité des titres d'identité face à cette fraude documentaire et la volonté de permettre le développement de services dématérialisés par leur intermédiaire pour faciliter les démarches des usagers, sont à l'origine d'un projet d'insertion de données biométriques sur ces titres.

Le respect de ces objectifs, conjugué au souci de mieux maîtriser et de mutualiser les coûts induits par l'élaboration de ces titres impliquent non seulement une production centralisée mais également une structure unique pour en fixer le cadre et en prévoir les adaptations nécessaires.

Établissement public interministériel sous tutelle du ministère de l'Intérieur institué par le décret 2007-240 du 22 février 2007, l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS) a donc pour mission de définir les normes techniques et les dispositifs permettant la gestion des titres sécurisés et la transmission des données correspondantes, de développer et d'assurer la maintenance et l'évolution de ces systèmes, d'acheter pour le compte des administrations de l'Etat, des titres sécurisés, et de mettre à disposition des administrations intéressées matériels et équipements nécessaires à la gestion et au contrôle de l'authenticité et de la validité des titres sécurisés.

En principe, l'agence exerce ses missions depuis le 1er mars 2007 pour le passeport électronique, et, depuis 1er juin 2007 pour le passeport biométrique et la carte nationale d'identité électronique (ou CNIe) mais son activité ne débutera véritablement qu'à la fin de l'année.

La mise en place des passeports biométriques

Conformément au règlement (CE) n° 2252/2004 du 13 décembre 2004, les Etats membres de l'Union européenne doivent délivrer des passeports incluant une photographie faciale sur un composant électronique depuis le 28 août 2006. Dans un délai de 36 mois à compter de l'adoption de spécifications techniques -soit à compter du 28 juin 2009-, les empreintes digitales numérisées du titulaire du passeport doivent également être introduites dans le document.

Depuis le 26 octobre 2006, les Etats-Unis imposent également à la France et aux vingt-six autres pays jusqu'à présent exemptés de visa, que les passeports de leurs ressortissants contiennent sur un composant électronique au moins leur photo numérisée faciale comme donnée biométrique, conformément aux exigences de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). En outre, depuis le 26 octobre 2005, les voyageurs de ces vingt-sept pays doivent déjà présenter des passeports à lecture optique et comportant une photographie numérique imprimée lorsque ces derniers ont été délivrés après cette date.

Par conséquent, devenue prioritaire au regard des exigences internationales, la création des passeports électroniques est effective en France depuis avril 2006. Cette mise en place, initialement prévue pour le 26 octobre 2005, a toutefois été retardée en raison d'un contentieux survenu entre le ministère de l'Intérieur (qui souhaitait confier la production des passeports à l'entreprise Oberthur) et l'Imprimerie nationale.

Le juge administratif qui a statué en faveur de l'Imprimerie nationale, a affirmé que cette dernière était « seule autorisée à réaliser les documents déclarés secrets ou dont l'exécution doit s'accompagner de mesures particulières de sécurité, et notamment les titres d'identité, passeports, visas et autres documents administratifs et d'état civil comportant des éléments spécifiques de sécurité destinés à empêcher les falsifications et les contrefaçons ».

Selon le ministère de l'intérieur, depuis ce contentieux, l'Imprimerie nationale a su répondre au défi industriel que constitue l'instauration de passeports électroniques le délai de production et d'expédition des passeports électroniques s'avérant nettement inférieur à celui imposé par l'administration. Il s'élève de 4 à 6 jours ouvrés13(*) (le contrat conclu entre le ministère de l'intérieur et l'Imprimerie nationale prévoit des délais de production stricts, assortis de pénalités financières conséquentes en cas de non-respect).

A la fin de l'année, l'agence sera compétente pour les visas et en 2008, pour le système d'immatriculation à vie des véhicules (ou SIV) et le permis de conduire.

Le budget primitif de l'ANTS en 2007 s'élève à 46,33 millions d'euros (dont 45 millions de taxe affectée issus du droit de timbre sur les passeports, et le solde provenant du programme « Administration territoriale » pour 0,3 million et du programme intégration et valorisation de l'outre mer pour 1,03 million, versé sous forme de subvention pour charge de service public). Il est destiné à l'acquisition des passeports électroniques et au fonctionnement de l'agence.

Pour 2008, la subvention de l'Etat, d'un montant de 54,9 millions d'euros en crédits de paiement, doit permettre le financement du déploiement des nouveaux titres et la rémunération des personnels. La taxe (à hauteur de 47,5 millions d'euros) doit couvrir la majorité des dépenses d'acquisition des passeports personnalisés. Son augmentation entre 2007 et 2008 doit en particulier permettre de prendre en compte les passeports délivrés pour les Français établis hors de France.

Enfin, 171,2 millions sont prévus en autorisations d'engagement pour le marché du passeport biométrique et la convention de production des certificats d'immatriculation des véhicules.

