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Projet de loi de finances pour 2008 : Justice et accès au droit

 

B. L'AIDE JURIDICTIONNELLE, UN DISPOSITIF À REMETTRE À PLAT

L'aide juridictionnelle n'est pas versée aux justiciables. Elle consiste, pour l'État, à prendre en charge directement la totalité ou une partie des frais liés aux prestations des auxiliaires de justice (avocats, huissiers, avoués ou autres experts...), susceptibles d'être engagés dans le cadre d'une procédure. En pratique, les sommes allouées à ce titre sont principalement versées aux avocats, pour lesquels ce dispositif est un enjeu économique véritable, voire pour certains d'entre eux une source exclusive de revenus.

Mis en place dans ses modalités actuelles par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, ce dispositif bénéficie principalement aux justiciables les plus démunis mais aussi depuis 2002, aux victimes des crimes les plus graves.

1. Les dépenses d'aide juridictionnelle, une charge croissante mal maîtrisée

Entre 1997 et 2007, la dotation budgétaire affectée à l'aide juridictionnelle a fortement progressé, passant de 185 à 327 millions d'euros en 200792(*) (+ 77 %).

Evolution des dotations budgétaires au titre de l'aide juridictionnelle

(en millions d'euros)

Pour 2007 et 2008, il s'agit d'une prévision.

Source : Ministère de la justice

Parmi les principaux facteurs expliquant la croissance forte enregistrée depuis 2000, on relève :

- la hausse des admissions au bénéfice de l'aide juridictionnelle (le plus souvent totale) ; le nombre d'admissions n'a cessé de croître de façon continue jusqu'en 2006, passant de 688.637 en 2002 à 904.961. Depuis 2005, le rythme de l'évolution s'infléchit93(*), ce ralentissement semblant se confirmer pour le premier trimestre 2007 ;

l'incidence des réformes législatives ou réglementaires intervenues depuis 2003 qui ont créé de nouvelles procédures augmentant mécaniquement le nombre de demandeurs éligibles au dispositif.

La loi n° 2003-710 du 1er août 2003 précitée a ainsi institué une procédure nouvelle -le rétablissement personnel- qui a entraîné une augmentation corrélative de respectivement 19 % et 15 % des admissions pour des procédures engagées devant le juge de l'exécution en 2004 et en 2005.

Le transfert aux cours administratives d'appel94(*) -devant lesquelles le recours au ministère d'avocat est obligatoire- des procédures d'appel des reconduites à la frontière opéré par le décret n° 2004-789 du 29 juillet 2004 devrait se traduire par un surcroît de demandes d'aide juridictionnelle.

La loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique a étendu le champ de l'aide juridictionnelle au contentieux du titre de séjour assorti d'une obligation de quitter le territoire français95(*) ainsi qu'aux décisions d'isolement d'office d'un détenu ou de prolongation d'une telle décision96(*) ;

l'augmentation mécanique résultant de la revalorisation annuelle des plafonds de ressources indexée sur l'évolution de la tranche la plus basse du barème de l'impôt sur le revenu, en application de l'article 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. Les plafonds de l'aide totale et de l'aide partielle97(*), en progression de 30 % depuis 1992 s'élèvent actuellement en 2007 à 874 et 1.311 euros98(*) ;

- la revalorisation arrêtée en loi de finances initiale pour 2007 de 8 % de l'unité de valeur de référence (passée de 20,84 euros à 22,50 euros), qui sert de base de calcul pour la rétribution des avocats qui prêtent leur concours au bénéfice de l'aide juridictionnelle99(*).

En 2008, selon le ministère de la justice, l'inflation des dépenses d'aide juridictionnelle devrait être contenue, ce poste budgétaire enregistrant une stabilisation à son niveau le plus haut. En effet, la somme allouée aux crédits d'aide juridictionnelle devrait atteindre, comme en 2007, 327 millions d'euros dont 318 au titre de la dotation budgétaire inscrite au présent projet de budget et près de 9 millions d'euros au titre d'un rétablissement de crédits.

