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Projet de loi de finances pour 2008 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines (fonction publique et modernisation de l'Etat)

 

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances devait conduire à l'abandon de la traditionnelle vision institutionnelle des dépenses publiques, par ministères, au profit d'une vision fonctionnelle, par secteur ou par activité, les crédits budgétaires étant désormais regroupés et votés par mission, spécialisés par programme et détaillés par action et par titre.

La nomenclature des missions, des programmes et des actions n'en a pas moins été profondément remaniée lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2008, afin de tenir compte de la composition et des attributions des ministres du gouvernement issu des élections législatives de juin 2007.

En conséquence, votre commission des lois a été contrainte de revoir le périmètre de plusieurs de ses avis budgétaires.

Abandonnant l'examen des crédits de la mission « direction de l'action du gouvernement » auquel elle s'était jusqu'à présent consacrée, elle a porté son attention sur deux programmes de la nouvelle mission1(*) « gestion des finances publiques et des ressources humaines » pilotée par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique : le programme 148 « fonction publique » et le programme 221 « stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat ». Ces deux programmes ressortissent en effet à ses domaines de compétence.

Soucieuse de respecter la nomenclature budgétaire et de ne pas multiplier les avis, votre commission s'était l'an passé saisie pour avis du programme 148, alors rattaché à la mission « direction de l'action du gouvernement », mais non du programme 221, rattaché à la mission « stratégie économique et pilotage des finances publiques ».

Animée par le même souci de cohérence, elle avait également examiné mais n'examinera pas cette année, d'une part, le programme 129 « coordination du travail gouvernemental », qui est toujours rattaché à la mission « direction de l'action du gouvernement » et regroupe notamment les crédits de diverses autorités administratives indépendantes, d'autre part, la mission « publications officielles et information administrative » qui figure en dehors du budget général et comporte les crédits alloués à la Documentation française et aux centres interministériels de renseignements administratifs, auparavant rattachés à la mission « direction de l'action du gouvernement ».

L'examen du projet de loi de finances pour 2008 sera également l'occasion pour votre rapporteur d'évoquer, au-delà du contenu des programmes 148 et 221, la gestion de l'emploi public et la politique de réforme de l'Etat.

I. UN AVIS RECENTRÉ SUR DEUX PROGRAMMES DE LA NOUVELLE MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »

La mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines » a été créée pour tenir compte des attributions du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Sur les cinq programmes que compte cette mission, deux ressortissent à la compétence de votre commission.

A. LE PROGRAMME « FONCTION PUBLIQUE »

La structure du programme « fonction publique » reste inchangée par rapport à l'an passé. Le montant de ses crédits connaît une forte augmentation pour la deuxième année consécutive. Enfin, les instruments de mesure de la performance ont été affinés.

1. Une structure inchangée

Si le programme fonction publique n'est plus rattaché à la mission « direction de l'action du gouvernement », il continue de regrouper les crédits d'intervention de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), qui restent structurés en deux actions : la formation des fonctionnaires et l'action sociale interministérielle.

Leur rattachement à la mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines » devrait, selon votre rapporteur, conduire à celui des crédits de personnel de la direction générale de l'administration et de la fonction publique. Une telle évolution suppose toutefois encore que cette direction ne soit plus placée sous l'autorité directe du Premier ministre mais sous celle du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Lors de son audition par votre commission le 14 novembre dernier, M. André Santini, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique, a indiqué qu'une décision définitive serait prise en 2008.

La direction générale de l'administration et de la fonction publique compte actuellement 150 agents, dont 8 mis à disposition sans remboursement. Pour 2008, le plafond des emplois autorisés est de 153,5 équivalents temps plein travaillé, contre 159,5 en 2007. En sus des actions précitées, elle est chargée de la définition de la politique statutaire et de règles de gestion des ressources humaines communes aux trois fonctions publiques.

La faiblesse de son effectif2(*) et ces missions de conception et de coordination de l'action des ministères expliquent sans doute que ses crédits de personnel aient été jusqu'à présent globalisés avec l'ensemble des dépenses de personnel des services du Premier ministre au sein du programme « coordination du travail gouvernemental » (action « coordination sectorielle »). Toutefois, les crédits d'étude et de communication et les subventions aux organisations syndicales sont artificiellement rattachés à l'action « formation » du programme « fonction publique ».

Enfin, compte tenu de son rattachement à la mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines », la responsabilité du programme « fonction publique » est désormais confiée au directeur général de l'administration et de la fonction publique alors qu'elle était auparavant exercée par le secrétaire général du gouvernement. Votre rapporteur s'en félicite puisqu'elle l'avait déjà suggéré en 2005, lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2006.

* 1 Cette mission compte trois autres programmes : le programme 156 « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », le programme 218 « conduite et pilotage des politiques économique et financière », qui formaient l'an passé la mission « gestion et contrôle des finances publiques », et le programme 302 « facilitation et sécurisation des échanges ».

* 2 Il s'agit d'éviter de créer un plafond d'emploi spécifique pour un effectif limité.