Le siège social de l'ANTS se situe à Charleville-Mézières. Elle dispose de locaux provisoires avant de prendre possession de ses locaux définitifs dans cette ville. Les effectifs rémunérés par l'agence sont portés à 23, après transfert d'une partie des effectifs (14) mis à disposition par le ministère de l'Intérieur en 2007. Les autres effectifs de l'agence (43) comprennent les 12 ETPT mis à disposition de l'agence en 2007 et non transférés ainsi que, en prévision de l'ouverture du service de gestion du SIV au 1er septembre 2008, le recrutement par l'agence, selon des modalités en cours de définition, de 93 ETPT supplémentaires, soit sur les 4 premiers mois de l'année 2008, de 31 ETPT (ces augmentations étant gagées par une diminution des effectifs du programme « Administration territoriale »).

Demeure une inconnue : la mise en oeuvre du projet d'identité nationale électronique sécurisé (Projet INES), dont l'objet est d'insérer des données biométriques sur les cartes nationales d'identité.

En effet, annoncé en 2005 puis l'an dernier, cette réforme s'inscrit dans le projet de protection de l'identité actuellement mené par le gouvernement, qui prévoit, au 28 juin 2009, date d'entrée en vigueur de la deuxième phase précitée du règlement européen du 13 décembre 2004 (tendant à exiger la numérisation des empreintes digitales dans les passeports) : une procédure de délivrance commune aux passeports et cartes nationales d'identité ; des caractéristiques biométriques identiques pour ces types de documents ; un outil d'identification efficace de leurs titulaires.

Cette nouvelle carte d'identité devrait comporter un composant électronique avec les empreintes digitales de son titulaire, preuve de son identité lors de tout contrôle ou franchissement de frontière, et une base centrale de données devrait être constituée et recueillir toutes les informations obtenues sur chacun des titulaires de cette carte (un fichier d'empreintes digitales, un fichier de photographies, un fichier de gestion des titres ainsi qu'un fichier des archives contenant les justificatifs présentés par les usagers lors du dépôt de leur demande). Cette base de données permettrait notamment la détection de toute personne connue sous des états civils différents au moment de l'instruction d'un dossier.

Le système informatique sur lequel devrait s'appuyer la mise en place de cette carte d'identité devrait être identique à celui du passeport électronique.

A ce jour, les quelque 36.000 communes de France sont le lieu de dépôt et de retrait des demandes de titres. Les agents vérifient que le dossier papier est complet avant de le transmettre à la sous-préfecture qui assure le contrôle qualitatif des dossiers.

Or, comme le relevait la mission d'information14(*) sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, le passage à un titre biométrique rend extrêmement difficile le maintien de la possibilité de déposer une demande dans chacune des 36.000 communes. En effet, lors de cette phase, il serait nécessaire de relever les données biométriques de la personne. La formation des agents en charge du système doit être irréprochable afin que la qualité des données biométriques enregistrées soit la meilleure.

Si plusieurs hypothèses sont discutées, une solution consisterait à désigner environ 2.000 communes15(*), après concertation au niveau local avec le préfet du département, pour assurer la délivrance de ces titres sécurisés. Chaque citoyen devrait être libre de demander un titre dans n'importe quel site équipé. Par ailleurs, des stations mobiles d'enrôlement des données biométriques devraient être mises en place pour accéder à des régions ou des personnes isolées.

Il conviendra également d'arrêter les modalités de l'indemnisation du surcoût pour les communes désignées, celles-ci devant traiter des demandes émanant de personnes résidant dans d'autres communes16(*). Une solution pourrait consister à répartir la dotation entre les communes en fonction du nombre de stations installées dans chacune d'entre elles, avec un ajustement tous les deux ou trois ans.

Au regard de ces changements, conformément aux préconisations de la mission d'information, une concertation approfondie a donc été menée avec les maires et leurs représentants compte tenu des enjeux liés à l'aménagement du territoire et à la préservation de la continuité des services publics.

L'an dernier, devant votre commission des Lois, M. Christian Estrosi, alors ministre délégué à l'aménagement du territoire, avait indiqué que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) avait été saisie de l'avant-projet de loi et que ces titres ne seraient pas obligatoires.

Cependant, aujourd'hui, ce projet n'a toujours pas été discuté par le Parlement. Selon le ministère de l'intérieur, le projet INES a été retenu par le gouvernement dans son programme de travail annoncé lors du Conseil des ministres du 24 août 2007 et il devrait être inscrit prochainement au calendrier parlementaire.

* 12 Voir le rapport n° 439 (Sénat, 2005-2005), « Identité intelligente et respect des libertés » de M. Jean-René Lecerf, au nom de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, présidée par M. Charles Guené.

* 13 Ce délai de production et d'expédition ne correspond pas au délai total de délivrance, dans la mesure où doivent également être pris en compte le temps d'instruction des dossiers et leur délai de transmission entre les mairies et les préfectures.

* 14 Rapport précité « Identité intelligente et respect des libertés » de M. Jean-René Lecerf, au nom de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, présidée par M. Charles Guené.

* 15 Sachant que 2.000 communes traitent aujourd'hui environ 70 % des demandes de titres.

* 16 En revanche, il ne serait pas envisagé de réduire les dotations de fonctionnement allouées aux communes non équipées.