Interrogé par votre rapporteur pour avis sur la fiabilité de l'estimation du montant du rétablissement de crédit, la responsable du programme accès au droit et à la justice, Mme Mireille Thuau, a attesté de son caractère réaliste, faisant valoir que le montant des bordereaux de recouvrement émis par les juridictions s'élevait déjà à 8,7 millions d'euros alors même que les opérations avaient débuté tardivement cette année.

Cette enveloppe correspond à la rétribution de 790.000 missions et tient compte de la stabilité des admissions enregistrées depuis l'année dernière (905.000). Votre rapporteur pour avis observe que, à la lumière des exercices budgétaires précédents, l'anticipation de l'évolution des admissions du ministère de la justice apparaît fiable.

La représentante de la profession d'avocat entendue par votre rapporteur pour avis, Mme Brigitte Marsigny, a dénoncé l'insuffisance des crédits d'aide juridictionnelle pour 2008, l'interprétant comme le signe d'un « système exsangue ».

2. De récentes initiatives pour rationaliser la dépense

Depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, à l'instar d'autres postes de dépenses (frais de justice ou indemnisation des conseillers prud'homaux), les crédits d'aide juridictionnelle, limitatifs, ont perdu leur caractère évaluatif.

Le ministère de la justice a donc pris des initiatives en faveur d'une meilleure maîtrise de ce poste de dépenses qui méritent d'être soulignées. Toutefois, en dépit des économies budgétaires qu'elles peuvent laisser espérer, ces mesures, ciblées, n'auront qu'un effet limité.

En 2005, comme l'a indiqué votre rapporteur pour avis dans son précédent avis, deux circulaires ayant recentré le dispositif de l'aide juridictionnelle sur les demandeurs les plus défavorisés100(*) ont été publiées.

Il est difficile d'attribuer aux seules instructions données par ces deux textes les variations constatées dans l'évolution des admissions. Néanmoins, les données statistiques 2005 et 2006 laissent apparaître un infléchissement des admissions en matière de divorce et un accroissement du nombre de décisions de rejet ou de retrait de l'aide juridictionnelle101(*).

Une ordonnance n° 2005-1526 du 8 décembre 2005 modifiant la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, ratifiée par l'article 10 de la loi du 19 février 2007 précitée, a assoupli la procédure de renonciation par l'avocat à la rétribution de sa mission au titre de l'aide juridictionnelle lorsque le juge a condamné l'adversaire du bénéficiaire à lui payer une indemnité102(*).

L'impact de cette réforme sur la maîtrise des dépenses d'aide juridictionnelle n'est pas encore perceptible, le décret d'application et la circulaire d'application n'ayant été publiés que récemment103(*). Le ministère de la justice a indiqué qu'un outil de suivi statistique de l'application de ce mécanisme est en cours de construction afin de mesurer son effectivité. Un premier bilan devrait être réalisé entre 2009 et 2010.

La loi du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique précitée a prévu la subsidiarité de l'aide juridictionnelle lorsque les frais sont par ailleurs pris en charge par un contrat d'assurance de protection juridique ou un système de protection équivalent. Suivant les informations communiquées par l'assureur, le bureau d'aide juridictionnelle pourra, selon le cas, rejeter la demande d'aide si l'assurance garantit l'ensemble des frais de procès ou prononcer l'admission à l'aide partielle si l'assurance ne couvre que partiellement le procès.

Ce système n'est pas encore effectif, un projet de décret étant en cours de préparation. Comme l'a confirmé la représentante de la profession d'avocat entendue par votre rapporteur pour avis, Mme Brigitte Marsigny, bâtonnier du barreau de Bobigny, ses bénéfices devraient toutefois être modestes dans la mesure où les domaines couverts par l'aide juridictionnelle et par les contrats d'assurance de protection juridique se recoupent encore assez peu104(*).

Par ailleurs, le ministère de la justice a engagé une politique plus volontariste en matière de recouvrement de l'aide juridictionnelle. En effet, la loi du 10 juillet 1991 précitée105(*) prévoit que les frais avancés par l'État sont recouvrables contre l'adversaire du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle condamné aux dépens et qui n'est pas lui-même éligible à une telle aide. Ce dernier est tenu de rembourser au Trésor public, à hauteur des dépens mis à sa charge, les sommes avancées par l'État.

