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Projet de loi de finances pour 2008 : Relations avec les collectivités territoriales - compte spécial avances aux collectivités territoriales

 

C. DES PERSPECTIVES DE RÉFORME DE LA FISCALITÉ ET DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES

Le débat récurrent sur la nécessaire réforme de la fiscalité et des finances publiques locales a conduit le Conseil économique et social à adopter un avis en décembre 2006.

Selon son rapporteur, M. Philippe Valletoux, « s'il est vrai qu'à partir de là, les lois de 1982-1983 dites lois Defferre, puis plus récemment les lois 2003-2004 dites lois Raffarin, ont mis en oeuvre les évolutions institutionnelles et les transferts de compétences qui ont conduit au partage actuel des responsabilités publiques, il n'en demeure pas moins que l'absence d'une véritable stratégie financière et fiscale en contrepoint de cette évolution politique majeure se fait de plus en plus sentir »17(*).

1. L'excessive complexité de la fiscalité locale

Le Conseil économique et social souligne tout d'abord que la fiscalité locale, initialement trop figée pour permettre de faire face à la forte progression des budgets locaux, a été affectée par une « complexification permanente issue de mesures partielles contribuant à une illisibilité parfois totale, tant pour ceux qui payent l'impôt local que pour ceux qui le votent ».

Il convient de rappeler que les impôts directs locaux sont principalement constitués par les « quatre vieilles » (taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties, taxe professionnelle), les collectivités territoriales pouvant en outre percevoir d'autres impôts directs tels que :

- la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ;

- la taxe de balayage ;

- la redevance communale et départementale des mines ;

- l'imposition forfaitaire sur les pylônes électriques ;

- la taxe sur les activités saisonnières.

Figurent également au nombre des prélèvements obligatoires imputés aux collectivités locales les taxes additionnelles aux impôts directs locaux perçues au profit d'autres organismes, comme les taxes pour frais des chambres d'agriculture, des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers.

Par ailleurs, la fiscalité indirecte des collectivités territoriales est constituée par une grande variété d'impôts, dont certains prennent la forme de taxes additionnelles à des impôts d'État :

- le versement destiné aux transports en commun (VT) ;

- la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) ;

- la taxe sur les conventions d'assurance (TCA) ;

- les droits de mutation18(*) ;

- les taxes d'urbanisme19(*) ;

- la taxe sur l'électricité ;

- la taxe sur les permis de conduire ;

- la taxe sur les cartes grises.

Les mécanismes correcteurs ajoutés au fil du temps ont rendu très complexe l'organisation de la fiscalité locale. A cet égard, le rapport de M. Philippe Valletoux évoque le cas emblématique de la taxe professionnelle, marquée par une « fébrilité » législative depuis 1975, avec « 68 textes législatifs en moins de 30 ans, sans compter les textes adoptés au sujet des mesures relatives aux fonds de péréquation, à la détermination de la valeur locative foncière ou encore aux règles de lien entre les taux des taxes directes locales ».

La dernière réforme de la taxe professionnelle mise en oeuvre par la loi de finances pour 2006 limite ainsi le poids de la taxe professionnelle (TP) en privilégiant l'allègement des entreprises les plus taxées et de celles qui investissent. Elle comprend deux dispositifs, l'un prenant la forme d'un dégrèvement de TP, l'autre rénovant le plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée (seuil à 3,5%) afin de lui rendre son efficacité. Les redevables de la taxe professionnelle peuvent dès lors bénéficier d'un plafonnement de leur cotisation de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée qu'ils produisent.

Cette réforme du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée modifie la fiscalité locale des collectivités car la prise en charge du coût du dégrèvement est répartie entre l'État et les collectivités locales.

Si l'État prend à sa charge les effets financiers du « rafraîchissement » du taux de référence20(*), le coût supplémentaire du dégrèvement résultant, le cas échéant, d'une augmentation des taux par les collectivités locales, sera pris en charge par les collectivités territoriales elles-mêmes21(*). Ce mécanisme, appelé couramment « ticket modérateur », est un « plafond de participation » dans la mesure où le montant notifié aux collectivités au titre de l'année de la reprise constitue en tout état de cause un montant maximum qui sera mis à leur charge. L'article 81 de la loi de finances pour 2007 prévoit que cette réforme doit faire l'objet d'un rapport d'évaluation qui sera transmis au Parlement en septembre 2008.

L'Etat a ainsi progressivement pris à sa charge une part croissante de la fiscalité locale afin d'alléger la pression pesant sur le contribuable local, sous la forme soit de dégrèvements, soit d'exonérations compensées.

Dans le cas du dégrèvement, l'Etat, qui assure le recouvrement des impôts locaux, se substitue en totalité ou partiellement au contribuable local dégrevé ; la perte de recettes est nulle pour les collectivités territoriales. L'exonération s'en distingue dans la mesure où l'Etat ne se substitue pas au contribuable. Les bases exonérées par le législateur sont déduites des bases imposables notifiées à la collectivité. En contrepartie, cette dernière perçoit une compensation, dont les modalités de calcul sont fixées par la loi.

L'État est ainsi devenu le premier contribuable local au titre de la taxe professionnelle du fait de la prise en charge des dégrèvements. La taxe d'habitation présente une situation similaire en raison des dispositifs d'exonération ou de dégrèvements mis en place22(*), si bien que « l'impôt local n'est plus acquitté par une part grandissante des contribuables potentiels que constituent pour les collectivités territoriales tous les citoyens vivant sur leur territoire et toutes les entreprises qui y exercent une activité professionnelle. »

La fiscalité locale perd ainsi progressivement les caractéristiques d'une ressource propre dont les collectivités garderaient la maîtrise. En effet, selon un processus désormais classique, l'État apporte d'abord son soutien financier à certaines catégories de contribuables en décidant des allégements d'impôts locaux, puis il apporte une compensation fondée initialement sur le manque à gagner qui pourrait résulter de ces allègements pour les collectivités territoriales.

Le lien entre cette compensation et le produit fiscal sous-jacent se distend peu à peu et, lorsque le régime des compensations devient trop lourd à gérer, il est intégré dans une enveloppe financière plus globale dont on pense mieux maîtriser l'évolution. La loi de finances initiale pour 2004 a ainsi inséré dans la DGF le montant des compensations liées aux réformes fiscales intervenues depuis 199923(*).

* 17 Conseil économique et social, Rapport présenté par M. Philippe Valletoux, Fiscalité et finances publiques locales : la recherche d'une nouvelle donne, décembre 2006, p. 5-6.

* 18 Droit départemental d'enregistrement, taxe départementale de publicité foncière, impôt communal additionnel aux droits de mutation perçus par le département, taxes communale et départementale additionnelles aux droits de mutations recouvrés par l'État.

* 19 Taxe locale d'équipement, taxe départementale des espaces naturels sensibles, redevance pour création de bureaux en Île-de-France, participation pour non-réalisation d'aires de stationnement.

* 20 Depuis 1996, la cotisation susceptible d'être plafonnée était calculée en fonction des taux votés par les collectivités en 1995.

* 21 Les entreprises bénéficieront d'un dégrèvement calculé en fonction des taux réellement votés chaque année par les collectivités territoriales.

* 22 L'État acquitte ainsi 30 % du produit de la taxe d'habitation.

* 23 Rapport de M. Philippe Valletoux, Fiscalité et finances publiques locales : la recherche d'une nouvelle donne, Conseil économique et social, décembre 2006, p. 118-119.