En pratique, de nombreuses juridictions (un tiers) n'appliquent pas cette obligation légale, d'autres ne l'appliquent que partiellement. Face à l'insuffisance des sommes recouvrées (11 millions d'euros en 2004 et 2005), le gouvernement a conduit un audit de modernisation106(*) sur ce problème. Le rapport publié dans ce cadre en février 2007 a évalué à 10 millions d'euros la masse des recettes échappant au Trésor public. Certaines des solutions esquissées à cette occasion sont en voie de concrétisation.

Ainsi, le ministère de la justice envisage d'élaborer une circulaire à l'attention des juridictions et des paieries du Trésor public pour assurer un recouvrement des créances plus efficace. En outre, une expérimentation est en cours dans trois cours d'appel qui offrent des perspectives de recettes importantes. Un guide pratique du recouvrement doit être diffusé prochainement. De même, il est envisagé de forfaitiser les sommes à recouvrer.

Il a été décidé pour 2008, conformément aux recommandations de l'audit de modernisation, de mettre en oeuvre un mécanisme d'incitation budgétaire lié aux résultats du recouvrement des créances par le biais d'un rétablissement de crédits. Ainsi, les juridictions bénéficieront d'une contrepartie proportionnée aux tâches supplémentaires occasionnées par le recouvrement.

3. Un dispositif critiqué par les professionnels chargés de le mettre en oeuvre

Le dispositif de l'aide juridictionnelle fait l'objet de nombreuses critiques, qui portent progressivement atteinte à son bon fonctionnement et affaiblissent sa légitimité.

Le niveau de rétribution des professionnels qui effectuent des missions au titre de l'aide juridictionnelle constitue le principal motif d'insatisfaction.

A l'exception des expertises et des enquêtes en matière familiale, la majorité des frais de l'instance pris en charge à ce titre obéit à un tarif. En 2006, le montant moyen perçu par avocat atteint 307 euros par mission achevée tandis que 774.721 missions ont donné lieu à rétribution de l'avocat désigné par la Caisse de règlements pécuniaires des avocats (CARPA)107(*). En 2007, le coût prévisionnel moyen par admission de la rétribution des avocats s'élève à 332 euros contre 67 euros s'agissant des autres auxiliaires de justice.

La profession d'avocat, principalement concernée par le système d'aide juridictionnelle estime que la rétribution allouée au titre de l'aide juridictionnelle n'offre pas les conditions d'une rémunération décente. Dans une décision d'assemblée générale adoptée le 20 octobre dernier, le Conseil national des barreaux a insisté sur les carences du droit en vigueur qui fait supporter à la seule profession d'avocat « l'insuffisance notoire de l'engagement de l'État dans le financement de l'accès à la justice des plus démunis ».

Calculé sur la base d'un forfait pour chaque type de procédure obtenu à partir d'un coefficient d'unités de valeurs - une unité de valeur (UV) de référence correspondant à 22,50 euros (depuis 2007)- la rétribution, fixe, ne prend en compte ni la difficulté des affaires, ni la qualité de la prestation fournie.

Cette rémunération n'a fait l'objet que d'une revalorisation limitée depuis 1992, de sorte qu'elle ne reflète pas la réalité du travail accompli par les avocats. De nombreux professionnels considèrent de ce fait qu'ils assument la charge de ce dispositif, sans contrepartie financière. Mme Brigitte Marsigny au cours de son audition, a salué le volontarisme de la profession, sans lequel la mise en oeuvre de ce dispositif serait compromise.

Dans le cadre des assises de l'accès au droit et de l'aide juridictionnelle organisées en janvier dernier par les principaux représentants de la profession, les avocats ont demandé une remise à plat du tarif afin de le faire davantage correspondre à la réalité du travail accompli. Ces professionnels souhaitent que leur rémunération soit déterminée en considération de deux paramètres : le coût horaire qui doit couvrir la rémunération de la prestation intellectuelle et les frais fixes des cabinets d'avocats, d'une part, et l'appréciation du temps passé selon chaque mission, d'autre part. Ces pistes de réforme ne font que reprendre celles suggérées en 2000 par la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice (commission Bouchet).

En outre, comme le notait déjà le rapport Bouchet en 2000, la charge de l'aide juridictionnelle est très inégalement répartie. Selon notre collègue M. Roland du Luart, rapporteur spécial de la mission justice, sur près de 47.800 avocats inscrits à un barreau français, moins de la moitié ont exercé une mission d'aide juridictionnelle en 2005, précisant qu'une « concentration probablement excessive est même en cours, dès lors que 9,4 % des avocats (soit 4.492 avocats) assument 64 % des missions » d'aide juridictionnelle108(*). Mme Brigitte Marsigny, bâtonnier de Bobigny, lors de son audition, a estimé à 200 environ le nombre d'avocats rémunérés exclusivement au titre de l'aide juridictionnelle. La situation économique de ces professionnels du fait du niveau très modeste de rétribution est actuellement précaire.

Outre la réévaluation -modeste- des barèmes intervenue depuis dix ans, il convient néanmoins de prendre acte des ajustements ponctuels mis en oeuvre par le gouvernement pour revaloriser la rémunération des avocats :

- la mise en place de protocoles d'accord d'amélioration de la qualité de la défense, dont le régime juridique devrait être précisé par voie réglementaire109(*). Ce dispositif permet en effet de majorer la rétribution versée aux avocats intervenant au titre de l'aide juridictionnelle (+ 20 % de la dotation allouée aux barreaux). Toutefois, son application demeure encore limitée, 40 protocoles ayant été conclus à ce jour (pour 181 barreaux) ;

- la rétribution de certaines missions accomplies au titre de l'aide juridictionnelle, qui ne l'étaient pas, depuis la publication du décret n° 2007-1151 du 30 juillet 2007 qui instaure une rétribution pour l'avocat qui assiste un mineur devant le tribunal de police ou le juge de proximité pour les contraventions des quatre premières classes110(*) ; un décret est également en cours de préparation pour permettre la rétribution de l'avocat assistant un majeur protégé poursuivi pour les mêmes contraventions.

En revanche, le ministère de la justice est assez réticent s'agissant de la généralisation de l'honoraire de résultat en matière d'aide juridictionnelle, faisant valoir que cette pratique apparaît mal cernée et qu'il est difficile d'évaluer l'effectivité et les modalités de ce mode de calcul de l'honoraire. La profession d'avocat souhaiterait pourtant pouvoir pratiquer l'honoraire de résultat en matière d'aide juridictionnelle dans un souci de revaloriser ses prestations. Ainsi, lors des assises de l'accès au droit et de l'aide juridictionnelle, certains professionnels ont suggéré de responsabiliser les bénéficiaires de l'aide totale ou partielle en systématisant la conclusion d'une telle convention qui serait mise en oeuvre en cas de retour à meilleure fortune à l'issue du procès.

La position du ministère de la justice est compréhensible mais la revendication des avocats apparaît légitime.

Ce débat ne fait que mettre en lumière l'urgente nécessité de remettre à plat un dispositif qui s'essouffle.

Ce constat est d'ailleurs partagé par notre collègue M. Roland du Luart, rapporteur spécial des crédits de la mission justice qui, dans son rapport d'information sur l'aide juridictionnelle, conclut, à l'instar de votre commission pour avis depuis de nombreuses années, à la nécessaire modernisation du dispositif d'aide juridictionnelle.

Ce rapport suggère des pistes de réforme inédites comme l'instauration d'un « ticket modérateur justice » à la charge du justiciable bénéficiaire de l'aide ou encore la participation, en temps ou en argent, de la profession d'avocat au financement de l'aide juridictionnelle qui méritent d'être débattues parmi d'autres.

Ces deux propositions suscitent des réticences chez les avocats, le Conseil National des Barreaux, représentant la profession d'avocat, réuni en assemblée générale le 20 octobre dernier s'interroge sur l'opportunité de mettre en place un ticket modérateur à la charge des justiciables les plus pauvres et s'étonne plus encore de la suggestion visant à faire supporter par la profession elle-même, au nom d'un « prétendu mécanisme de solidarité, le système de l'aide juridictionnelle, idée aussi incongrue que de faire financer par les parlementaires, le déficit de l'État ».

D'autres recommandations telles que l'instauration d'un nouveau barème de rémunération plus juste recueillent un plus large consensus.

Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur pour avis son intention d'expertiser ce rapport en vue de proposer une réforme pour stabiliser la dépense. Votre commission pour avis ne peut que se réjouir de cette annonce, étant précisé que toute réforme devra être préparée avec les professionnels sur lesquels s'appuie le dispositif et au premier chef les avocats, le Parlement, toujours attentif au bon fonctionnement de l'institution judicaire, ayant à se prononcer sur toute modification législative si elle apparaissait nécessaire.

* 92 Pour 2007, il s'agit d'une prévision de dépenses, le montant de la dotation ouverte en loi de finances initiale s'élevant à 323 millions d'euros.

* 93 + 2,1 % contre 6 % entre 2004 et 2005 et 10 % entre 2003 et 2004.

* 94 Intervenu depuis le 1er janvier 2005.

* 95 Cette obligation de quitter le territoire français a été introduite par la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration. Un projet de décret devrait fixer le barème de rétribution de l'avocat applicable.

* 96 Lorsqu'une décision d'isolement d'office ou de prolongation est envisagée, le détenu et, le cas échéant, son avocat peuvent présenter des observations.

* 97 Ces plafonds sont calculés à partir de la moyenne mensuelle des revenus perçus en 2006.

* 98 A ces montants s'ajoutent 155 euros pour chacune des deux premières personnes vivant au domicile du demandeur et 98 euros à partir de la troisième.

* 99 Article 27 de la loi de 1991.

* 100 Circulaire du 12 janvier 2005 ayant invité les juridictions à faire une application plus uniforme des critères d'admission à l'aide juridictionnelle dans le cadre des procédures familiales et circulaire du 25 février 2005 relative à l'enregistrement et à l'instruction des demandes d'aide juridictionnelle.

* 101 En 2005, 513 décisions de retrait de l'aide juridictionnelle ont été prononcées (+ 60 % par rapport à 2004). Sur la base d'un coût moyen d'une admission de 370 euros l'économie correspondante est d'environ 70.300 euros. En 2006, 679 décisions de retrait ont été prononcées, soit une progression de 32,4 % par rapport à 2005, ce qui a procuré une recette supplémentaire de 61.420 euros.

* 102 Ratifiée par la loi du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique.

* 103 Décret n° 2007-1151 du 30 juillet 2007 et circulaire du 12 septembre 2007.

* 104 Comme l'avait d'ailleurs souligné votre rapporteur pour avis dans son rapport n° 160 (session 2006-2007) sur la loi du 19 février 2007 : la couverture des contrats d'assurance ne s'étend généralement pas aux litiges de la vie quotidienne (affaires familiales, droit des successions et droit fiscal) qui sont les principaux domaines dans lesquels l'aide juridictionnelle est accordée.

* 105 Article 43.

* 106 Cet audit a été établi par l'inspection générale des services judiciaires et la mission de contrôle général économique et financier avec le concours du cabinet Deloitte.

* 107 La loi de 1991 a confié aux barreaux la gestion des fonds versés par l'Etat pour la rétribution des avocats intervenant au titre de l'aide juridictionnelle. Cette dotation est versée à la CARPA, qui assure le règlement des rétributions dues aux avocats.

* 108 « L'aide juridictionnelle - réformer un système à bout de souffle » - rapport d'information sur l'aide juridictionnelle n ° 23 (session 2007-2008), page 64.

* 109 Le régime de ces protocoles, défini aux articles 91 et 132-6 du décret du 10 décembre 1991 ne précise pas par exemple le contenu des engagements réciproques entre le barreau et les juridictions, les conditions d'homologation par le ministère de la justice ou encore les critères de fixation du taux de majoration.

* 110 2 unités de valeur majorées de 3 unités de valeur en présence d'une partie civile ou représentée par un avocat.